Ha­bi­ta­tions à loyers men­son­gers

Causeur - - Sommaire - Jean-phi­lippe Vincent

Vous qui en­trez ici, lais­sez toute es­pé­rance » : c’est, écri­vait Dante, l’ins­crip­tion que l’on trou­vait aux portes de l’en­fer. Ce­lui qui aborde la ques­tion du lo­ge­ment en France et, plus par­ti­cu­liè­re­ment, celle du lo­ge­ment so­cial doit faire sienne la phrase de Dante : « Vous qui abor­dez en éco­no­miste la ques­tion du lo­ge­ment so­cial, vous qui vous sou­ciez du lo­ge­ment des plus dé­mu­nis : lais­sez toute es­pé­rance. » Ou presque. Une des ca­rac­té­ris­tiques de l’en­fer, d’après les théo­lo­giens, est le règne du men­songe, la fal­si­fi­ca­tion ra­di­cale de la réa­li­té. Or la sin­gu­la­ri­té du lo­ge­ment so­cial en France, c’est qu’il est presque un men­songe on­to­lo­gique. La réa­li­té est in­té­gra­le­ment dé­tour­née, tra­ves­tie, au pro­fit d’une fic­tion. Voyons, en éco­no­miste, pour­quoi. L’en­fer, c’est connu, est pa­vé de bonnes in­ten­tions. Les éco­no­mistes - ou du moins la plu­part d’entre eux in­voquent une mul­ti­tude de « bonnes in­ten­tions » pour jus­ti­fier la po­li­tique de lo­ge­ment so­cial telle qu’elle existe en France. Gé­né­ra­le­ment, ils parlent d’ex­ter­na­li­tés po­si­tives, sur l’em­ploi, l’édu­ca­tion, la cri­mi­na­li­té, etc. Ils veulent dire que le fait de bé­né­fi­cier d’un lo­ge­ment so­cial a des ef­fets po­si­tifs sur l’em­ploi, l’édu­ca­tion, le res­pect de la loi. Et ces ef­fets, se­lon eux, ont un ren­de­ment so­cial tel qu’il jus­ti­fie la four­ni­ture de lo­ge­ments so­ciaux à des prix in­fé­rieurs à ceux du mar­ché. Que le non-éco­no­miste qui en­tend par­ler d’ex­ter­na­li­tés pour la pre­mière fois dresse l’oreille : lors­qu’un éco­no­miste parle d’ex­ter­na­li­tés, c’est gé­né­ra­le­ment qu’il n’a au­cune bonne rai­son pour jus­ti­fier une po­li­tique quel­conque. Les ex­ter­na­li­tés, la plu­part du temps, ne sont qu’une che­ville de lan­gage ou, plus crû­ment, « des pièges à cons ». Du même ordre, et presque aus­si sou­vent in­vo­qué, le concept de bien tu­té­laire (me­rit good) dû à Ri­chard Mus­grave : un bien tu­té­laire n’est pas un bien pu­blic, mais un bien que les éco­no­mistes es­timent dé­si­rable, pour des rai­sons to­ta­le­ment sub­jec­tives et – il faut le dire – sou­vent mau­vaises. La vé­ri­té est qu’il n’y a qu’une bonne rai­son d’avoir une po­li­tique de lo­ge­ment en fa­veur des plus dé­mu­nis. Ces der­niers font face à ce qu’on ap­pelle une « contrainte de li­qui­di­té » ; en d’autres termes, ils ne peuvent pas em­prun­ter (au­près des banques) au­tant que ce que jus­ti­fie­rait leur re­ve­nu per­ma­nent, c’est-à-dire leur es­pé­rance de re­ve­nu à moyen terme. No­tons que ces im­per­fec­tions du mar­ché du cré­dit jus­ti­fient soit une amé­lio­ra­tion du mar­ché en ques­tion, soit une aide à la per­sonne, mais ab­so­lu­ment pas le ca­rac­tère uni­ver­sa­liste de la po­li­tique du lo­ge­ment so­cial telle que pra­ti­quée en France. Mais cette po­li­tique, quelle est-elle et en quoi s’ap­pa­rente-telle à un men­songe ? Pre­mier élé­ment du men­songe, la po­li­tique fran­çaise du lo­ge­ment so­cial a une vo­ca­tion uni­ver­sa­liste, c’es­tà-dire qu’elle n’est pas des­ti­née aux plus dé­mu­nis (les plus pauvres) ou à des pu­blics très ci­blés (per­sonnes très âgées, jeunes sans res­sources, femmes seules avec en­fants, par exemple), mais à un pu­blic beau­coup plus large puisque l’ap­pli­ca­tion des pla­fonds de re­ve­nus abou­tit à ce ré­sul­tat sur­pre­nant : 65 % des foyers fran­çais pour­raient lé­gi­ti­me­ment can­di­da­ter à un lo­ge­ment so­cial. Comme le parc de lo­ge­ments so­ciaux est res­treint (pour des rai­sons que nous al­lons en­vi­sa­ger plus loin), seuls 18 % des foyers bé­né­fi­cient, en réa­li­té, d’un lo­ge­ment so­cial. La dif­fé­rence entre ces deux chiffres – soit 47 % – donne une pre­mière ap­proxi­ma­tion →

du men­songe fran­çais sur le lo­ge­ment so­cial. La contre­par­tie de cet « uni­ver­sa­lisme » est que les dossiers des 5 % des foyers les plus dé­mu­nis sont presque sys­té­ma­ti­que­ment re­je­tés par les com­mis­sions d’at­tri­bu­tion au mo­tif de ga­ran­ties in­suf­fi­santes. Dormir dans sa voi­ture, dans un hô­tel borgne ou dans la rue : voi­là la réa­li­té du lo­ge­ment so­cial, ou plu­tôt du lo­ge­ment des plus dé­mu­nis en France au­jourd’hui. Alors, par­ler de droit au lo­ge­ment (DAL), de pro­cé­dures ju­ri­diques, c’est très mi­gnon, mais ça ne ré­sout rien et ça ne fait qu’ajou­ter au men­songe. Mais pour­quoi est-ce ain­si ? Pour­quoi cette pé­nu­rie chro­nique qui rap­pelle les files d’at­tente so­vié­tiques ? Il s’agit, tout bon­ne­ment, d’une ques­tion d’offre et de de­mande. L’offre de lo­ge­ments so­ciaux est pu­blique et, en consé­quence, elle est li­mi­tée parce que les fi­nan­ce­ments pu­blics ne sont pas ex­ten­sibles et que les ter­rains à construire ne le sont pas non plus. L’offre est donc, par son ca­rac­tère pu­blic, in­suf­fi­sante. Face à une offre in­suf­fi­sante, la de­mande est, elle, à l’in­verse, sur­abon­dante, d’une part parce que les cri­tères d’at­tri­bu­tion sont très larges et d’autre part parce que le prix des lo­ge­ments so­ciaux est sen­si­ble­ment in­fé­rieur au prix de mar­ché, la dé­cote al­lant de 30 à 50 %. Or, lorsque le prix d’un bien est in­fé­rieur au prix de mar­ché, il gé­nère au­to­ma­ti­que­ment une de­mande ex­cé­den­taire qui ne peut pas être im­mé­dia­te­ment sa­tis­faite. Le ré­sul­tat de la ren­contre d’une offre in­suf­fi­sante et d’une de­mande ex­cé­den­taire, c’est la file d’at­tente : comp­tez de six à dix ans d’at­tente en­vi­ron à Pa­ris et à peu près quatre ans pour les autres dé­par­te­ments d’île-de-france ! Autre in­con­vé­nient sen­sible de la de­mande ex­cé­den­taire liée à un prix in­fé­rieur au prix de mar­ché, le taux de ro­ta­tion est évi­dem­ment très faible : une fois qu’on a réus­si à ob­te­nir un lo­ge­ment so­cial, on n’a na­tu­rel­le­ment au­cun in­té­rêt à le quit­ter, puisque le loyer est très faible et que trou­ver un autre lo­ge­ment so­cial est très aléa­toire. Ré­sul­tat, la du­rée moyenne d’oc­cu­pa­tion d’un lo­ge­ment so­cial est de douze ans, alors qu’elle n’est que de six ans sur le mar­ché pri­vé. En­core ne s’agit-il que d’une moyenne, car dans cer­taines ré­gions, en Île-def­rance et à Pa­ris sur­tout, la du­rée moyenne d’oc­cu­pa­tion est proche de vingt ans. En fait, la pos­ses­sion d’un lo­ge­ment so­cial res­semble sou­vent à une rente de si­tua­tion, rente dont la va­lo­ri­sa­tion dé­pend de la conges­tion ur­baine et qui, comme toute rente, est à la fois an­ti­éco­no­mique et an­ti­so­ciale.

Par­ler de droit au lo­ge­ment, c'est très mi­gnon, mais ça ne ré­sout rien et ça ne fait qu'ajou­ter au men­songe.

À cet in­con­vé­nient s’en ajoutent deux autres. D’une part la pos­ses­sion d’un lo­ge­ment so­cial freine la mo­bi­li­té du tra­vail et, dans cer­taines condi­tions, joue contre l’em­ploi. Lorsque l’on oc­cupe un lo­ge­ment so­cial on n’est na­tu­rel­le­ment pas in­ci­té à chan­ger de tra­vail ou, lorsque l’on perd son tra­vail, à s’in­té­res­ser à des offres d’em­ploi qui ne sont pas à dis­tance re­la­ti­ve­ment proche de son lo­ge­ment, car bou­ger, dans ces condi­tions, re­vien­drait à sa­cri­fier une rente. La faible ro­ta­tion des lo­ge­ments HLM joue en dé­fi­ni­tive contre l’em­ploi, ce qui peut dif­fi­ci­le­ment être consi­dé­ré comme « so­cial ». D’autre part, le fait que les lo­ca­taires d’un lo­ge­ment so­cial le soient pour une longue du­rée, mais sans en être pro­prié­taires, conduit très sou­vent à en né­gli­ger l’en­tre­tien, de sorte que l’état gé­né­ral de beau­coup de lo­ge­ments so­ciaux, à force de né­gli­gences mul­tiples et ré­pé­tées, fi­nit par être dis­cu­table, voire très mau­vais. Mais alors, di­ra-t-on, d’où vient qu’une si­tua­tion si in­ef­fi­cace et si peu so­ciale réus­sisse à per­du­rer ? Comment ex­pli­quer que la po­li­tique fran­çaise en ma­tière de lo­ge­ment so­cial per­siste au­tant dans une di­rec­tion qui est ma­ni­fes­te­ment fausse et mau­vaise ? Deux ex­pli­ca­tions peuvent être avan­cées, sans que pour au­tant elles suf­fisent à ex­pli­quer ce qui se passe. Lorsque l’on com­bine une offre pu­blique ra­tion­née (pour les rai­sons men­tion­nées plus haut), des prix in­fé­rieurs aux prix de mar­ché et une de­mande ex­cé­den­taire, on crée un phé­no­mène de file d’at­tente, on l’a vu. Or, en France, la file d’at­tente est gé­rée par des com­mis­sions ad­mi­nis­tra­tives et dé­pend en dé­fi­ni­tive des bailleurs so­ciaux, c’est-à-dire les Of­fices pu­blics de l’habitat (OPH) et les En­tre­prises so­ciales de l’habitat (ESH). C’est une com­bi­nai­son ex­plo­sive qui a vo­ca­tion, presque na­tu­rel­le­ment, à pro­duire de la cor­rup­tion. Et de fait, elle pro­duit de la cor­rup­tion. Tous les spé­cia­listes de l’ana­lyse éco­no­mique de la cor­rup­tion – au pre­mier rang des­quels Vi­to Tan­zi – ont mis en avant ce risque lié au ra­tion­ne­ment de l’offre pu­blique et à une de­mande ex­cé­den­taire de lo­ge­ment so­cial. Et le risque se ma­té­ria­lise ré­gu­liè­re­ment en France, comme le sou­lignent les en­quêtes an­nuelles de Trans­pa­ren­cy In­ter­na­tio­nal. Non que les Fran­çais soient na­tu­rel­le­ment plus en­clins à la concus­sion et à la pré­va­ri­ca­tion que d’autres, mais tout sim­ple­ment parce que l’on a créé une si­tua­tion qui in­cite ob­jec­ti­ve­ment à la cor­rup­tion. Comment re­pro­cher à un foyer qui re­cherche un lo­ge­ment HLM de­puis plu­sieurs an­nées de glis­ser dis­crè­te­ment une en­ve­loppe à un res­pon­sable de l’at­tri­bu­tion de ce type de lo­ge­ment ? C’est le sys­tème qui est mau­vais, mais ce sys­tème pro­fite à cer­tains et ce­la rend sa ré­forme par­ti­cu­liè­re­ment dé­li­cate. La se­conde ex­pli­ca­tion de la per­sis­tance de ce sys­tème est liée à la théo­rie des choix pu­blics (école dite du pu­blic choice). La po­li­tique du lo­ge­ment so­cial n’est pas dé­ter­mi­née, faite pour sa­tis­faire les per­sonnes les plus dé­mu­nies ou le bien-être gé­né­ral, mais pour ob­te­nir la pré­fé­rence de ce­lui qui (en termes de re­ve­nu et de pré­fé­rences en ma­tière de lo­ge­ment) est l’élec­teur mé­dian, c’est-à-dire l’élec­teur qui, se trou­vant exac­te­ment au mi­lieu de la dis­tri­bu­tion, va avoir un im­pact dé­ci­sif sur le plan po­li­tique. Qui est l’élec­teur mé­dian ? Lorsque l’on exa­mine at­ten­ti­ve­ment, dé­par­te­ment par dé­par­te­ment, le re­ve­nu mé­dian du lo­ca­taire de HLM, on s’aper­çoit, ô mi­racle de l’éco­no­mie des choix pu­blics, qu’il est aus­si l’élec­teur mé­dian. Or il est très dif­fi­cile de ré­for­mer un sys­tème qui a les pré­fé­rences de l’élec­teur mé­dian. CQFD. « Vous qui en­trez ici, lais­sez toute es­pé­rance. » Non, pas tout à fait quand même. Peut-être peut-on évo­luer ? Comment faire ? La pre­mière piste, la plus ra­di­cale aus­si, consiste à li­bé­rer l’offre et à mieux ré­gu­ler la de­mande par les prix. Il fau­drait d’abord pou­voir ac­croître le parc de lo­ge­ments à vo­ca­tion so­ciale en sup­pri­mant le mo­no­pole dont bé­né­fi­cient les pro­duc­teurs et fi­nan­ceurs pu­blics ac­tuels. Le parc est in­suf­fi­sant, c’est no­toire. Alors, pour­quoi ne pas l’ou­vrir à tous les in­ves­tis­seurs pri­vés ? On di­ra que c’est dé­li­rant et qu’au­cun in­ves­tis­seur n’au­ra in­té­rêt à se lan­cer dans le lo­ge­ment so­cial. Mais non. Un in­ves­tis­seur au­ra in­té­rêt à pro­duire et à gé­rer des lo­ge­ments à vo­ca­tion so­ciale si le loyer qu’il peut en ti­rer est un loyer de mar­ché. En­core une contra­dic­tion, di­ra-t-on ! Mais sup­po­sons que le loyer de mar­ché d’un lo­ge­ment soit de 1 000 eu­ros et que les pos­si­bi­li­tés fi­nan­cières d’un mé­nage mo­deste ne soient que de 600 eu­ros, on peut fort bien ima­gi­ner que les pou­voirs pu­blics dé­cident de com­pen­ser la dif­fé­rence en ver­sant le dif­fé­ren­tiel de 400 eu­ros, soit à la per­sonne (sous la forme d’une aide per­son­na­li­sée au lo­ge­ment do­pée et gé­né­ra­li­sée), soit au bailleur pri­vé. Dans une telle confi­gu­ra­tion, le mar­ché se­rait par dé­fi­ni­tion mieux équi­li­bré et l’équi­té ren­for­cée, puisque la so­lu­tion se­rait fi­nan­ciè­re­ment neutre pour les per­sonnes ayant réel­le­ment be­soin d’un lo­ge­ment so­cial. Il s’agi­rait là d’une ré­forme vrai­ment sal­vi­fique. Mais d’autres op­tions sont pos­sibles : primes pour ac­cé­lé­rer la ro­ta­tion des oc­cu­pants de lo­ge­ments so­ciaux, fin des baux sans li­mi­ta­tion de du­rée, sys­tème de cré­dit d’im­pôt comme ce­la existe aux États-unis (Low-in­come Hou­sing Tax Cre­dit). Di­sons pour ré­su­mer que tout est pré­fé­rable au sta­tu quo et à l’en­fer ac­tuel du lo­ge­ment so­cial. Y com­pris un hon­nête pur­ga­toire. •

L'oc­cu­pa­tion d'un lo­ge­ment so­cial res­semble sou­vent à une rente de si­tua­tion, qui, comme toute rente, est à la fois an­ti­éco­no­mique et an­ti­so­ciale.

Ma­ni­fes­ta­tion or­ga­ni­sée par l'as­so­cia­tion Droit au Lo­ge­ment (DAL), Pa­ris, avril 2013.

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