Gé­rard-fran­çois Du­mont Les HLM au fond de l'im­passe

Pour sor­tir du ma­rasme, les pou­voirs pu­blics doivent en­cou­ra­ger l'in­ves­tis­se­ment pri­vé dans l'im­mo­bi­lier, qui seul peut sa­tis­faire l'es­sen­tiel de la de­mande de lo­ge­ments.

Causeur - - Sommaire - Pro­pos re­cueillis par Gil Mi­hae­ly

Cau­seur. Comment ju­gez-vous la po­li­tique fran­çaise en ma­tière de lo­ge­ment so­cial ? Gé­rard-fran­çois Du­mont.

Sur cette ques­tion, deux idéo­lo­gies op­po­sées struc­turent le dé­bat : « Tous pro­prié­taires ! » ou « Tous en HLM ! » En France, c’est le « Tous en HLM ! » qui a do­mi­né : tous nos gou­ver­ne­ments ont consi­dé­ré par prin­cipe qu’il fal­lait construire le plus de lo­ge­ments so­ciaux pos­sibles. En consé­quence, le lo­ge­ment so­cial n’est pas conçu comme une ré­ponse aux pro­blèmes de lo­ge­ment de per­sonnes en dif­fi­cul­té, mais une so­lu­tion pour toutes les ca­té­go­ries ne dis­po­sant pas de re­ve­nus éle­vés, dont les classes moyennes. D’ailleurs, se­lon les cri­tères don­nant ac­cès à une de­mande d’un lo­ge­ment so­cial, les deux tiers de la po­pu­la­tion peuvent y pré­tendre. Ce­la sup­po­se­rait des fi­nan­ce­ments pu­blics consi­dé­rables, bien au-de­là de ceux, dé­jà très éle­vés, consen­tis au­jourd’hui.

Mais la HLM à la fran­çaise ce n'est pas uni­que­ment un choix so­cio-éco­no­mique, c'est aus­si « une cer­taine idée de l'ur­ba­nisme, de la ville »…

En ef­fet, l’his­toire du lo­ge­ment so­cial en France ne peut être dis­so­cié d’une idéo­lo­gie ur­ba­nis­tique qui ex­plique son coût co­los­sal : aux in­ves­tis­se­ments pu­blics de dé­part, s’ajoutent les coûts de ges­tion, puis les dé­penses vi­sant à ten­ter de ré­pa­rer les er­reurs pas­sées, ce que l’on ap­pelle dé­sor­mais la « ré­no­va­tion ur­baine » – au to­tal ces coûts di­rects se montent à au moins 90 mil­liards de­puis vingt-cinq ans ; il fau­drait aus­si comp­ter les coûts in­di­rects liés au fait que, dans nombre de quar­tiers, la géo­gra­phie du lo­ge­ment so­cial ne contri­bue guère à la réus­site des ha­bi­tants ni à la con­corde so­ciale.

Vous par­liez d'idéo­lo­gie…

J’y viens. En ef­fet, les prin­cipes gui­dant cette po­li­tique sont is­sus de la charte d’athènes dans la­quelle, en 1932, un cer­tain nombre d’ur­ba­nistes, sous la hou­lette de Le Cor­bu­sier, dé­clarent qu’il est temps de construire des villes nou­velles et hy­gié­niques faites de barres et de tours. Il s’agit bien de faire table rase des villes du pas­sé. L’ap­pli­ca­tion de ces prin­cipes, qui n’a d’équi­valent que dans les pays com­mu­nistes, s’est tra­duite par trois choix dont la France su­bit tou­jours les consé­quences. D’abord, la France a ex­clu la réa­li­sa­tion de lo­ge­ments so­ciaux dans des mai­sons de ville, qui offrent pour­tant une den­si­té de po­pu­la­tion équi­va­lente aux quar­tiers de barres et de tours. Oui, ce­la vous étonne, mais dans ces quar­tiers, il y a beau­coup d’es­pace entre les barres. En­suite, au moins jus­qu’aux an­nées 1970, la pri­mau­té d’une lo­gique comp­table de court terme – il faut construire pas cher – qui en­gendre aus­si­tôt des frais de fonc­tion­ne­ment éle­vés, puis des dé­penses consi­dé­rables de ré­no­va­tion. Nombre de lo­ge­ments so­ciaux ont été ini­tia­le­ment construits sans vo­lets, d’où des coûts de chauf­fage éle­vé, ou sans as­cen­seur pour ceux comp­tant au plus cinq étages. Lorsque la dé­ci­sion est en­fin prise de po­ser des vo­lets ou d’ins­tal­ler un as­cen­seur, elle est beau­coup plus coû­teuse que si elle avait été ini­tia­le­ment pré­vue. En­fin, l’idéo­lo- →

gie fonc­tion­na­liste dé­crète que les nou­veaux quar­tiers de lo­ge­ment so­cial doivent s’ins­tal­ler dans des ter­ri­toires éloi­gnés des villes an­ciennes aux­quelles il faut tour­ner le dos. Donc, au lieu d’étendre peu à peu les villes an­ciennes sans rompre le lien so­cial et en s’ap­puyant sur les ser­vices et les in­fra­struc­tures exis­tants, on cons­truit des quar­tiers-cham­pi­gnons com­plè­te­ment en de­hors de la ville. Ce­la donne le Val Four­ré à Mantes-la-jo­lie, la ci­té des Mu­si­ciens aux Mu­reaux, le Haut-du-lièvre à Nancy, ou Val­de­gour à Nîmes, des quar­tiers sé­pa­rés de la ville an­cienne par un no man’s land et sou­vent mal des­ser­vis par les tran­sports pu­blics. Ce n’est pas un ha­sard si les émeutes ur­baines de l’au­tomne 2005 ont com­men­cé à Cli­chy-sous-bois dans un quar­tier to­ta­le­ment en­cla­vé.

Ce­pen­dant, il y a aus­si des lo­ge­ments so­ciaux dans les villes, comme les im­meubles en briques rouges de la pe­tite cein­ture pa­ri­sienne.

Oui, même si ce parc, hé­ri­té de l’entre-deux guerres ou is­su de choix plus ré­cents, est plus ré­duit en nombre. Le ré­sul­tat est, qu’à l’in­té­rieur du lo­ge­ment so­cial, il y a des in­éga­li­tés très im­por­tantes : les per­sonnes lo­gées en centre-ville sont fa­vo­ri­sées par rap­port aux ha­bi­tants de quar­tiers éloi­gnés et en­cla­vés, avec une offre bien moindre en com­merces, ser­vices pu­blics, ac­cès à l’em­ploi, à l’édu­ca­tion ou à la culture.

Peut-on vrai­ment faire bé­né­fi­cier sept Fran­çais sur dix d'un lo­ge­ment so­cial ou plu­tôt, pour suivre votre dé­fi­ni­tion, « d'un lo­ge­ment non sou­mis au mar­ché » ?

À la fin des an­nées 1990, en­vi­ron 14 % de la po­pu­la­tion bé­né­fi­cie d’un lo­ge­ment so­cial. La loi SRU (re­la­tive à la so­li­da­ri­té et au re­nou­vel­le­ment ur­bains), vo­tée en 2000, im­pose alors un mi­ni­mum de 20 % dans chaque com­mune de plus de 3 500 ha­bi­tants. En 2012, la France mé­tro­po­li­taine compte en­vi­ron 4,5 mil­lions de lo­ge­ments lo­ca­tifs so­ciaux sou­mis à un loyer ré­gle­men­té, soit 16 % des 28 mil­lions de ré­si­dences prin­ci­pales. Puis la loi ALUR du 18 jan­vier 2013 fixe comme ob­jec­tif 25 % ! Les ef­fets per­vers sont im­por­tants. D’abord parce qu’on oblige cer­taines com­munes à construire des lo­ge­ments so­ciaux alors qu’elles n’ont pas de ter­rains dis­po­nibles. En­suite, à par­tir du mo­ment où on aug­mente la pro­por­tion de lo­ge­ment so­cial à 25 %, le pro­mo­teur qui réa­lise un en­semble est obli­gé d’aug­men­ter ses marges sur les lo­ge­ments ven­dus ou loués sur le mar­ché. En troi­sième lieu, avec une même en­ve­loppe bud­gé­taire, on cons­truit moins de lo­ge­ments quand on cons­truit dans les zones les plus ten­dues, là où il re­vient le plus cher. En­fin, qui dit lo­ge­ment so­cial dit pro­cé­dures d’at­tri­bu­tion dont les règles sont, se­lon la Cour des comptes, « in­adap­tées », tout comme la ges­tion. La Cour des comptes ajoute qu’il fau­drait « ren­for­cer la trans­pa­rence des pro­cé­dures d’at­tri­bu­tion ». C’est un bel eu­phé­misme.

Il y a un autre phé­no­mène, peut-être très fran­çais, qui est qu'on sort peu du lo­ge­ment so­cial.

C’est un pro­blème ma­jeur. Le lo­ge­ment so­cial de­vrait être une so­lu­tion tem­po­raire en at­ten­dant une meilleure for­tune. Or, de­puis la fin des Trente Glo­rieuses, il y a de plus en plus de gens pour qui cette amé­lio­ra­tion n’ar­rive pas. Ré­sul­tat, en l’ab­sence de sor­ties du sys­tème, donc de rou­le­ment, beau­coup ne se re­trouvent pas seule­ment cap­tifs du lo­ge­ment so­cial, mais aus­si de l’ap­par­te­ment qui leur a été at­tri­bué.

Cer­tains maires pré­fèrent ce­pen­dant que les fa­milles qui pro­gressent éco­no­mi­que­ment et so­cia­le­ment res­tent dans leur im­meuble, même quand elles ont dé­pas­sé les seuils de re­ve­nus, car elles consti­tuent un élé­ment de stabilité qui amé­liore la co­hé­sion et em­pêche l'ef­fet sas pour mi­grants de jouer à plein.

Jus­te­ment, il fau­drait lais­ser les maires plus libres de leur po­li­tique du lo­ge­ment. La ges­tion ac­tuelle du lo­ge­ment so­cial reste trop ja­co­bine. L’état dé­cide trop sou­vent des règles uni­formes sans te­nir compte de la di­ver­si­té des cas et mul­ti­plie les normes, ce qui aug­mente les coûts. Sou­vent le maire, qui a une longue liste d’at­tente par­mi ses ad­mi­nis­trés, voit le pré­fet lui af­fec­ter des per­sonnes qui viennent d’ailleurs. Il faut faire confiance aux élus qui sont gé­né­ra­le­ment les meilleurs connais­seurs des pro­blèmes de leur ter­ri­toire.

Cette ges­tion cen­tra­li­sée et ri­gide est-elle res­pon­sable du fait que mal­gré toutes les ex­cel­lentes in­ten­tions, tant de ci­tés HLM sont au­jourd'hui des ghet­tos d'im­mi­grés, de délinquance et de chô­mage ?

C’est le ré­sul­tat à la fois de la po­li­tique ur­ba­nis­tique des an­nées 1950 à 1970, de la mu­ta­tion de l’im­mi­gra­tion pas­sée d’une im­mi­gra­tion de no­ria du temps des Trente Glo­rieuses à une im­mi­gra­tion de peu­ple­ment, de cer­tains er­re­ments de l’école et de po­li­tiques éco­no­miques peu fa­vo­rables à l’en­tre­pre­neu­riat. En Île-def­rance, un phé­no­mène sup­plé­men­taire est en oeuvre : la ré­gion souffre d’une perte d’at­trac­ti­vi­té puisque son solde mi­gra­toire est né­ga­tif de 50 000 per­sonnes par an. Or ce solde est dou­ble­ment né­ga­tif : quan­ti­ta­ti­ve­ment et qua­li­ta­ti­ve­ment. D’une part, quittent l’île-de-france des mé­nages qui n’en peuvent plus de la mau­vaise qua­li­té de vie – no­tam­ment avec l’ag­gra­va­tion des tran­sports pu­blics. En moyenne, ce sont des gens qua­li­fiés et dis­po­sant de re­ve­nus suf­fi­sants. En re­vanche, ceux qui viennent s’ins­tal­ler en Île-de-france sont le plus sou­vent des im­mi­grés ve­nant de pays moins dé­ve­lop­pés, pour­vus de qua­li­fi­ca­tions moindres.

À ce pro­pos, peut-on par­ler d'une uti­li­sa­tion clien­té­liste et élec­to­ra­liste du lo­ge­ment so­cial ? Qu'en est-il à Pa­ris ?

Nul ne peut nier que le clientélisme élec­to­ral existe. À Pa­ris, se pose une ques­tion ma­jeure de gou­ver­nance. La ma­jo­ri­té ac­tuelle consi­dère que Pa­ris est une ville normale alors que c’est une ville « glo­bale ». Il est in­évi­table que le mar­ché du lo­ge­ment y soit cher, parce que la de­mande est non seule­ment pa­ri­sienne, non seule­ment fran­çaise, mais mon­diale ! D’une fa­çon gé­né­rale, il n’y a pas de « mar­ché du lo­ge­ment fran­çais », seule­ment des mar­chés ter­ri­to­riaux ou lo­caux. Pa­ris in­tra-mu­ros, ce n’est pas l’équi­valent de New York et Londres, mais de Man­hat­tan et d’in­ner Lon­don, comment vou­lez-vous qu’elle compte un quart de lo­ge­ments HLM ? Faire du lo­ge­ment so­cial à Pa­ris coûte très cher, parce que le prix du fon­cier y est très éle­vé, et en­gendre mé­ca­ni­que­ment des rentes si­gni­fi­ca­tives. Il ar­rive à la mu­ni­ci­pa­li­té d’ache­ter des im­meubles an­ciens dans des rues pres­ti­gieuses, pour les trans­for­mer en HLM. Tant mieux pour ceux qui ob­tiennent ces lo­ge­ments ! Reste que ce n’est pas la stra­té­gie d’une ville in­ter­na­tio­nale, mais celle d’un sys­tème po­li­tique qui veut se main­te­nir au pou­voir…

Mais si on laisse faire le mar­ché à Pa­ris, où ha­bi­te­ront les po­li­ciers, les pro­fes­seurs des écoles, les in­fir­mières, les em­ployés ? La mai­rie n'a-t-elle pas le droit d'uti­li­ser l'ou­til HLM pour créer de la mixi­té so­ciale ?

Oui, les pro­fes­seurs des écoles pa­ri­siennes comme les po­li­ciers de­vraient pou­voir lo­ger à Pa­ris. Pen­dant des dé­cen­nies, les com­munes fran­çaises lo­geaient leurs ins­ti­tu­teurs. Mais la loi per­met dé­sor­mais le ver­se­ment d’une in­dem­ni­té. Quant aux po­li­ciers, on voit au pas­sage ce qui les dis­tingue des gen­darmes : vi­vant dans l’en­droit où ils tra­vaillent, ces der­niers connaissent bien le ter­ri­toire. Beau­coup de po­li­ciers pa­ri­siens vivent loin de la ca­pi­tale. Mais rien n’em­pêche de mo­di­fier la ré­gle­men­ta­tion pour que les agents in­ves­tis d’une mis­sion de ser­vice pu­blic puissent dis­po­ser d’un lo­ge­ment dont la lo­ca­li­sa­tion soit utile au bien com­mun.

Au-de­là de cette sug­ges­tion, que faut-il faire pour chan­ger la donne en ma­tière de HLM ?

D’abord éta­blir un diag­nos­tic : la po­li­tique fran­çaise du lo­ge­ment so­cial pour­sui­vie de­puis plu­sieurs dé­cen­nies n’abou­tit pas à des ré­sul­tats sa­tis­fai­sants. Il convient donc de la re­pen­ser. Le lo­ge­ment so­cial doit être so­cial, c’est-à-dire des­ti­né à des per­sonnes qui sont vé­ri­ta­ble­ment en dif­fi­cul­té, soit en­vi­ron 8 % de la po­pu­la­tion. Il faut sim­pli­fier les ré­gle­men­ta­tions qui pèsent sur le prix de l’im­mo­bi­lier et fa­vo­ri­ser le dé­ve­lop­pe­ment d’un parc lo­ca­tif pri­vé en in­ci­tant les en­tre­prises et l’épargne des Fran­çais à s’in­ves­tir lar­ge­ment dans le lo­ge­ment. Au­jourd’hui, tout est fait – en termes de fis­ca­li­té ou de ré­gle­men­ta­tion – pour les dis­sua­der. En ef­fet, l’état pré­lève une très grande par­tie de l’épargne, no­tam­ment via l’as­su­rance-vie, pour fi­nan­cer l’énorme dette pu­blique ! En ren­dant l’in­ves­tis­se­ment dans l’im­mo­bi­lier ren­table et fa­cile, et en en­cou­ra­geant les Fran­çais à in­ves­tir dans le lo­ge­ment, pour leur usage ou pour d’autres, la France pour­ra sa­tis­faire ses be­soins de lo­ge­ments. •

L'ab­bé Pierre exa­mine les ma­quettes des pre­mières « ci­tés d'ur­gence », dont la construc­tion de­vait ré­pondre au pro­blème crois­sant du mal-lo­ge­ment, 1954.

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