Pour une dé­mo­cra­tie vrai­ment po­pu­laire

Causeur - - Sommaire N° 65 – Février 2019 - Anne-ma­rie Le Pou­rhiet

La crise po­li­tique pro­fonde que nous tra­ver­sons exige des so­lu­tions dra­co­niennes. Dû­ment en­ca­dré, le ré­fé­ren­dum d'ini­tia­tive ci­toyenne (RIC) sau­ra pal­lier les la­cunes de notre dé­mo­cra­tie re­pré­sen­ta­tive en don­nant ponc­tuel­le­ment l'ini­tia­tive et la pa­role au peuple.

Le mou­ve­ment des gi­lets jaunes a re­mis au goût du jour la dé­mo­cra­tie di­recte ins­crite de­puis l'ori­gine dans L'ADN de la Ve Ré­pu­blique. Il en pro­pose une nou­velle mo­da­li­té d'exer­cice sur « ini­tia­tive ci­toyenne », consi­dé­rée comme « dan­ge­reuse » par cer­tains com­men­ta­teurs, mais qu'il convien­drait ce­pen­dant d'ins­tau­rer en France en s'ins­pi­rant du mo­dèle ita­lien.

La dé­mo­cra­tie di­recte : une exi­gence consti­tu­tion­nelle

L'ar­ticle 6 de la Dé­cla­ra­tion des droits de l'homme et du ci­toyen de 1789 pro­clame : « La loi est l’ex­pres­sion de la vo­lon­té gé­né­rale. Tous les ci­toyens ont le droit de concou­rir per­son­nel­le­ment ou par leurs re­pré­sen­tants à sa for­ma­tion. » L'ar­ticle 2 de la Cons­ti­tu­tion de 1958 af­firme que le prin­cipe de la Ré­pu­blique est le « gou­ver­ne­ment du peuple, par le peuple et pour le peuple » tan­dis que son ar­ticle 3 dis­pose que la « sou­ve­rai­ne­té na­tio­nale ap­par­tient au peuple qui l’exerce par ses re­pré­sen­tants et par la voie du ré­fé­ren­dum ». En ap­pli­ca­tion de ces prin­cipes, le re­cours au ré­fé­ren­dum est pré­vu, soit pour l'adop­tion de cer­taines lois concer­nant l'or­ga­ni­sa­tion des pou­voirs pu­blics, la ra­ti­fi­ca­tion de trai­tés ou les ré­formes éco­no­miques, so­ciales ou en­vi­ron­ne­men­tales (ar­ticle 11), soit pour ré­vi­ser la Cons­ti­tu­tion une fois que le pro­jet a été adop­té sé­pa­ré­ment par les deux chambres (ar­ticle 89). Le texte de 1958 met ain­si l'ac­cent sur la sou­ve­rai­ne­té po­pu­laire, mais en re­tient une concep­tion plu­tôt « cé­sa­riste », lais­sant l'ini­tia­tive du ré­fé­ren­dum au pré­sident de la Ré­pu­blique, sur pro­po­si­tion soit du gou­ver­ne­ment soit du Par­le­ment. Le gé­né­ral de Gaulle en a fait un usage ré­gu­lier aux dé­buts de la Ve Ré­pu­blique, sou­vent qua­li­fié de « plé­bis­ci­taire » puis­qu'il an­non­çait à chaque fois qu'il quit­te­rait le pou­voir en cas de vic­toire du « non », ce qu'il fit ef­fec­ti­ve­ment en 1969. Ses suc­ces­seurs, moins dé­mo­crates et sur­tout moins cou­ra­geux, ont es­pa­cé les consul­ta­tions po­pu­laires. Nous n'en avons eu que cinq de­puis 1969 : en 1972, pour l'en­trée de la Grande-bre­tagne dans la Com­mu­nau­té eu­ro­péenne, en 1988 pour l'au­to­dé­ter­mi­na­tion de la Nou­velle-ca­lé­do­nie, en 1992 pour le trai­té de Maas­tricht, en 2000 pour le quin­quen­nat et en­fin en 2005 pour le trai­té consti­tu­tion­nel eu­ro­péen. Le « non » à ce der­nier ré­fé­ren­dum a ce­pen­dant été contour­né par la ra­ti­fi­ca­tion par­le­men­taire ul­té­rieure du trai­té de Lis­bonne. Et de­puis, c'est fi­ni, les Fran­çais n'ont plus le droit de se pro­non­cer di­rec­te­ment. On leur a même ex­pli­qué, par un par­fait men­songe consti­tu­tion­nel, qu'au­cun ré­fé­ren­dum n'était pos­sible sur l'im­mi­gra­tion, le ma­riage gay ou la bioé­thique parce que ce sont des ré­formes « so­cié­tales », alors que l'ar­ticle 11 ne pré­voit que des ré­formes « so­ciales ». L'ar­ticle 3 de notre Cons­ti­tu­tion est ain­si vi­dé de sa si­gni­fi­ca­tion tan­dis que les frus­tra­tions ac­cu­mu­lées par cette confis­ca­tion, ag­gra­vées par les pé­ri­pé­ties des der­nières élec­tions et com­plé­tées par la mal­trai­tance fis­cale des classes →

moyennes, ont dé­bou­ché sur la re­ven­di­ca­tion d'ins­tau­ra­tion d'un ré­fé­ren­dum d'ini­tia­tive ci­toyenne (RIC).

La pré­ten­due « dan­ge­ro­si­té » du RIC

À peine le mot était-il pro­non­cé que l'on a en­core en­ten­du les éter­nels pon­cifs sur sa « dan­ge­ro­si­té », sa­chant que le ré­fé­ren­dum d'ini­tia­tive pré­si­den­tielle est aus­si ac­cu­sé de ser­vir les ap­pren­tis dic­ta­teurs. Ces pré­ju­gés ré­fé­ren­daires ont tou­jours été le fait des ad­ver­saires de la dé­mo­cra­tie, op­po­sés à l'ex­pres­sion di­recte d'une vo­lon­té ma­jo­ri­taire dont ils re­doutent qu'elle con­cur­rence leur pou­voir ou qu'elle contra­rie leurs propres choix idéo­lo­giques. Pour­tant, dans les États qui pra­tiquent ré­gu­liè­re­ment le ré­fé­ren­dum, l'on ne voit guère se concré­ti­ser un quel­conque « dan­ger ». En Suisse, dans les États fé­dé­rés amé­ri­cains, en Ita­lie, en Ir­lande, au Da­ne­mark ou en Grande-bre­tagne, où donc a-t-on vu se réa­li­ser l'apo­ca­lypse pro­phé­ti­sée par nos dé­mo­phobes hexa­go­naux ? En quoi la pra­tique ré­fé­ren­daire du gé­né­ral de Gaulle a-t-elle pré­ci­pi­té la France dans le fas­cisme ? Qui donc pra­tique ici la dé­ma­go­gie et les « fake news » en jouant sur les « peurs » et en fai­sant dou­ter les ci­toyens de leur propre dis­cer­ne­ment ?

La vé­ri­té est que ce sont les ré­sul­tats du ré­fé­ren­dum eu­ro­péen de 2005 en France et aux Pays-bas, sui­vis du « non » ir­lan­dais au trai­té de Lis­bonne en 2008, puis du Brexit en 2016, aux­quels s'est en­core ajou­té un ré­fé­ren­dum hel­vé­tique de 2009 sur les mi­na­rets, qui ont dé­fi­ni­ti­ve­ment convain­cu l'aris­to­cra­tie « pro­gres­siste » que les peuples étaient consti­tués d'in­dé­crot­tables ploucs aux­quels il ne fal­lait plus ja­mais de­man­der leur consen­te­ment. C'est le même ju­ge­ment que porte Hi­la­ry Clin­ton sur les « dé­plo­rables » amé­ri­cains.

Il suf­fit de lire les tra­vaux pré­pa­ra­toires de la ré­vi­sion consti­tu­tion­nelle de 2008 et de la loi or­ga­nique de 2013 or­ga­ni­sant l'im­pra­ti­cable « ré­fé­ren­dum d’ini­tia­tive par­ta­gée », pour com­prendre quelle ré­pu­gnance ce pro­cé­dé ins­pire à nos gou­ver­nants, hor­mis quelques dé­mo­crates sin­cères. Le rap­port du co­mi­té Bal­la­dur de 2008 sur la mo­der­ni­sa­tion des ins­ti­tu­tions ali­gnait tous les pré­ju­gés ha­bi­tuels sur les « risques » du ré­fé­ren­dum d'ini­tia­tive ci­toyenne et la né­ces­si­té d'évi­ter « cer­tains su­jets de so­cié­té ». Pen­dant les dé­bats consti­tu­tion­nels de 2008, le dé­pu­té Pierre Lel­louche fut l'un des rares à dé­fendre le ré­fé­ren­dum en in­vo­quant le gé­né­ral de Gaulle, en ac­cu­sant ses col­lègues de fri­lo­si­té et de conser­va­tisme et en po­sant la ques­tion : « Pour­quoi sup­po­ser que don­ner la pa­role au peuple ne peut conduire qu’à des âne­ries dé­ma­go­giques et dan­ge­reuses ? » L'in­ter­ro­ga­tion est d'au­tant plus per­ti­nente que la so­cio­lo­gie de l'ac­tuelle As­sem­blée na­tio­nale ré­vèle une mé­dio­cri­té cer­taine et un dé­fi­cit abys­sal de cul­ture po­li­tique et ju­ri­dique. Un dé­bat ré­fé­ren­daire ne pour­rait pas être pire que nos dé­bats par­le­men­taires. Pour ré­ac­ti­ver la dé­mo­cra­tie di­recte et rendre la pa­role aux Fran­çais sur les su­jets es­sen­tiels qui touchent à leur « contrat so­cial », il faut donc se ré­soudre à in­tro­duire un vé­ri­table ré­fé­ren­dum d'ini­tia­tive ci­toyenne, en sa­chant ce­pen­dant que cette pro­cé­dure ne suf­fi­ra évi­dem­ment pas, à elle seule, à ré­ta­blir la confiance.

Le RIC a été in­tro­duit au xixe siècle dans les États amé­ri­cains de l'ouest à la suite de la cor­rup­tion sys­té­ma­tique consta­tée dans le fonc­tion­ne­ment de par­le­ments à la solde de lob­bys pri­vés. C'est ain­si que na­quit le mou­ve­ment ap­pe­lé « Re­turn the go­vern­ment to the people », au­quel l'on doit le terme de « po­pu­liste », dont le but était de per­mettre un contrôle po­pu­laire des élus conçu comme un « fu­sil der­rière la porte » (« A gun be­hind the door »). Il n'y a rien d'éton­nant à ce que la pé­riode ac­tuelle voie res­sur­gir ces exi­gences. Tou­te­fois, l'ex­pé­rience amé­ri­caine conduit à en­vi­sa­ger des mo­da­li­tés plus sé­lec­tives.

L'en­ca­dre­ment du RIC

Il faut tout d'abord écar­ter l'idée pro­mue par Jeanluc Mé­len­chon, au­tre­fois dé­fen­due par Ro­bes­pierre, ten­dant à per­mettre la ré­vo­ca­tion po­pu­laire des élus en cours de man­dat. Cette pro­cé­dure de dé­fiance, qui existe aux États-unis sous le nom de « re­call » est trop contraire à notre tra­di­tion par­le­men­taire de man­dat re­pré­sen­ta­tif, se­lon la­quelle « Tout man­dat im­pé­ra­tif est nul » (ar­ticle 27 de la Cons­ti­tu­tion). Le ré­fé­ren­dum ne doit concer­ner chez nous que l'adop­tion de textes consti­tu­tion­nels ou lé­gis­la­tifs.

Mais il y a plu­sieurs écueils à évi­ter. D'une part, il faut que les consul­ta­tions po­pu­laires portent sur des su­jets d'in­té­rêt col­lec­tif pour évi­ter que nous soyons convo­qués aux urnes pour nous pro­non­cer sur des lu­bies ca­té­go­rielles. Le risque de l'ini­tia­tive ci­toyenne, qui est elle-même for­cé­ment mi­no­ri­taire, puisque seule la dé­ci­sion po­pu­laire fi­nale est ma­jo­ri­taire, est d'en­com­brer les bu­reaux de vote avec des pré­oc­cu­pa­tions nar­cis­siques ou des in­té­rêts de lob­bys ca­té­go­riels comme c'est par­fois le cas en Suisse ou aux États-unis. D'autre part, la consé­quence d'une trop grande ou­ver­ture de l'ini­tia­tive est aus­si de mul­ti­plier les consul­ta­tions et de las­ser les élec­teurs qui fi­nissent par bou­der les urnes. Plu­tôt que le sys­tème suisse ou ca­li­for­nien trop ou­vert, le mo­dèle ita­lien plus sé­lec­tif se­rait adap­té à la France.

L'ita­lie pra­tique, en ef­fet, le ré­fé­ren­dum abro­ga­tif en ma­tière lé­gis­la­tive et le ré­fé­ren­dum de ra­ti­fi­ca­tion en ma­tière consti­tu­tion­nelle, dans les deux cas sur ini­tia­tive de 500 000 élec­teurs, soit à peu près 1 % du corps élec­to­ral. Il y a donc tou­jours un préa­lable par­le­men­taire, puisque l'ini­tia­tive ne peut por­ter que sur une loi dé­jà en vi­gueur ou une ré­vi­sion consti­tu­tion­nelle qui vient d'être vo­tée par les deux chambres. Ce sys­tème dé­nom­mé « ve­to po­pu­laire » a le mé­rite de mieux ba­li­ser l'ini­tia­tive ci­toyenne.

Pour la ré­vi­sion consti­tu­tion­nelle, l'ar­ticle 89 de notre Cons­ti­tu­tion de 1958 pré­voit dé­jà qu'après le vote sé­pa­ré par cha­cune des deux as­sem­blées, le pro­jet est pré­sen­té au ré­fé­ren­dum, sauf si le pré­sident de la Ré­pu­blique dé­cide de le sou­mettre au Par­le­ment réuni en Congrès. Le ré­fé­ren­dum de­vrait donc être le prin­cipe, tan­dis que le Congrès ne de­vrait être convo­qué que pour les ré­formes d'in­té­rêt se­con­daire. Or, là en­core, hor­mis pour la ré­forme du quin­quen­nat, les pré­si­dents suc­ces­sifs de­puis de Gaulle ont soi­gneu­se­ment évi­té la ra­ti­fi­ca­tion po­pu­laire. Il est cho­quant que l'on puisse chan­ger des élé­ments fon­da­men­taux de notre contrat so­cial (dis­cri­mi­na­tions po­si­tives sexuelles ou eth­niques, « spé­ci­fi­ci­té » corse, aban­dons de la sou­ve­rai­ne­té na­tio­nale, ré­duc­tion du nombre de par­le­men­taires, com­pé­tences du Par­le­ment, etc.) sans l'ac­cord ex­près des Fran­çais. Il fau­drait donc pré­voir, comme en Ita­lie, que le ré­fé­ren­dum consti­tu­tion­nel est de droit, après le vote sé­pa­ré du pro­jet de ré­vi­sion par les deux as­sem­blées, lorsque 500 000 élec­teurs en­vi­ron le de­mandent.

En ma­tière lé­gis­la­tive, la cons­ti­tu­tion ita­lienne in­ter­dit le ré­fé­ren­dum pour les textes bud­gé­taires et fis­caux, ain­si que pour la ra­ti­fi­ca­tion des trai­tés. C'est une bonne li­mite qu'il fau­drait éga­le­ment re­te­nir en France. Le seuil de si­gna­tures pour­rait être de 1 à 2 % des élec­teurs ins­crits et l'on pour­rait exi­ger qu'elles pro­viennent d'un nombre mi­ni­mum de dé­par­te­ments pour évi­ter des su­jets d'in­té­rêt pu­re­ment lo­cal. En re­vanche, le seuil de par­ti­ci­pa­tion de 50 % né­ces­saire en Ita­lie pour que le ré­fé­ren­dum soit va­lide est d'ex­pé­rience un peu trop éle­vé et il fau­drait peut-être in­tro­duire en France un seuil flexible pre­nant en compte la par­ti­ci­pa­tion aux der­nières élec­tions lé­gis­la­tives.

En re­vanche, la col­lecte nu­mé­rique des si­gna­tures sou­lève des ques­tions. Le mé­rite d'un ré­fé­ren­dum est d'obli­ger les ci­toyens à prendre leurs res­pon­sa­bi­li­tés dans le des­tin com­mun en se dé­ter­mi­nant dans l'iso­loir en leur âme et conscience, après un dé­bat plu­ra­liste et une mûre ré­flexion. Les ini­tia­teurs d'une pé­ti­tion ré­fé­ren­daire de­vraient aus­si être as­treints à une dé­marche ac­tive consis­tant à faire en­re­gis­trer leur si­gna­ture en mai­rie ou autre lieu pu­blic. La dé­mo­cra­tie di­recte de­mande de « faire un pas » ci­vique vers la res pu­bli­ca. Un dé­pôt de si­gna­ture dans un lieu of­fi­ciel se­rait pré­fé­rable à un « clic » pas­sif et pa­res­seux.

Il faut aus­si pré­voir un en­ca­dre­ment tem­po­rel des ré­fé­ren­dums pour évi­ter la las­si­tude de consul­ta­tions à ré­pé­ti­tion, en les concen­trant le même jour. Le contrôle du Conseil consti­tu­tion­nel doit por­ter comme au­jourd'hui sur la ré­gu­la­ri­té for­melle du dé­rou­le­ment de la pro­cé­dure. Il peut aus­si por­ter sur le conte­nu de la pro­po­si­tion, mais il faut tou­te­fois prendre garde à ce que le juge ne s'ar­roge pas le pou­voir dis­cré­tion­naire d'em­pê­cher la consul­ta­tion po­pu­laire par des in­ter­pré­ta­tions abu­sives et dé­for­mantes, comme il tend sou­vent à le faire. Rien ne se­rait pire que de don­ner aux ci­toyens le sen­ti­ment qu'une aris­to­cra­tie ju­di­ciaire confisque en­core leur sou­ve­rai­ne­té. Il fau­drait in­di­quer que le Conseil vé­ri­fie seule­ment si la pro­po­si­tion n'est pas « ma­ni­fes­te­ment contraire à une dis­po­si­tion de la Cons­ti­tu­tion » (ré­ta­blis­se­ment de la peine de mort, clai­re­ment contraire à l'ar­ticle 66-1 de la Cons­ti­tu­tion par exemple). L'on doit aus­si men­tion­ner, comme en Ca­li­for­nie, qu'une loi par­le­men­taire ne peut ré­ta­blir une dis­po­si­tion abro­gée par ré­fé­ren­dum.

Dans un ar­ticle pu­blié en 1931 et in­ti­tu­lé « Consi­dé­ra­tions théo­riques sur la com­bi­nai­son du ré­fé­ren­dum avec le par­le­men­ta­risme », le grand ju­riste Car­ré de Mal­berg avait par­fai­te­ment ré­pon­du à la ques­tion sou­le­vée : « Seul le ré­fé­ren­dum ap­pa­raît comme un com­plé­ment suf­fi­sant de l’idée de re­pré­sen­ta­tion, parce que seul il sa­tis­fait le concept sur le­quel re­pose le ré­gime re­pré­sen­ta­tif, à sa­voir que, par les élus, c’est le sen­ti­ment du corps po­pu­laire qui se ma­ni­feste : ce concept a pour consé­quence né­ces­saire la re­con­nais­sance du droit pour les ci­toyens de ma­ni­fes­ter un sen­ti­ment contraire à ce­lui qui, sur un point dé­ter­mi­né, a été ma­ni­fes­té en leur nom par leurs re­pré­sen­tants. » C'est bien dit. •

Ni­co­las Sar­ko­zy, à l'ori­gine de la ra­ti­fi­ca­tion par­le­men­taire du trai­té de Lis­bonne, de­vant le Congrès à Ver­sailles, 22 juin 2009.

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