– ANALYSE Quelle réponse à la menace terroriste dans l’espace Schengen ?
Selon les traités européens, le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure incombent aux États membres. Mais ils assignent à l’Union la mission d’oeuvrer à un niveau élevé de sécurité qui passe en particulier par une coordination et une coopération efficaces entre autorités policières et judiciaires.
Le terrorisme a été à l’origine, dans les années 1970, de la première forme de coopération en matière de justice et d’affaires intérieures dans le cadre du groupe TREVI (1). Il s’agissait alors pour les États européens de combattre une menace terroriste d’extrême gauche.
Une mobilisation européenne qui s’est progressivement affirmée
Au tournant des années 2000, l’action européenne connut une montée en charge sous l’effet des attaques terroristes djihadistes, en tout premier lieu les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, qui avaient été en partie planifiés depuis le sol européen. Dès le 21 septembre, un Conseil européen extraordinaire adopta un plan d’action. À la suite des attentats terroristes commis à Madrid le 11 mars 2004, le Conseil européen décida la création du poste de coordinateur de la lutte contre le terrorisme – en septembre 2007, M. Gilles de Kerchove a été nommé dans cette fonction. Après les attentats de Londres, le Conseil a adopté, en décembre 2005, la stratégie de l’Union européenne visant à lutter contre le teranalyse
rorisme, qui retenait quatre axes principaux : la prévention, la protection, la poursuite et la réaction et reconnaissait, pour ces différents domaines, l’importance de la coopération avec les pays tiers et les institutions internationales.
En 2002, une définition commune du terrorisme (2), assortie de peines d’emprisonnement harmonisées, a constitué une avancée majeure. Auparavant, seuls quelques États membres (France, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne, Italie et Portugal) étaient dotés d’une législation spécifique sur le terrorisme. Toujours en 2002, le mandat d’arrêt européen a été établi. Opérationnel depuis 2007, il a permis de réduire sensiblement les délais souvent supérieurs à un an dans le cadre de l’ancienne procédure d’extradition. Il faut désormais compter en moyenne autour de 16 jours pour remettre une personne recherchée qui consent à la remise et 48 jours à défaut de consentement. Cette procédure peut s’avérer très efficace en matière de terrorisme. Ainsi, c’est grâce à un mandat d’arrêt européen que l’individu ayant assassiné quatre personnes au Musée juif de Bruxelles en 2014 a été remis par la justice française aux autorités belges en moins de six semaines.
Une stratégie de lutte contre le financement du terrorisme a été adoptée en 2004 et révisée en 2008. L’Union a par ailleurs conclu avec les États-Unis un Programme de surveillance du financement du terrorisme ( Terrorism Finance Tracking Program, TFTP) qui est entré en vigueur en août 2010.
Le « code frontières Schengen », issu d’un règlement du 15 mars 2006, permet, dans certains cas, notamment en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, comme celle résultant d’une attaque terroriste, un rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures pour une durée limitée (3). À la suite des attentats de Paris, en novembre 2015, la France a renforcé et prolongé ses contrôles aux frontières intérieures, qu’elle avait rétablis en vue de la COP21, dans un premier temps jusqu’au 26 mai 2016 puis à trois reprises jusqu’au 15 juillet 2017, en raison d’une menace terroriste permanente. Depuis 1995, le système d’information Schengen (SIS) permet aux autorités compétentes (policiers, gendarmes, douaniers, autorités judiciaires) de disposer en temps réel des informations introduites dans le système par l’un des États membres grâce à une procédure d’interrogation automatisée. Un projet de « frontières intelligentes » pourrait permettre, en utilisant les nouvelles technologies, de renforcer les procédures de vérification aux frontières pour les étrangers qui se rendent dans l’Union.
Une coopération policière et judiciaire plus active
La coopération policière s’est développée. L’agence européenne Europol ( European Police Office) a mis en place des outils qui fournissent aux services répressifs des États membres des renseignements sur les phénomènes criminels. La lutte contre le terrorisme est une priorité permanente de l’agence. Les services répressifs (et Europol) peuvent par ailleurs accéder à la base de données sur les demandeurs d’asile EURODAC, aux fins de lutte contre le terrorisme et autres infractions pénales graves. Le traité de Prüm du 27 mai 2005, intégré dans le cadre des traités en 2008, permet aux services répressifs d’avoir accès aux bases de données contenant des informations liées à l’ADN, aux empreintes digitales et aux immatriculations de véhicules. Les conditions d’accès au système d’information sur les visas (VIS) pour des raisons de sécurité ont été fixées en 2008. Le Conseil a établi, en décembre 2001, une liste des personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme et faisant l’objet de mesures restrictives. En 2006, ont été définies les conditions de conservation des données relatives au trafic des communications électroniques. L’Union européenne a parallèlement pris des mesures destinées à assurer la sécurité des explosifs et à renforcer la protection des infrastructures critiques (routes, chemins de fer, réseaux d’électricité et centrales électriques). En outre, un plan d’action dans le domaine NRBC (nucléaire, radiologique, biologique, chimique) a été adopté en 2009.
La coopération judiciaire s’est développée notamment à travers l’unité de coopération judiciaire Eurojust ( European Union’s Judicial Cooperation Unit), créée en 2002, qui est saisie de dossiers en matière de terrorisme. La proposition de réforme, présentée par la Commission européenne en 2013, fournira un cadre juridique unique et modernisé pour une nouvelle Agence de coopération judiciaire en matière pénale de l’Union.
Les équipes communes d’enquête et le réseau judiciaire en matière pénale peuvent par ailleurs être des instruments très utiles pour les affaires de terrorisme. La convention européenne d’entraide judiciaire pénale du 29 mai 2000 a posé le principe de relations directes entre les autorités judiciaires des pays membres sans l’intermédiaire des autorités centrales. Le système ECRIS ( European Criminal Records Information System) permet de connecter les casiers judiciaires facilitant ainsi les échanges d’informations sur les condamnations entre les États
En 2002, une définition commune du terrorisme, assortie de peines d’emprisonnement harmonisées, a constitué une avancée majeure.
membres. Il a par exemple permis l’échange d’informations sur les deux frères impliqués dans l’attaque contre le journal Charlie Hebdo.
L’Union européenne a adopté des mesures destinées à assurer la sécurité des transports. Une agence européenne de la sécurité aérienne est opérationnelle depuis septembre 2003. Des normes communes ont été établies notamment pour la formation des équipages et le contrôle des bagages.
La dimension extérieure
L’Union conclut avec les pays tiers des clauses et des accords de coopération. Elle mène également des projets d’aide et de renforcement des capacités avec des pays stratégiques. La coopération avec les États-Unis a, dans ce cadre, une place majeure. L’Union européenne a conclu avec ce pays des accords de coopération dans différents domaines. Un accord a été conclu sur le transfert de données relatives aux passagers des vols aériens (données PNR, Passenger Name Record). La France est elle-même par ailleurs très engagée hors de ses frontières, à travers les opérations extérieures (OPEX), pour combattre la menace terroriste. Ce qui pose aussi la question du soutien et de la réponse collective de l’Union européenne (4). Après les attentats de Paris de novembre 2015 et, à nouveau, après celui de Nice de juillet 2016, la France a sollicité le soutien de ses partenaires au titre de la clause de défense mutuelle. Prévue par l’article 42§7 du traité sur l’Union européenne (TUE), cette clause prévoit qu’au cas où un État membre est l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations Unies. Lors du Conseil du 17 novembre 2015, les ministres de la Défense des 27 ont « exprimé leur soutien plein et unanime à la France et se sont dit prêts à fournir toute l’aide et l’assistance nécessaires (...) ».
Après des démarches bilatérales, des États membres ont proposé des contributions pour participer, en Syrie et en Irak, à l’extension et à l’intensification des frappes et du combat contre Daech. D’autres ont aussi mis à disposition des renforts militaires aux opérations conduites, notamment en Afrique, par la France dans le cadre de missions ONU de maintien de la paix ou de missions civiles ou militaires de la PSDC. Plusieurs États membres ont souhaité accroître les échanges de renseignements.
La prévention de la radicalisation et de l’extrémisme violent est un autre axe important. En 2011, la Commission a établi le réseau de sensibilisation à la radicalisation qui regroupe les acteurs qui travaillent dans les secteurs sociaux, de la santé, dans des associations de victimes ou représentent des autorités locales, des diasporas, des forces de police de proximité, les administrations pénitentiaires. Ce réseau permet de mettre en contact des praticiens dans toute l’Europe (plus de 2000 depuis sa création en 2011). Son recueil présente sept approches de la prévention et de la lutte contre la radicalisation à la source de l’extrémisme violent, notamment des « discours alternatifs » et le « soutien de la famille ». Il peut aussi, à leur demande, apporter un soutien aux autorités nationales, au moyen de formations, d’ateliers ou conseils.
Les faiblesses manifestes de l’action européenne
Toutefois, cette mobilisation européenne a souffert de plusieurs faiblesses. En premier lieu, la structure en piliers, qui a prévalu jusqu’au traité de Lisbonne (2007), a freiné l’affirmation d’une approche globale pourtant nécessaire. La règle de l’unanimité au Conseil a constitué un obstacle à une coopération efficace dans la lutte contre le terrorisme. Les instruments juridiques (conventions, décisions-cadre…) du troisième pilier étaient eux-mêmes mal adaptés. Pour entrer en vigueur, les conventions devaient avoir été ratifiées selon les procédures nationales de chaque État membre. La Commission n’avait pas la faculté, comme c’est le cas pour les directives, de poursuivre un État membre devant la Cour de justice pour défaut de transposition d’une décision-cadre. Le rôle limité de la Cour de justice était par ailleurs un obstacle à une bonne sécurité juridique, dès lors que d’éventuelles incertitudes sur la validité juridique d’un acte du troisième pilier ne pouvaient être levées, de façon systématique, à travers une décision de la Cour.
En deuxième lieu, l’action européenne n’a pas été assez opérationnelle. Si Europol a exercé une mission d’appui aux États membres appréciable pour faciliter l’échange d’informations, son rôle opérationnel est resté limité, notamment avec une faible participation aux équipes communes d’enquête. Dans les affaires de terrorisme, les services enquêteurs sont souvent enclins à privilégier les contacts directs avec leurs homologues d’autres États membres. Eurojust comme Europol ne sont pas systématiquement destinataires de renseignements concernant les procédures en cours et les condamnations
L’agence européenne Europol ( European Police Office) a mis en place des outils qui fournissent aux services répressifs des États membres des renseignements sur les phénomènes criminels.
prononcées dans les États membres dans les affaires de terrorisme. L’alimentation des bases de données européennes par les services nationaux n’est pas suffisamment développée. Selon Europol, il n’y aurait pas de preuve concrète d’une utilisation systématique par des terroristes itinérants du flux de réfugiés pour pénétrer dans l’espace européen sans se faire remarquer (5). Toutefois, cette pratique a pu être identifiée notamment lors des attaques du 13 novembre 2015 à Paris, où deux des assaillants étaient entrés dans l’Union via la Grèce dans le flux des réfugiés venant de Syrie. D’autres affaires mettant en cause des terroristes utilisant des documents de
Après les attentats de Paris de novembre 2015 et, à nouveau, après celui de Nice de juillet 2016, la France a sollicité le soutien de ses partenaires au titre de la clause de défense mutuelle.
voyage frauduleux ont depuis lors été identifiées. Cette porosité est par ailleurs aggravée par le fait que les auteurs d’attaques terroristes peuvent être, comme ce fut le cas à Paris, des ressortissants de l’Union bénéficiant à ce titre de la libre circulation.
Enfin, la lutte contre le terrorisme au niveau européen a été confrontée à la recherche d’un équilibre difficile entre répression et respect des principes de l’État de droit. L’accord passé avec les États-Unis pour le transfert des données des passagers des vols aériens (PNR) a été critiqué en raison de trop faibles garanties sur la protection des données. Des critiques comparables ont été émises sur l’utilisation par les États-Unis de données personnelles provenant de l’Union européenne, détenues par la société d’échanges de messages financiers SWIFT aux fins de lutte contre le terrorisme. La directive du 15 mars 2006 qui avait prévu la conservation des données téléphoniques par les opérateurs a, en définitive, été déclarée invalide par la Cour de justice. Les allégations de transport et de détention illégale de prisonniers par la CIA dans des pays européens ont également suscité de vives polémiques (6).
Une priorité : renforcer les réponses opérationnelles
Face au défi d’une menace terroriste désormais permanente et diffuse, la déclaration commune adoptée après les attentats de Bruxelles du 22 mars 2016 par les ministres européens de la Justice et de l’Intérieur appelle notamment à l’alimentation systématique, l’utilisation cohérente et l’interopérabilité des bases de données européennes et internationales dans le domaine de la sécurité, des déplacements et des migrations. L’Union européenne doit mieux prendre en compte dans la définition du terrorisme le phénomène des nationaux qui partent combattre à l’étranger. Elle peut s’appuyer sur la résolution n° 2178 du 24 septembre 2014 du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les « combattants étrangers », qui les définit comme ayant le dessein de « commettre, d’organiser ou de préparer des actes de terrorisme, ou afin d’y participer ou de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme, notamment à l’occasion d’un conflit armé... ». Les États membres de l’Union européenne ont déjà commencé à réviser leurs cadres juridiques respectifs pour en assurer le respect. L’Union européenne a par ailleurs exprimé sa volonté de conclure le Protocole additionnel qui met en oeuvre la partie de la résolution liée à l’incrimination des voyages à l’étranger à des fins terroristes. Pour la mise en oeuvre du Protocole, elle doit donc fixer des règles minimales à l’échelle de l’Union. La Commission européenne a présenté, en décembre 2015, une proposition de directive relative à la lutte contre le terrorisme qui permet d’incriminer certains actes comme le voyage à l’étranger dans le but de participer aux activités d’un groupe terroriste, et ce, conformément à la résolution n° 2178 du Conseil de sécurité. Le Conseil et le Parlement ont trouvé un accord sur ce texte en novembre 2016.
Des progrès encore attendus en matière de coopération policière et judiciaire
La coopération policière et judiciaire peut désormais s’appuyer sur le cadre juridique plus propice établi par le traité de Lisbonne. Celui-ci a procédé à une rationalisation qui se traduit par le remplacement des instruments juridiques propres à l’ex-troisième pilier par des actes communautaires classiques (règlements et directives) et par un renforcement des pouvoirs de contrôle de la Cour de justice. La procédure législative ordinaire – et donc la règle de la majorité qualifiée au Conseil – s’applique désormais à la coopération judiciaire pénale. Le traité prévoit le renforcement d’Eurojust (article 85 TFUE) et permet la création d’un Parquet européen dont les compétences pourront être étendues à la lutte contre la criminalité grave transfrontière (article 86 TFUE).
Le traité de Lisbonne a aussi posé les bases d’une coopération policière opérationnelle (art. 87 TFUE). Il permet, sur décision du Conseil (statuant à l’unanimité), l’intervention des autorités de police ou de douanes d’un État membre sur le territoire d’un autre État membre (art. 89 TFUE). Il officialise le comité permanent de sécurité intérieure (COSI) chargé de renforcer la coopération opérationnelle et la coordination (art. 71 TFUE). Le traité encourage par ailleurs la coopération entre les États
membres (art. 73 et 74 TFUE) et donne une base juridique pour des mesures destinées à combattre le financement du terrorisme (art. 75 TFUE). Introduite par le traité de Lisbonne (art. 222 TFUE), la clause de solidarité prévoit la possibilité pour l’Union et ses États membres de porter assistance à un autre État membre victime d’une attaque terroriste (7). Au-delà, les États membres doivent mieux exploiter le potentiel d’Europol et d’Eurojust, notamment en leur transférant de façon plus systématique les informations pertinentes (8) et en reconnaissant la contribution que ces deux agences peuvent apporter dans le cadre des équipes communes d’enquête. Les connexions entre certains flux migratoires et la criminalité doivent être identifiées. Pour cela, Europol doit travailler avec FRONTEX, l’agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne. La réforme d’Europol, adoptée en novembre 2015, permettra à l’agence de créer plus facilement des unités spécialisées pour réagir aux menaces émergentes, notamment terroristes. EUROPOL a ouvert, en janvier 2016, un Centre européen de contre-terrorisme (ECTC), à La Haye.
Une coopération policière plus efficace passe aussi par une alimentation permanente du système d’information Schengen (SIS) par les services nationaux, par l’interconnexion et l’interopérabilité des différents systèmes d’information. La réforme du système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS), proposée par la Commission européenne en janvier 2016, devrait faciliter l’échange d’informations relatives aux casiers judiciaires concernant des ressortissants de pays tiers condamnés dans les États membres.
Le système européen de dossiers de données des passagers de vols aériens (PNR), en discussion depuis 2011, a été adopté par le Parlement européen et le Conseil en avril 2016. Un tel système européen sera seul de nature à assurer une coordination efficace entre les PNR nationaux dans le respect des garanties indispensables pour la protection des données personnelles. Il permettra aux services répressifs d’identifier des suspects dont les modalités de voyage sont
La déclaration commune adoptée après les attentats de Bruxelles du 22 mars 2016 appelle notamment à l’alimentation systématique, l’utilisation cohérente et l’interopérabilité des bases de données européennes et internationales.
inhabituelles et de surveiller a posteriori des itinéraires, déplacements et contacts d’individus suspectés d’être impliqués dans des activités terroristes. Toutefois, pour être opérationnel, il suppose la mise en place effective des PNR nationaux. Ce qui est encore loin d’être le cas.
Des progrès encore attendus dans la lutte contre les trafics et la criminalité liée au terrorisme
Le phénomène des combattants étrangers rend indispensables des contrôles approfondis quasi systématiques de ressortissants des pays membres de l’espace Schengen lorsqu’ils entrent et sortent de cet espace. Un nouveau règlement tend à obliger les États membres à effectuer des vérifications systématiques sur les personnes jouissant de la libre circulation en vertu du droit de l’Union, lorsqu’elles franchissent la frontière extérieure (9). En outre, un document de voyage européen serait destiné à faciliter le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (proposition de règlement du 15 décembre 2015). Un modèle de sécurité renforcé pour les visas permettra aux États membres d’établir une nouvelle vignette visa se-
lon un modèle uniforme qui préviendrait les fraudes (proposition de règlement du 26 juin 2015).
Un règlement du 14 septembre 2016 a créé une agence européenne de gardes-frontières et de gardes-côtes à partir de Frontex. Cette agence devrait veiller au fonctionnement homogène de la gestion des frontières extérieures. Un bureau spécifique sera chargé des retours afin d’aider les États sur le plan opérationnel. L’agence est désormais dotée d’un budget de 302 millions d’euros, soit une multiplication par trois depuis 2014. Elle dispose d’une réserve de réaction rapide, corps permanent d’au moins 1500 gardes-frontières et gardes-côtes. Le plan d’action de la Commission européenne du 2 février 2016 tend à mieux lutter contre le financement du terrorisme à partir de trois grands axes : le contrôle des plates-formes d’échange de monnaies virtuelles sur Internet ; la fin de tout anonymat pour les cartes prépayées ; la mise en place d’une coopération efficace entre les cellules de renseignement financier. Ces mesures entrent dans le cadre de révision de la directive anti-blanchiment.
La Commission européenne a aussi proposé une révision des règles en vigueur sur les armes à feu afin de rendre plus difficile l’acquisition légale des armes à feu à haute capacité, permettre une meilleure traçabilité des armes détenues légalement et renforcer la coopération entre les États membres (10). Elle a présenté, le 18 novembre 2015, un plan d’action pour accroître l’efficacité de la lutte contre le marché noir des armes et des explosifs. Le 20 juin 2016, le Conseil a par ailleurs prorogé jusqu’au 27 juillet 2017 le mandat de l’EUNAVFOR MED opération SOPHIA, l’opération navale de l’Union européenne qui a pour mission de démanteler le modèle économique des réseaux de trafic de migrants et de traite des êtres humains dans la partie sud de la Méditerranée centrale. Il a également renforcé le mandat de l’opération en y ajoutant notamment une contribution à la mise en oeuvre de l’embargo des Nations Unies sur les armes, en haute mer, au large des côtes libyennes. Le Conseil européen a aussi affirmé sa volonté de dialoguer davantage avec les pays tiers. Le sommet de La Valette qui a réuni, les 11 et 12 novembre 2015, des représentants de l’Union européenne et de pays tiers, a permis de souligner le lien entre développement et sécurité. La prévention de la migration irrégulière et le renforcement de la coopération en matière de réintégration sont aussi des instruments de la lutte contre le terrorisme.
L’Union européenne doit, enfin, lutter contre la propagande djihadiste sur Internet. À cette fin, elle doit responsabiliser les acteurs privés de l’Internet et mieux les impliquer dans la lutte contre le terrorisme. L’agenda pour la sécurité 2015-2020 retient plusieurs pistes. L’Union européenne devra aussi finaliser des mesures destinées à assurer un niveau commun élevé de sécurité des réseaux et de l’information dans l’Union.
La réforme d’Europol, adoptée en novembre 2015, permettra à l’agence de créer plus facilement des unités spécialisées pour réagir aux menaces émergentes, notamment terroristes.