– ANALYSE L’Europe et la guerre : le retour du refoulé
L’Europe redécouvre aujourd’hui la guerre, quelle soit « contre le terrorisme », « commerciale » ou « médiatique ». Terre de paix depuis plusieurs décennies, elle est désormais l’objet (et le sujet) de plusieurs conflits armés.
L’Europe est-elle à la veille de nouveaux conflits armés ou même est-elle d’ores et déjà prise dans plusieurs guerres sur son territoire ? Guerre contre le terrorisme, nouvelle guerre froide, guerre commerciale à la Russie… : dans l’opinion, dans les chancelleries et dans les états-majors, ces questions (re)commencent à hanter le débat public. L’Europe vit ainsi le retour de son grand refoulé : la guerre. Autrement dit, le continent subit la réémergence de conflits armés visant à prendre le contrôle d’un territoire, d’une population ou de ses ressources et à faire plier la souveraineté d’un État rival. Les différents conflits étudiés dans le dossier de ce numéro de Diplomatie sont autant de jalons sur la route du retour de la guerre en Europe. Comme le montre chacun de ces articles, en Ukraine et dans le Caucase, dans la Baltique et en Moldavie, mais aussi au coeur même de ses villes, l’Europe se vit en état de guerre. Continent trop longtemps belliqueux, elle s’est reconstruite sur la base du refus de la guerre comme moyen de règlement des différends et comme « continuation de la politique par la violence » pour détourner la célèbre définition de Clausewitz. Mais le tabou tombe, car les faits sont têtus :
• premièrement, le principe d’intangibilité des frontières européenne a vacillé. Après les guerres dans les Balkans (19912001), en Géorgie (2008) et en Ukraine à partir de 2014, des territoires ont éclaté et de nouvelles frontières ont été dessinées par la violence ;
• deuxièmement, l’usage de la force armée revient dans les relations intra-européennes. Des actions armées ont été entreprises et sont actuellement menées sur le continent européen pour pousser certains gouvernements à infléchir leurs politiques ;
• troisièmement, les batailles européennes se livrent aussi dans de nouveaux espaces. Dans le champ économique, sanctions contre la Russie et embargo russe se répondent ; dans le
cyberespace, les attaques et les contre-attaques se succèdent inlassablement ; dans le domaine idéologique et médiatique, des rivalités nourrissent tensions et forces centrifuges, notamment dans l’Est de l’Europe.
Les Européens : paix par le droit et paix par la terreur
Au sens étroit (des institutions de l’UE) et au sens large (de continent géographique), l’Europe a voulu à toute force bannir le conflit armé de son territoire et de son fonctionnement. Pour les grandes consciences politiques et morales (1) des trois derniers siècles, tout conflit armé européen est une guerre civile fratricide. Par-delà ses divisions, ses tensions et ses crises, l’Europe de l’après-guerre s’est bâtie comme le continent de la paix : entre la France et l’Allemagne, entre les Alliés et les anciens États de l’Axe et même entre l’Europe occidentale et le bloc de l’Est, l’Europe de la seconde moitié du vingtième siècle a interposé des mécanismes pour exclure le recours à la violence létale comme moyen de régler les différends.
Dans ses relations intérieures, en proie aux guerres récurrentes, l’Europe occidentale a patiemment construit des « solidarités de fait (2) », des communautés d’intérêts et des modes de règlement des différends par le droit. Elle a rendu les conflits armés moins probables, car inutiles, à partir de la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et jusqu’aujourd’hui.
Dans ses relations avec le bloc de l’Est, l’Europe occidentale a évité la guerre par l’équilibre de la terreur nucléaire durant la guerre froide. Malgré des crises, les deux superpuissances américaine et soviétique ont rendu « la paix impossible, mais la guerre improbable » selon l’expression de Raymond Aron (3). Et l’Acte final d’Helsinki de 1975 a donné un support juridique à cette paix de fait en consacrant les principes de respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale, de nonrecours à la force et de règlement pacifique des différends. Enfin, dans ses relations avec la Fédération de Russie depuis 1991, l’Europe a cherché à intégrer l’ancien rival dans des structures de coopération nouvelles (Conseil OTAN-Russie, G8, G20, Organisation mondiale du commerce) ou en relançant des institutions préexistantes (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe – OSCE). La paix à l’intérieur s’est accommodée d’opérations militaires à l’extérieur. Mais le continent est resté celui de la paix, rejetant la guerre comme un corps étranger.
Aujourd’hui, l’idéal d’une Europe pacifique (et même pacifiste) aux frontières internes intangibles ou modifiables uniquement par la négociation et le droit international dans le cadre de la Charte des Nations Unies se fissure sous les coups de la réalité des relations internationales.
Depuis la fin de l’URSS, l’Europe redécouvre la violence géopolitique
Depuis les années 1990, l’Europe a progressivement admis la « réalité de la guerre (4) ». En son sein et dans son voisinage immédiat, elle a été confrontée à la violence armée comme instrument du rapport de force interétatique.
Les conflits de Transnistrie en Moldavie (1990-1992) [lire p. 56], les guerres des Balkans (1991-2001), la guerre du HautKarabagh (1990-1992), la guerre de Géorgie (2008), l’annexion de la Crimée par la Russie (2014) et la guerre en Ukraine orientale (depuis 2014) : tous ces conflits ruinent les principes de l’Acte final d’Helsinki et contreviennent à la Charte des Nations Unies. En effet, la violence armée a conduit à rogner la souveraineté d’États, à en faire émerger d’autres et à redessiner des frontières.
Dans certains cas, la reconnaissance des nouveaux États est garantie par la communauté internationale. Malgré certaines réticences initiales, elle fait finalement consensus en Europe : Croatie et Slovénie en 2001, Monténégro en 2006, etc. Dans
Par-delà ses divisions, ses tensions et ses crises, l’Europe de l’après-guerre s’est bâtie comme le continent de la paix.
d’autres cas, le statut juridique de ces nouvelles entités est la source de tensions durables [lire p. 52]. La Grèce s’est par exemple opposée à la reconnaissance de la Macédoine en 1991 en raison du nom du nouvel État. Les indépendances du Kosovo et de l’Ossétie du Sud en 2008, consécutives à des conflits armés, sont encore des sujets de désaccord entre la Fédération de Russie et l’Union européenne. Pour la Russie (et la Serbie), l’indépendance du Kosovo est illégale. Pour l’Union européenne, c’est l’indépendance de l’Ossétie du Sud qui est contraire au droit. La situation juridique issue des opérations militaires est elle-même source de conflit diplomatique.
Les crises ukrainiennes déclenchées en 2013, annoncées par la Révolution orange de 2004-2005 et par la crise russo-ukrainienne sur l’énergie en 2009, constituent assurément un moment décisif et incarnent aujourd’hui le retour de la guerre en Europe [lire p. 43]. L’intervention militaire russe en Crimée, sans combats, et l’annexion de la Péninsule par la Fédération
de Russie le 18 mars 2014 rendent évident pour les Européens le fait que l’intangibilité des frontières a fait long feu. Bien plus, le début des combats en Ukraine orientale, dans la région du Donbass, à partir d’avril 2014, remet en cause, pour les Européens, les principes de respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriales. L’intervention des forces armées de la Fédération de Russie dans ces combats parachève la prise de conscience européenne : l’usage de la force militaire est redevenu un mode de règlement des différends en Europe. La lutte géoéconomique et institutionnelle entre, d’un côté, l’accord d’association proposé par l’Union européenne à l’Ukraine et, de l’autre, l’union douanière proposée par la Fédération de Russie à la même Ukraine a débouché sur une guerre civile et un conflit international.
Après ces décennies de guerres larvées ou violentes sur son sol ou dans son voisinage immédiat, l’Europe doit se résoudre à l’évidence : les conflits armés font partie intégrante de son présent et de son futur proche.
L’Europe contemporaine : entre état de guerre larvée et conflits réels
Les conflits armés sont désormais partout. Plusieurs zones de conflictualité larvée se réveillent. Ainsi, le « conflit gelé » entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan est en net regain depuis 2016 : en avril 2016, les deux États se sont en effet livré la « guerre de Quatre Jours » faisant plus de 300 morts (5).
Plusieurs conflits potentiels prennent corps. Année après année, la zone de la Baltique est le théâtre de tensions de plus en plus vives entre la Russie, l’UE et l’OTAN [lire p. 47]. Sous le coup de cyberattaques parfois massives (comme en 2009 en Estonie), inquiètes en raison de leur proximité avec la Russie et l’enclave de Kaliningrad, les anciennes républiques soviétiques baltes réclament un soutien militaire et une solidarité stratégique de la part de l’OTAN et de l’UE. De même, les États neutres de la zone, Suède et Finlande, s’interrogent de plus en plus ouvertement sur leurs neutralités traditionnelles au vu des incursions maritimes, aériennes et terrestres de la Russie dans leurs territoires respectifs. La série de manoeuvres militaires d’ampleur dans la région au printemps 2016 dénote le retour de la vocation continentale de l’OTAN. De son côté, la Russie indique, dans sa Stratégie de sécurité de décembre 2015, que l’extension de l’Organisation atlantique dans cette zone constitue une véritable menace (6) pour sa sécurité nationale. La montée générale des tensions a été soulignée par le sommet de Varsovie, le 8 juillet 2016. En effet, il a entériné la décision des Alliés de déployer des forces dans les États baltes, de continuer le déploiement du bouclier antimissile en Pologne, en Roumanie et en République tchèque et d’admettre un nouvel État membre au sein de l’Alliance, le Monténégro. La tournée du vice-président américain, Mike Pence, dans les États baltes, en Géorgie et au Monténégro, en juillet 2017, confirme la remontée en puissance de l’OTAN en Europe. Vues de Russie, ces décisions contreviennent aux assurances données sur la non-extension de l’OTAN à l’est et menacent sa capacité de dissuasion nucléaire.
La relance de la course aux armements en Europe concourt à cette résurgence de la guerre potentielle. Du côté russe, la présidence Medvedev a lancé, en 2009, un programme d’État d’armement, prolongé par la présidence Poutine. Ainsi, en 2015 et en 2016, la Fédération de Russie a consacré respectivement 66,4 milliards de dollars et 69,245 milliards de dollars à la modernisation de ses forces, portant l’effort de défense à 5,3 % du PIB en 2016 (7). Quant aux États européens, après une décrue notable de leurs dépenses militaires, ils reprennent un mouvement de croissance. Ainsi, les Pays-Bas ont de nouveau augmenté leurs dépenses militaires, de 8,6 milliards de dollars en 2015 à 9,2 milliards de dollars en 2016. Ils ont engagé de grands programmes d’équipement dans le domaine naval et dans le domaine aérien. De même, l’Allemagne a interrompu ses baisses de dépenses de défense en 2013, année au cours de laquelle le minimum de 39,8 milliards de dollars avait été atteint, pour porter son budget à 41 milliards de dollars en 2016. Et la Pologne est un des États européens les plus dynamiques dans le réarmement (8).
Les violences terroristes sur le sol européen plongent elles aussi le continent dans un état de guerre. Attentat après attentat, à Paris, Stockholm, Saint-Pétersbourg, Bruxelles ou encore Berlin, l’organisation État islamique tente d’instiller dans les opinions publiques européennes l’idée que les grandes villes d’Europe sont des champs de bataille. Le choix de tactiques imitant celles de forces spéciales, par exemple au Bataclan, l’utilisation d’armes de guerre et la connexion explicite entre guerre en Syrie et attentats en Europe sont destinés à tracer une ligne de front en Europe même. À cette stratégie de militarisation de l’action terroriste, les pouvoirs publics répondent en déclarant la « guerre au terrorisme », comme le président Hollande après
Les crises ukrainiennes déclenchées en 2013, constituent assurément un moment décisif et incarnent aujourd’hui le retour de la guerre en Europe.
la série d’attentats à Paris (9). La guerre au coeur des villes européennes est de plus en plus entendue au sens littéral par les opinions. Et la distinction entre combattants, populations civiles et civiles s’en trouve parfois érodée.
Du commerce pacificateur à la guerre économique ?
Sur le plan économique également, le pacifisme des Européens est ébranlé. Contrairement à ce que les Lumières ont cherché à proclamer, le « doux commerce (10) » n’empêche pas la guerre. Le raisonnement selon lequel on ne fait pas la guerre à ses clients, ses fournisseurs ou ses créanciers est aujourd’hui démenti.
Les étroites relations économiques entre l’UE et la Russie n’empêchent pas le déclenchement de conflits sur le continent. Longtemps considérée comme un instrument de pacification des relations avec la Russie, l’économie est devenue un élément du conflit en Ukraine et en Europe.
Après une décennie de dynamisme, interrompue par la crise économique de 2008, les échanges économiques russoeuropéens ont atteint leur pic en 2012, année où la Russie a rejoint l’Organisation mondiale du commerce (OMC) grâce au soutien de l’UE. Mais cet essor est révolu. D’un point de vue structurel, le commerce entre l’UE et la Russie
L’Europe doit se résoudre à l’évidence : les conflits armés font partie intégrante de son présent et de son futur proche.
est encore dense : l’UE reste le premier partenaire commercial de la Russie et la Russie, le troisième partenaire commercial de l’UE. En 2016, le volume total des échanges s’est établi à 191 milliards d’euros (11). Et la composition des flux est relativement stable : l’UE importe principalement des hydrocarbures russes, en 2016 pour une valeur de 78 milliards. La Russie, quant à elle, voit ses importations d’Europe toujours dominées par les machines-outils (31 milliards) et les produits chimiques (16 milliards).
Les échanges sont aujourd’hui en régression, essentiellement en raison des sanctions réciproques. L’UE a fortement limité les flux, dans les domaines des investissements, des matériels de guerre et des technologies énergétiques.
En retour, la Russie a adopté une série d’embargos, notamment sur les produits agricoles, et a développé des sources d’approvisionnement de substitution. 2016 a confirmé cette tendance à la baisse des échanges. Ainsi, entre 2012 et 2017, les importations de l’UE depuis la Russie sont passées de 215,12 milliards d’euros à 118,66 milliards. De même, entre ces deux années, les exportations de l’UE vers la Russie sont passées de plus de 123,44 milliards à un peu moins de 72,42 milliards (12). Le décrochage est confirmé : après une réduction de 25,2 % des importations depuis la Russie en 2015, la tendance s’est prolongée en 2016 avec une contraction de 13 %. Cours durablement bas des hydrocarbures, développement de sources d’approvisionnement agricole hors UE, faiblesse de la croissance russe, priorité donnée par la Russie à l’accord douanier entre la Russie, le Kazakhstan, le Belarus et l’Arménie : tous ces facteurs laissent augurer une continuation de la régression des échanges économiques. L’interdépendance économique est de moins en moins capable de déminer les conflits entre Russie et UE. Dans le domaine économique, tout se passe comme si les mécanismes de solidarité cédaient le pas à la spirale de la conflictualité : loin d’apaiser les relations, les pouvoirs publics américains ont adopté une série de nouvelles sanctions contre la Russie, le 2 août 2017.
Le terrorisme international vise lui aussi à réinstaller l’économie au centre du conflit : en frappant Paris, une des grandes capitales du tourisme européen, dans ses quartiers les plus connus, il cherche à priver le pays de sources de revenus. L’économie européenne (re) devient un champ d’affrontements.
Guerre et paix en Europe
L’Europe prend conscience qu’elle ne peut éradiquer la guerre en son sein. Et c’est la France qui accélère cette prise de conscience (13) notamment en insistant, dans les enceintes européennes, sur la nécessité de consacrer à la défense un effort budgétaire plus important.
Il est certain que la spirale de la guerre est d’autant plus forte que les institutions de la paix sont aujourd’hui largement grippées sur le continent : le conseil OTAN-Russie a suspendu ses travaux pendant deux ans (2014-2016) et vient tout juste de reprendre ses réunions. L’OSCE, issue de l’Acte final d’Helsinki et destinée à assurer la réduction des armements et la prévention des conflits en Europe, est en grande partie bloquée depuis l’annexion de la Crimée en 2014. Quant aux enceintes de coopération économique, elles sont soit peu productives (OMC, G20), soit suspendues (G8). Le Conseil de sécurité des Nations Unies, cercle mondial mettant en dialogue des acteurs majeurs de la sécurité en Europe (Russie, États-Unis, France, Royaume-Uni), entérine le désalignement stratégique des Européens avec la Russie. Preuve manifeste des faiblesses des mécanismes de paix, le « format Normandie » (Russie, Allemagne, Ukraine, France) est affaibli par la mise en oeuvre bien limitée des Accords dits de Minsk visant à la fin des combats en Ukraine orientale : d’une part, l’Ukraine peine à entreprendre les réformes institutionnelles demandées et, d’autre part, la surveillance des frontières avec la Russie est peu efficace.
S’agit-il d’une nouvelle guerre froide ? Non, car plusieurs différences sautent aux yeux. D’une part, l’équilibre de la terreur nucléaire ne neutralise plus les conflits armés. D’autre part, les États-Unis et la Fédération de Russie ne sont ni à parité militaire ni les leaders incontestés de camps respectifs bien disciplinés. Enfin, la compétition n’est pas proprement idéologique : à la différence du communisme et du stalinisme, le nationalisme russe et le régime du président Poutine axé sur la « démocratie souveraine » et l’orthodoxie russe ne constituent pas un système de vision du monde universalisable. S’agit-il alors d’une guerre contre le terrorisme, lui-même en guerre ? Non plus, car l’action terroriste, même quand elle perpètre des meurtres de masse, vise un résultat dans les représentations symboliques et non une victoire décisive sur le terrain par les armes.
L’Europe est moins à la veille d’un conflit continental qu’à un tournant de son histoire. Durant plusieurs décennies, elle a cru pouvoir reléguer la guerre au statut de corps étranger et externe. Elle se résout aujourd’hui à une évidence toute tolstoïenne : la guerre et la paix ne se succèdent pas dans l’histoire des nations. Elles cohabitent constamment.
Attentat après attentat, à Paris, Stockholm, SAINTPÉTERSBOURG, Bruxelles ou encore Berlin, l’organisation État islamique tente d’instiller dans les opinions publiques européennes l’idée que les grandes villes d’Europe sont des champs de bataille.