– ANALYSE Grèce : une crise perpétuelle?
Après trois plans de sauvetage pour la Grèce, la question sans cesse posée aux experts grecs reste entière : pourquoi est-elle le seul pays toujours dans cet état de crise alors que d’autres (Portugal, Irlande, Chypre) sont parvenus à redresser la situation ?
La Grèce a été la première dans l’Union européenne (UE) à signer un plan de sauvetage, en 2010. Le Portugal, l’Irlande et Chypre ont conclu ensuite des accords similaires et d’autres pays comme l’Espagne ont dû mettre en place des programmes d’austérité. Tous ces États ont mis en oeuvre entièrement et avec succès leurs programmes de sauvetage. Ils sont tous désormais sortis de la crise, capables de refinancer leur dette, et leurs systèmes bancaires sont complètement fonctionnels.
La Grèce, quant à elle, met actuellement en oeuvre son troisième programme de sauvetage et, selon la plupart des indicateurs, elle se trouve encore en crise. Certes, l’excédent budgétaire primaire atteint 3,9 % du PIB pour 2016 (1) et le taux de croissance prévu pour 2017 est de 1,6 % du PIB (2). Cependant, les négociations entre Athènes et ses prêteurs se poursuivent et il est fort probable que la Grèce aura besoin d’un soutien financier supplémentaire après la conclusion du programme en cours, en août 2018 – sous la forme d’un quatrième programme ou d’une ligne de crédit préventive. Surtout, la dette grecque reste de l’ordre de 176 % du PIB, et sa viabilité reste douteuse.
À l’origine, un problème à la fois national et européen
La plupart des analyses sur le problème grec se concentrent uniquement soit sur le niveau européen, soit sur le niveau national, selon l’entité à laquelle chaque auteur voudrait attribuer la responsabilité principale de la situation. En réalité, en
intégrant ces deux niveaux de responsabilité, on peut envisager la crise comme déclenchée par les défauts intrinsèques de la zone euro, comme ce fut le cas au Portugal, mais amplifiée et approfondie par les échecs de la politique économique grecque.
Le plus grand problème, dans la conception institutionnelle de la zone euro – et il agite d’ailleurs toujours les débats –, c’est qu’une union monétaire ne peut pas être vraiment durable sans règles budgétaires solides ni transferts fiscaux considérables. Elle devrait avoir la capacité de fonctionner de la même manière que les unions fédérales (telles que les États-Unis, ou même l’Allemagne). Ce n’était pas le cas dans les premières
On peut envisager la crise comme déclenchée par les défauts intrinsèques de la zone euro, comme ce fut le cas au Portugal, mais amplifiée et approfondie par les échecs de la politique économique grecque.
années suivant l’introduction de l’euro. Les prêts à faible taux d’intérêt sont progressivement devenus disponibles pour le Sud périphérique de la même manière qu’ils avaient été disponibles pour le Nord avant l’introduction de la monnaie commune. Et ils ont eu un impact négatif sur la structure de l’économie domestique. Les secteurs de biens non échangeables (c.-à-d. non ouverts à la concurrence internationale : médecins, avocats, coiffeurs…) se sont développés à outrance, tandis que la productivité de l’économie grecque a baissé. Il est alors apparu que les taux de croissance grecs élevés de la décennie précédente – juste après ceux de l’Irlande dans l’UE – étaient fondés sur un modèle économique et social défectueux. Entre-temps, l’appétit pour une dette peu coûteuse avait atteint des niveaux toxiques, jusqu’au moment où l’État grec s’est trouvé dans l’incapacité de refinancer sa dette, en 2010, et a dû accepter les termes du premier accord de sauvetage avec ce que nous appelons désormais la « Troïka » – Fonds monétaire international (FMI), Banque centrale européenne (BCE), Commission européenne.
Pourquoi en sommes-nous toujours là?
Des erreurs dans la conception des plans de sauvetage
En matière de réformes économiques et structurelles, ce qui fonctionne dans un pays ne fonctionnera pas nécessairement dans un autre. Dans le cas grec, on constate ainsi certaines erreurs dès la conception des plans. Par exemple, le premier programme de 2010 n’a pas abordé la question de la dette, qui a dû attendre 2012 et l’accord PSI (participation du secteur privé) pour être traitée. De plus, les plans originaux n’ont pas pris en compte les délais réels de la bureaucratie et du système politique grecs, qui ont souvent entraîné des retards très importants dans la réalisation des réformes. Trois échecs dans l’application des plans de sauvetage
Bien plus que leur conception, cependant, c’est la mise en oeuvre de ces plans qui fut un échec, et ce pour trois raisons. La première est que les gouvernements grecs ne se sont pas approprié le programme qu’ils mettaient en oeuvre. Alors que la plupart des réformes étaient favorables à l’économie, le programme a été souvent décrit comme destructeur par les majorités gouvernementales afin de ne pas apparaître comme responsables de mesures qui allaient entraîner des coûts importants pour certaines parties de la population. Les gouvernements se sont donc placés eux-mêmes dans une position où il leur était impossible de gérer l’accord politique le plus complexe qu’ils aient jamais signé au nom de leur pays.
Plus largement, ce que la Grèce a connu en 2010, c’est l’échec de son modèle économique des années 2000. La croissance économique était alors principalement le fait de prêts, d’importations et de la consommation. Or, pour que la croissance grecque redémarre, un nouveau modèle économique est nécessaire, axé sur l’investissement direct étranger, les exportations et l’innovation. Les dirigeants du pays auraient dû prendre l’initiative d’élaborer un tel plan et faire des réformes proposées par les mémorandums de la Troïka un sous-ensemble de ce plan. Au lieu de cela, de nombreux domaines sensibles ont à peine été touchés par les programmes de sauvetage, à l’instar de l’éducation ou du système judiciaire. L’une des raisons pour lesquelles ce plan n’a jamais été élaboré, c’est la peur des coûts politiques pour ceux qui en auraient été à l’origine, combinée à une culture politique domestique plus encline à la « poésie de la campagne électorale » qu’à la « prose du gouvernement », pour rappeler une ancienne citation de l’homme politique américain Mario Cuomo (3).
La deuxième raison est que, si ces mesures d’austérité ont malgré tout toujours été votées au Parlement, elles n’ont pas été mises en oeuvre uniformément. Aujourd’hui, il en ressort que, sous la pression internationale, les gouvernements grecs ont pu mettre en oeuvre des réductions budgétaires horizontales – passant notamment par une réduction des salaires et des
pensions du secteur public –, mais ont eu toutes les difficultés à prendre des mesures ciblées et à réaliser des réformes structurelles. Or ces réformes structurelles sont exactement ce dont le pays a besoin aujourd’hui, afin de retrouver une croissance durable.
Dans un livre publié en 1982, L’Ascension et le Déclin des nations, le professeur d’économie politique Mancur Olson avance sa contribution théorique de la « logique d’action collective ». Il tente ainsi de répondre à la question de savoir pourquoi les États ne parviennent souvent pas à mettre en oeuvre certaines réformes pourtant essentielles pour leur avenir, mettant principalement en avant les politiques électoralistes. Les hommes politiques s’intéressent surtout à leur réélection et ont donc des horizons temporels limités, de quatre à cinq ans au maximum. Or toute réforme de la nature de celles nécessaires dans le contexte de la crise grecque a des conséquences négatives concentrées à court terme et des avantages diffus à long terme.
Avec l’ouverture de la profession de conducteur de taxi, par exemple, les conducteurs existants perdent beaucoup par la réglementation proposée, tandis que le reste de la société y gagne, mais seulement marginalement à l’échelle de l’individu. Selon Olson, ceux qui perdent le plus ont une meilleure capacité de mobilisation politique et peuvent donc empêcher certaines réformes d’être appliquées. C’est exactement ce qui s’est passé pour les programmes d’austérité grecs.
Les réductions de salaires et de pensions ont quant à elle pu être votées parce que la responsabilité n’était pas singulière mais collective. Ce n’est pas un ministre seul, mais une majorité parlementaire qui les a promulguées. Une réforme plus ciblée exige, en plus de la loi adoptée au Parlement, des décrets présidentiels et des décisions ministérielles. À cet égard, le diable se cache dans le détail. Les prêteurs de la Grèce, après une série d’évaluations présentant de mauvais résultats, ont compris qu’une loi adoptée au Parlement ne constituait pas « le début de la fin », mais « la fin du début » de l’application de la réforme. Ils se sont de plus rendu compte que les règlements additionnels contredisaient souvent l’esprit de la loi qui avait été votée au Parlement, car certains ministres n’en assumaient pas les coûts politiques.
La troisième raison de l’échec des plans – et, pour beaucoup, la plus importante – a trait à la culture politique grecque, et plus précisément à la domination de la politique du populisme. Le populisme n’est pas un phénomène nouveau en Grèce. Il était déjà visible dans le système politique grec avant la crise, très répandu dans les années 1980, et certainement présent depuis la fondation de la Grèce moderne. On a pu noter une inconsistance traditionnelle entre les promesses préélectorales et les politiques postélectorales. Par ailleurs, la Grèce était le seul des pays soumis à des plans de sauvetage dans lequel les partis d’opposition proclamaient qu’une alternative à l’austérité était possible. Une alternative qui ne s’est jamais matérialisée lorsque ces partis ont ensuite été au pouvoir.
En outre, la politique grecque pourrait être caractérisée par ce que l’on appelle une « opposition structurelle ». Les partis d’opposition ne votent traditionnellement pas la législation avec ceux au pouvoir, même quand leurs désaccords politiques sont mineurs. Cette logique d’opposition structurelle n’était pas aussi marquée au Portugal, en Irlande, à Chypre où, il est vrai, la situation ne nécessitait pas un programme aussi exigeant.
Les problèmes persistants
La Grèce est en récession depuis 2008, après avoir perdu 27 % de son PIB cumulé, ce qui fait de cette période une crise similaire à la Grande Dépression de 1929. Le meilleur indicateur pour comprendre les implications domestiques de la crise grecque est le taux de pauvreté extrême, soit le pourcentage de la population qui ne peut pas assurer sa subsistance ni celle de sa famille quotidiennement sans aide extérieure. Ce pourcentage était de 2,2 % en 2009, avant la crise. Il a grimpé à 17 % en 2013, avant de baisser un peu l’année dernière, à 13,6 % (4). En outre, la grande majorité des personnes extrêmement pauvres sont jeunes et sans emploi. Dans la tranche d’âge 1829 ans, 22,6 % sont extrêmement pauvres, contre seulement 2,4 % des personnes âgées de plus de 65 ans. Le déclin de l’extrême pauvreté depuis 2013 est essentiellement attribuable à une baisse du chômage. Si 400 000 personnes ont réussi, de 2013 à 2016, à repasser au-dessus du seuil de pauvreté extrême, c’est principalement parce que 250 000 d’entre eux ont pu trouver un emploi au cours de cette période.
Ce que la Grèce a connu en 2010, c’est l’échec de son modèle économique des années 2000. La croissance économique était alors principalement le fait de prêts, d’importations et de la consommation.
À long terme, c’est le problème démographique, aggravé par la crise, qui est le plus inquiétant. La population totale grecque comptait 11,1 millions de personnes en 2011. Elle a chuté depuis à 10,7 millions. Au cours de la crise grecque, pour la première fois, le nombre de décès a dépassé le nombre de naissances annuel, en même temps que de nombreux Grecs décidaient d’émigrer à l’étranger pour trouver du travail. Les projections de population pour 2050 semblent encore plus pessimistes. Selon une étude récente de diaNEOsis, la population va diminuer pour atteindre 8,8 millions en 2050 (5). En outre, alors que les plus de 65 ans représentent actuellement 21 % de la population grecque, ils en constitueront alors 30 à 33 %. Ces tendances démographiques auront des implications évidentes sur l’orientation géopolitique et stratégique du pays, mais surtout des conséquences extrêmement sévères pour le système de retraites.
Ces résultats économiques auront eu des répercussions non seulement sociales, mais aussi politiques. Ainsi, le parti d’extrême droite Aube Dorée, qui avait obtenu moins de 0,3 % aux élections nationales de 2009, est devenu la troisième force politique du pays, totalisant près de 7 % des suffrages aux dernières élections législatives (2015). Quant aux partis politiques traditionnels, comme le Pasok, qui est passé de 40 % au scrutin législatif de 2009 à 6 % lors de celui de 2015, ils sont en déclin. Et 70 nouveaux partis politiques ont été créés en Grèce depuis 2010 (6). Surtout, la crise a fait émerger la coalition qui forme le gouvernement grec actuel et regroupe une partie traditionnellement réduite de la gauche radicale (avec Syriza) et un nouveau parti de la droite nationaliste (les Grecs indépendants).
Néanmoins, il semble que le Parlement et la population suivent des chemins opposés. Alors que le gouvernement actuel en Grèce a pris une voie proeuropéenne après l’été 2015, les Grecs répondent de manière de plus en plus antieuropéenne dans les sondages d’opinion. Par exemple, « Que pensent les Grecs (7) », l’enquête annuelle sur les valeurs menée par diaNEOsis, enregistre une augmentation de l’antieuropéanisme depuis 2015. Le nombre de Grecs qui évaluent la participation de la Grèce à l’UE comme positive est passé de 69 % en avril 2015 à 53,5 % en décembre 2016. En outre, la part de ceux qui préféraient sortir de la zone euro était en avril 2015 de 20,7 % de la population totale, un chiffre qui est passé à 33,1 % en décembre 2016. Ce changement dans l’opinion publique constitue peut-être l’un des défis actuels les plus importants, car d’autres décisions difficiles sont certainement à venir.
Les pistes de sortie de crise
Pour sortir de la crise, une série de conditions devront être satisfaites. Le programme actuel devrait se terminer en août 2018. À cette date, la Grèce devra avoir prouvé qu’elle a la capacité de refinancer sa dette sans un quatrième programme de sauvetage. Un soutien supplémentaire sera probablement nécessaire, mais il devrait prendre la forme d’une ligne de crédit préventive (8) plutôt que d’un programme complet de sauvetage. La stabilité politique ainsi que la mise en oeuvre intégrale du programme actuel seront évidemment requis pour que la Grèce reste sur ce chemin « vertueux ». Obligatoires pour la sortir de la crise, ces conditions ne sont pas suffisantes pour qu’elle retrouve la croissance. Il en existe au moins trois supplémentaires.
La première serait la restauration d’un système bancaire ayant la capacité de fournir des liquidités à l’économie du pays. Il faudrait pour cela définir et appliquer rapidement au système bancaire tout un ensemble de mesures. Le coût de l’immobilité du secteur bancaire est extrêmement élevé, et le pays ne peut pas continuer à le prendre en charge.
Les gouvernements grecs ont pu mettre en oeuvre des réductions budgétaires horizontales mais ont eu toutes les difficultés à prendre des mesures ciblées et à réaliser des réformes structurelles.
La deuxième condition est l’élaboration d’une politique fiscale différente, concertée avec les partenaires de la Grèce, ce qui favoriserait un assouplissement des objectifs de déficit budgétaire primaire et du service de la dette grecque. L’assouplissement du programme ne peut pas être accordé sans contrepartie. Il exige une légitimité accrue de la Grèce aux yeux de ses prêteurs, grâce à la mise en oeuvre de réformes structurelles, là où les performances ont été les plus faibles précédemment.
Le niveau de taxation actuel est insoutenable. Néanmoins, le pays a déjà accepté d’augmenter les excédents budgétaires pour les années à venir. Cela signifie que la Grèce ne disposera d’aucune marge budgétaire et devra générer des revenus supplémentaires provenant d’autres sources. L’une des possibilités est de capter une partie de l’évasion fiscale, évaluée entre 6 et 9 % du PIB du pays, soit de 11 à 15 milliards d’euros en
2015 (9). Le fait que la Grèce mette actuellement en place des contrôles de capitaux constitue une opportunité pour la poursuite de l’application de mesures visant à stimuler l’utilisation des cartes de crédit et les paiements électroniques. Le fait que les déposants des banques grecques puissent payer par carte à hauteur de 1680 euros mensuels pour chaque compte (jusqu’en août 2017) a déjà entraîné une augmentation significative de l’utilisation des paiements électroniques depuis 2015. Ces instruments peuvent aider à capter une partie de la fraude fiscale. Toutefois, de telles mesures demandent du temps. Ce que peut faire le pays à court terme, c’est changer les priorités politiques du programme de sauvetage. Le gouvernement devrait réduire les impôts et les cotisations sociales et, ensuite seulement, opter pour un niveau de dépenses plus faible. Un tel mouvement permettrait certainement à l’économie de se développer plus facilement et aiderait le pays à surmonter sa crise actuelle plus rapidement.
La troisième et dernière condition est la plus difficile à réaliser et la plus audacieuse. Elle implique le changement qualitatif du modèle économique du pays, grâce à la mise en oeuvre de réformes structurelles dans une série de domaines. Tout d’abord, il faudrait réformer les marchés des produits et des services, car la Grèce est une économie encore très réglementée qui doit se libéraliser pour se développer. De plus, le pays doit procéder à des privatisations pour attirer les investissements directs étrangers. Sur ces deux fronts, les retards ont été particulièrement importants depuis le début de la crise. Et, à ce stade, le retard est un luxe qu’il ne peut plus se permettre. De plus, il a besoin d’une série d’initiatives politiques pour stimuler l’esprit d’entreprise, et l’abaissement des taxes et des cotisations sociales est une première étape nécessaire. Il doit aussi créer une culture de l’esprit d’entreprise, jusqu’à récemment plutôt vilipendé. La Grèce a besoin d’universités qui investissent dans la recherche et l’innovation, d’un État favorable aux entreprises, d’un système de justice sans retards importants dans son fonctionnement et de stabilité institutionnelle. Et cela exige une série de réformes institutionnelles touchant la plupart des domaines politiques.
Enfin, la société grecque doit changer de mentalité. Nous devons surmonter nos « complexes » du passé sur la façon dont nous gérons nos affaires publiques. L’éducation ne devrait pas concerner principalement les enseignants, mais les étudiants. La santé ne devrait pas concerner principalement les médecins, mais les patients. Les trois raisons principales pour lesquelles la Grèce est encore en crise – la non-appropriation du programme par les gouvernants, la peur des coûts politiques et une culture du populisme – sont autant de problèmes issus d’une culture nationale qui ne récompense pas ceux qui ont le courage de prendre des décisions difficiles. Et le problème est que si l’on ajoute les conséquences importantes de la crise sur les fronts politiques et sociaux, ainsi que les défis à long terme – en particulier démographiques –, les décisions que les dirigeants du pays devront prendre dans les années à venir revêtent pour lui une importance existentielle.
Après avoir visité Athènes dans les premiers mois de la crise économique, Thomas Friedman, du New York Times, écrivit que l’avenir économique de la Grèce serait décidé par ses jeunes générations, et particulièrement par le choix qu’elles feraient d’émigrer ou de rester… Depuis la signature du premier plan de sauvetage en 2010, plus de 400 000 Grecs ont quitté le pays, des jeunes pour la plupart.
Alors que le gouvernement actuel en Grèce a pris une voie proeuropéenne après l’été 2015, les Grecs répondent de manière de plus en plus antieuropéenne dans les sondages d’opinion.