– ANALYSE Accords commerciaux de nouvelle génération en Union européenne : arbre généalogique et vie future
L’Union européenne refuse le protectionnisme commercial, contrairement à l’administration Trump, et cherche à poursuivre la négociation d’accords commerciaux de nouvelle génération avec ses partenaires. Au-delà de la posture diplomatique, est-ce un choix ou une nécessité?
Au cours des dernières années, les débats autour des accords commerciaux internationaux se sont intensifiés, avec quelques coups d’éclat ces derniers mois. En octobre 2016, l’Accord économique et commercial global (CETA, de son appellation en anglais Comprehensive Economic and Trade Agreement) entre l’Union Européenne (UE) et le Canada a fait la une des quotidiens en raison de l’opposition à sa signature, en particulier par le Parlement wallon ; de même, les négociations d’un traité avec les États-Unis ont donné lieu à de vives discussions dans la société civile. Des tensions existent aussi au niveau institutionnel : certains États membres s’opposant à la signature d’un accord avec Singapour par l’UE uniquement, il a été demandé en juillet 2015 à la Cour de justice européenne de préciser de quelles compétences, européennes exclusivement ou bien mixtes, relèvent les contenus de cet accord. L’avis de la Cour, rendu public il y a peu, aura des consé-
quences sur les accords commerciaux en cours de finalisation et à venir. Tous les accords concernés par ces débats sont des accords dits de « nouvelle génération ». En quoi ces accords de nouvelle génération sont-ils différents des accords précédents et pourquoi attirent-ils davantage l’attention ? Quels en sont les enjeux ? Constituent-ils réellement les accords du futur ?
Objectif : éliminer les barrières non tarifaires
Les accords commerciaux de nouvelle génération ne se limitent plus à des engagements de réduction des tarifs douaniers, ils ont une portée plus large : ils ont pour objectif la libéralisation des échanges de biens, en réduisant aussi les barrières non tarifaires, mais également de services, en apportant des garanties d’accès aux marchés publics et aux investissements. En UE, le premier accord de ce type a été signé avec la Corée du Sud et est entré en vigueur en 2011. Il a été suivi, en 2013, par un traité avec la Colombie et le Pérou. Les accords avec Singapour, le Vietnam et le Canada, quant à eux, sont finalisés mais pas encore appliqués. D’autres accords de nouvelle génération se préparent : un accord devrait être conclu
En UE, le premier accord de ce type a été signé avec la Corée du Sud et est entré en vigueur en 2011. Il a été suivi, en 2013, par un traité avec la Colombie et le Pérou.
avec le Japon d’ici à fin 2017, des négociations sont en cours avec le MERCOSUR, alors que celles avec les États-Unis sur le TTIP ( Transatlantic Trade and Investment Partnership) sont à l’arrêt depuis octobre 2016. Enfin, de nouvelles discussions devraient s’ouvrir prochainement avec l’Australie, la NOUVELLEZÉLANDE et le Chili (1).
Quelles sont les raisons de l’émergence de cette nouvelle génération d’accords ? Depuis la création du GATT ( General Agreement on Tariffs and Trade), des efforts successifs ont été entrepris pour réduire les tarifs douaniers et de nombreux accords bilatéraux ont été signés. Aujourd’hui, le tarif douanier moyen appliqué au niveau mondial est de 3,6 %. Ce chiffre cache une certaine hétérogénéité : les tarifs appliqués aux biens agricoles sont généralement plus élevés (environ 14 % en moyenne) que ceux appliqués aux biens manufacturiers (3 %) et, alors que beaucoup d’échanges se font libres de droits, des « pics tarifaires » continuent d’exister, même s’ils sont de moins en moins nombreux. Ce sont désormais les obstacles autres que les tarifs qui limitent le plus les échanges de biens et de services. Ces obstacles prennent des formes multiples : quand ils concernent les biens, il peut s’agir d’obligations d’étiquetage (les classes de consommation électrique des appareils électroménagers ou la présence de colorants dans les produits alimentaires, par exemple), de normes de qualité (comme les normes de résistance thermique des portes) ou, pour les produits végétaux, de contraintes concernant les quantités maximales autorisées de résidus de pesticides ou insecticides.
Par exemple, le CETA prévoit une reconnaissance mutuelle de certaines pratiques de certification, ce qui devrait permettre à un producteur européen qui vend également au Canada de ne faire certifier ses produits qu’une seule fois au lieu de devoir le faire pour le marché européen puis pour le canadien. Ce type de mesure facilite les exportations, particulièrement dans des secteurs comme ceux des jouets ou des pièces automobiles. En matière de services, les barrières proviennent souvent d’une limitation du nombre de fournisseurs étrangers ou du volume de transactions autorisé pour ces derniers. Il peut aussi s’agir de barrières à l’entrée sur les marchés publics, sous la forme d’une préférence nationale, par exemple. Pour quantifier ces barrières non tarifaires, il est possible d’estimer leur équivalent tarifaire, c’est-à-dire le montant des droits de douane qui aurait le même impact sur les échanges. Pour les biens, l’équivalent tarifaire moyen est de 4,4 %, mais seuls 12 % des produits sont effectivement concernés et l’équivalent tarifaire moyen qui leur est appliqué est de 36,2 % (2). Pour les services, celui-ci est encore plus élevé : 58 % en incluant les services qui ne sont pas protégés (3).
Un impact économique essentiellement sectoriel
Les analyses de l’impact économique de la diminution des barrières au commerce, qu’elles soient tarifaires ou non, montrent que les enjeux au niveau national sont souvent faibles, mais qu’ils peuvent être très importants au niveau sectoriel. Ainsi, une étude publiée par le CEPII fait état d’une augmentation de 0,3 % du produit intérieur brut (PIB) des États-Unis et de l’UE (0,2 % pour la France) en 2025 en cas de signature du TTIP, par rapport à un monde sans accord ; mais quelques secteurs agricoles, comme celui de la viande blanche, pourraient perdre jusqu’à 10 % de leur valeur ajoutée dans certains pays européens (4). De même, en cas d’accord entre l’UE, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, la hausse du PIB européen serait quasi négligeable, de l’ordre de 0,16 % en 2030, ce qui représente 38 milliards de dollars environ. Ce chiffre résulterait d’une très forte baisse attendue de la production agricole, en particulier du secteur de la viande rouge, compensée par un développement de la production industrielle (5). Cette hétérogénéité n’oppose pas uniquement agriculture et industrie : il est par
exemple attendu que le CETA favorise les producteurs de fromages européens et mette en difficulté ceux de viande bovine. À noter que ces impacts sont principalement le fait de l’élimination des barrières non tarifaires : en reprenant l’exemple de l’accord avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande, une négociation ne portant que sur les tarifs douaniers générerait un gain de PIB de 0,04 %, quatre fois moindre. Ces résultats sont en outre à nuancer. D’une part, il est difficile de quantifier les mesures non tarifaires et, à plus forte raison, leur diminution, en particulier dans le secteur des services. D’autre part, les analyses d’impact citées concernent le long terme, une fois que l’ensemble des ajustements économiques, par exemple sur le marché du travail, auront été réalisés, et les coûts de ces ajustements ne sont pas tous pris en compte.
En d’autres termes, on sait aujourd’hui que les enjeux que représentent l’accès au marché sont importants pour certains secteurs, qu’ils concernent principalement les mesures non tarifaires et que des politiques de redistribution doivent aller de pair avec un accord de libre-échange, pour gérer la transition pour les secteurs perdants. Pourtant, jusqu’à présent, aucun accord de nouvelle génération n’a été présenté accompagné de telles mesures pour en limiter les effets négatifs, entre autres parce que si l’UE a bien une compétence exclusive en matière de politique commerciale, ce n’est pas le cas pour les politiques sociale ou industrielle, qui doivent être décidées par les États membres. Et cela n’est pas de nature à rassurer les citoyens.
Une forte opposition citoyenne
L’impact nuancé et hétérogène des accords de nouvelle génération n’est pas la seule raison de leur remise en cause par la société civile. Avant même d’en considérer les contenus, il faut noter que ces accords, du fait de leur large spectre, sont devenus très complexes, techniques et longs. C’est anecdotique, mais révélateur : le texte du CETA comporte 2284 pages, 30 chapitres et plus de 30 annexes. L’appropriation des contenus est difficile, il ne peut en résulter qu’une grande méfiance de l’opinion publique. Mais au-delà de cet aspect, plusieurs éléments de fond suscitent des inquiétudes. Sans rechercher l’exhaustivité, deux points sont fortement contestés dans ces nouveaux accords : les mesures concernant les normes, alors même qu’elles sont un des principaux moyens pour réduire les barrières non tarifaires, et la protection des investissements. Les normes peuvent être vues comme des barrières à l’entrée sur un marché, mais elles peuvent également être le reflet de préférences collectives. Prévoir des mécanismes de transparence sur les réglementations techniques, avec par exemple la mise en place d’un Forum de coopération avec les Canadiens, voire de convergence réglementaire, peut être à double tranchant. D’un côté, aujourd’hui, l’UE et le Canada peuvent avoir deux approches réglementaires différentes pour aboutir à des contraintes et des niveaux d’exigence similaires : c’est le cas dans le secteur automobile. Cette situation se traduit souvent par des processus de certification différents et donc des échanges inutilement coûteux entre les deux pays. Le Forum de coopération permettrait de simplifier les procédures sans modifier le niveau d’exigence. Tel que décrit par l’accord, il ne se substitue pas au processus de décision des normes en place, mais donne accès à titre consultatif au partenaire commercial à des stades précoces de la définition de la réglementation. Il pourrait donc faciliter le travail des lobbies industriels, ce qui inquiète les consommateurs, en particulier pour des produits où les préférences dans l’UE et au Canada ne sont pas les mêmes, par exemple pour certains biens agroalimentaires.
On sait aujourd’hui que les enjeux que représentent l’accès au marché sont importants pour certains secteurs, qu’ils concernent principalement les mesures non tarifaires et que des politiques de redistribution doivent aller de pair avec un accord de libre-échange, pour gérer la transition pour les secteurs perdants. Jusqu’à présent, aucun accord de nouvelle génération n’a été présenté accompagné de telles mesures pour en limiter les effets négatifs, entre autres parce que si l’UE a bien une compétence exclusive en matière de politique commerciale, ce n’est pas le cas pour les politiques sociale ou industrielle.
Il est ainsi important que le régulateur puisse rassurer quant à sa capacité à faire respecter des préférences collectives ou l’intérêt général.
Les (vrais) risques liés au règlement des différends investisseurs/États
La protection des investissements par la mise en place d’un mécanisme spécifique de règlement des différends est l’un des points les plus critiqués par les détracteurs des accords de nouvelle génération, qu’il s’agisse du TTIP, du CETA ou de l’accord avec Singapour. Ce mécanisme institue un tribunal international ad hoc pour traiter de cas qui opposent les investisseurs étrangers à un État. Ce système est un héritage d’accords anciens. Le premier à prévoir ce type de protection date de 1959 ; il s’agit d’un traité d’investissement, et non pas de commerce, entre l’Allemagne et le Pakistan. L’environnement institutionnel instable était un des principaux freins aux investissements dans les pays en développement. Un mécanisme extraterritorial avait donc été créé pour que les investisseurs étrangers puissent avoir un recours contre une éventuelle expropriation arbitraire de la part d’un État. Il a ensuite été maintenu, même dans des accords où les incertitudes institutionnelles n’étaient plus un sujet majeur. Dans l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), le règlement des différends est étendu : il permet aux investisseurs de s’opposer à l’État partenaire même en cas de non-respect de l’obligation de traitement équitable et loyal. Dans ce type de mécanisme, le tribunal ne peut pas annuler la décision d’un État, mais il peut obliger ce dernier à dédommager les investisseurs lésés. Cela suffit pour avoir des impacts forts, comme le montre la jurisprudence. Deux cas emblématiques sont souvent cités, opposant la société Vattenfall, à capital suédois, à l’État allemand, dans le cadre
Si l’accord ne prévoit pas la prise en compte de l’intérêt général, le dommage subi par l’investisseur n’est pas mis en regard avec l’objectif de la politique publique contestée.
du traité sur la Charte de l’énergie (6). Dans le premier cas, après avoir octroyé à Vattenfall une concession pour l’implantation d’une centrale à charbon, l’État allemand a décidé de mettre en place un système de licence imposant des standards de qualité de l’eau. Vattenfall, en arguant d’une expropriation indirecte (il n’y a pas eu de saisie de la centrale, mais l’entreprise a considéré qu’elle avait été privée du retour qu’elle pouvait en attendre), a demandé une compensation de 1,4 milliard d’euros. Le deuxième cas est lié à la sortie du nucléaire décidée par l’État allemand à la suite de l’accident de Fukushima. En 2011, plusieurs centrales nucléaires ont été arrêtées définitivement, dont deux gérées par Vattenfall, alors que leur durée de vie venait d’être prolongée de six ans en 2010. Arguant ici aussi d’une expropriation indirecte, Vattenfall réclame aujourd’hui un dédommagement à hauteur de 4,7 milliards d’euros. Plusieurs éléments sont à retenir : d’une part, les montants en jeu sont considérables et ont un effet dissuasif fort. Ainsi, dans le premier cas, compte tenu du dédommagement demandé, l’Allemagne a décidé de réduire la contrainte environnementale afin d’éviter que le tribunal arbitral n’ait à se prononcer. Et peut-être d’autres pays ont-ils renoncé à mettre en place le même genre de politique, de crainte d’être poursuivis. D’autre part, les tribunaux arbitraux sont composés d’experts, pas forcément de juges, et statuent sur le respect des engagements pris dans un accord bilatéral. Ainsi, si l’accord ne prévoit pas la prise en compte de l’intérêt général, le dommage subi par l’investisseur n’est pas mis en regard avec l’objectif de la politique publique contestée, et il n’est pas considéré non plus si la politique choisie était celle qui avait le moins d’impact, compte tenu de l’objectif recherché, alors que ces considérations sont systématiquement prises en compte lors d’une procédure judiciaire sur la base d’une législation nationale. Enfin, ce type de mécanisme constitue de fait un traitement inéquitable entre investisseurs étrangers et nationaux : ces derniers ne peuvent avoir recours qu’à leur juridiction nationale, alors que les premiers ont le choix entre tribunal arbitral et juridiction nationale, voire la possibilité de saisir les deux. Ainsi, les exploitants allemands des autres centrales nucléaires ont porté leur cas devant la Cour constitutionnelle allemande, mais n’ont pas accès au tribunal institué par le mécanisme de règlement des différends de la Charte de l’énergie. En ce qui concerne le CETA, l’UE n’est pas restée sourde à ces critiques. La négociation du chapitre sur la protection des investissements s’est terminée après celle du reste de l’accord, afin d’y intégrer plusieurs modifications. D’une part, les signataires de l’accord limitent la portée des recours au mécanisme de règlement des différends et tentent de rappeler la primauté de l’intérêt général : ils réaffirment leur droit à légiférer pour réaliser des « objectifs légitimes en matière de politique », en particulier dans le domaine environnemental, mais également de santé publique, de protection des consommateurs… Ils notent que modifier la législation pour ces raisons ne constitue pas une violation de l’accord, même si cela a des impacts négatifs sur les investisseurs. D’autre part, l’UE et le Canada ont essayé de rendre le tribunal plus impartial : il est composé de juges, et non pas d’experts, permanents et rémunérés par le tribunal. Les investisseurs étrangers doivent choisir entre mécanisme de règlement des différends de l’accord ou juridiction nationale, mais ne peuvent avoir recours aux deux. Malgré ces modifica-
tions, l’opposition reste forte, certainement à cause de la complexité du sujet, mais également faute d’un effort pédagogique suffisant.
Des difficultés institutionnelles spécifiques à l’UE
À ces difficultés, vient s’ajouter le jugement du 16 mai 2017 de la Cour de justice de l’Union européenne. Cette dernière a rendu son avis, sur demande de la Commission européenne, concernant le partage des compétences entre États membres et Union européenne dans le cas de l’accord de libre-échange avec Singapour. Il en ressort que l’ensemble de l’accord, à l’exception de deux points, relève de la politique commerciale européenne et donc de la compétence exclusive de l’UE. Une fois négocié sous contrôle du Conseil et du Parlement européens, sur la base d’un mandat de négociation voté par le Conseil, l’accord doit être approuvé par le Conseil et le Parlement pour pouvoir être appliqué, sans remise en discussion dans les États membres. Mais les deux exceptions sont importantes. La première est constituée des mesures sur les investissements indirects (également appelés de portefeuille) qui, eux, ne relèvent pas de la politique commerciale. Le mécanisme de règlement des différends est la deuxième : en donnant la possibilité à des investisseurs de se soustraire à la juridiction des États membres, il relève de la compétence de ces derniers, en plus de celle de l’UE.
Cet avis suscite de nombreuses questions : concrètement, comment se passera la ratification de l’accord ? Seule une partie reviendra-t-elle à la décision des États membres ? Que se passera-t-il si un État se prononce contre l’accord ? Son application à géométrie variable, au sein d’un marché unique, paraît impossible. N’éliminer que les engagements qui posent problème semble improbable : l’accord a été négocié comme un tout, et retirer une disposition remettrait en question toute une position de négociation et entraînerait la réouverture des discussions avec le partenaire commercial. À plus long terme, c’est la capacité même de l’UE à négocier de nouveaux accords qui est remise en question : les partenaires commerciaux accepteront-ils de dépenser une énergie et un temps considérables à négocier avec l’UE, qui est certes un des premiers acteurs du commerce international, mais qui risque de ne pas être en mesure de signer et appliquer l’accord conclu ? La même question se pose au sein de l’UE : le coût politique de la négociation d’un accord de nouvelle génération est extrêmement élevé, notamment du fait de la forte opposition citoyenne, pour des gains économiques qui sont difficiles à quantifier.
Néanmoins, ces accords, en considérant le commerce au sens large, peuvent répondre à des enjeux politiques. Ainsi, l’annonce d’un accord entre l’UE et le Japon a été faite la veille d’une réunion du G20 et a envoyé un signal de rapprochement et de coopération face au discours protectionniste de Donald Trump. Par ailleurs, avec des accords larges, il devient possible d’utiliser le commerce comme moyen de pression dans d’autres domaines, par exemple l’environnement, les droits de l’homme ou le droit du travail. Ainsi, le TransPacific Partnership, initialement négocié entre 12 pays du Pacifique, constitue l’un des premiers accords à intégrer des mesures sur le droit des travailleurs ou l’environnement, dont le non-respect peut être opposé devant le mécanisme de règlement des différends (pas celui spécifiquement réservé aux différends entre investisseurs et États, mais celui prévu entre États signataires). Il devient donc imaginable que le non-respect des droits syndicaux ou de l’arrêt des subventions à la pêche d’espèces dont les stocks s’épuisent puisse donner lieu à des rétorsions commerciales ou des pénalités financières au titre d’un accord commercial, ce qui serait une première en la matière. L’extinction de la lignée des accords de nouvelle génération est donc peu probable, mais repenser précisément leurs objectifs et leur appropriation par les opinions publiques est sûrement nécessaire.
Les partenaires commerciaux accepteront-ils de dépenser une énergie et un temps considérables à négocier avec l’UE, qui est certes un des premiers acteurs du commerce international, mais qui risque de ne pas être en mesure de signer et appliquer l’accord conclu ?