Cli­mat : re­mettre le po­li­tique au centre de la né­go­cia­tion

Diplomatie - - Sommaire - Avec Fran­çois Ge­menne, cher­cheur en science po­li­tique à Sciences Po Pa­ris et à l’Uni­ver­si­té de Liège, di­rec­teur exé­cu­tif du pro­gramme de re­cherche in­ter­dis­ci­pli­naire « Po­li­tiques de la Terre ».

La COP23 doit se te­nir à Bonn, du 6 au 17 no­vembre 2017. Quelles se­ront les prio­ri­tés de cette 23e Confé­rence des Na­tions Unies sur le chan­ge­ment cli­ma­tique, la pre­mière à être or­ga­ni­sée par un État in­su­laire par­ti­cu­liè­re­ment vul­né­rable, en l’oc­cur­rence les Fid­ji ?

Fran­çois Ge­menne : Après la COP21 et l’Ac­cord de Pa­ris, on a eu l’im­pres­sion que beau­coup de gou­ver­ne­ments consi­dé­raient dé­sor­mais que la ques­tion du cli­mat était une af­faire ré­glée, ce qui est évi­dem­ment dra­ma­tique : l’ob­jec­tif de 2°C, pour l’ins­tant, tient en­core lar­ge­ment de la mé­thode Coué ; le compte n’y est pas. La pre­mière prio­ri­té, à mon avis, de­vrait donc être la ré­vi­sion à la hausse des en­ga­ge­ments pris à Pa­ris ; ce­la im­plique de re­mettre le po­li­tique au centre de la né­go­cia­tion. La COP22, à Mar­ra­kech, avait été un peu vi­dée de sa sub­stance po­li­tique pour se concen­trer sur les so­lu­tions de la so­cié­té ci­vile, je pense qu’un mou­ve­ment de ba­lan­cier in­verse doit main­te­nant se pro­duire, a for­tio­ri de­puis le re­trait amé­ri­cain.

La se­conde prio­ri­té doit al­ler à la di­men­sion hu­maine des im­pacts du chan­ge­ment cli­ma­tique, aux ques­tions de mi­gra­tions, de sé­cu­ri­té, de san­té, d’agri­cul­ture… L’Ac­cord de Pa­ris est très cen­tré – et c’est évi­dem­ment com­pré­hen­sible – sur la ré­duc­tion des émis­sions de gaz à ef­fet de serre (GES), et dit as­sez peu de choses quant à la ma­nière dont les im­pacts se­ront gé­rés par les so­cié­tés. La pré­si­dence fid­jienne de la confé­rence au­ra à mon avis le sou­ci de mettre ces ques­tions en bonne place dans l’agen­da.

An­non­cé par Do­nald Trump le 4 aout 2017, le « re­trait » des États-Unis (deuxième plus gros émet­teur de GES de la pla­nète) de l’Ac­cord de Pa­ris sur le cli­mat scel­lé lors de la COP21 est-il à même de re­mettre en cause tout ou par­tie de cet ac­cord ? D’autres pays pour­raient-ils suivre cet exemple ?

Je ne fais pas par­tie de ceux qui tendent à mi­ni­mi­ser l’im­pact du re­trait amé­ri­cain. Ce qui s’est pas­sé dans le Rose Gar­den de la Mai­son-Blanche le 1er juin der­nier est dra­ma­tique, et il faut voir les choses en face. Ce re­trait s’est dé­jà tra­duit par des dé­ci­sions ca­tas­tro­phiques : ré­in­ves­tis­se­ments dans les éner­gies fos­siles, coupes sombres dans les bud­gets de re­cherche, réo­rien­ta­tion de la NA­SA sur l’ex­plo­ra­tion spa­tiale plu­tôt que sur l’ob­ser­va­tion de la Terre. Je sais que la so­cié­té ci­vile, les au­to­ri­tés lo­cales se mo­bi­lisent, no­tam­ment via l’ini­tia­tive « We Are Still In », mais le dom­mage pro­duit par cette dé­ci­sion est dé­jà consi­dé­rable. Le si­gnal po­li­tique en­voyé par cette dé­ci­sion est par­ti­cu­liè­re­ment ca­tas­tro­phique, puisque l’Ac­cord de Pa­ris est avant tout un ac­cord po­li­tique, et la dé­ci­sion amé­ri­caine rap­pelle la fra­gi­li­té de sa contrainte ju­ri­dique.

Je me ré­jouis évi­dem­ment que la dé­ci­sion amé­ri­caine n’ait pas en­trai­né un ef­fet de do­mi­nos, comme on pou­vait le craindre. Au contraire, plu­sieurs pays ont an­non­cé un re­haus­se­ment de leurs en­ga­ge­ments. Mais le vrai test au­ra lieu à la COP23 ou à la COP24, quand les dif­fé­rents pays de­vront re­voir à la hausse leurs en­ga­ge­ments : com­ment de­man­der à tout le monde d’ap­puyer sur l’ac­cé­lé­ra­teur si le deuxième émet­teur mon­dial de GES en­clenche la marche ar­rière ? Les États-Unis étaient no­tam­ment le plus gros contri­bu­teur du Fonds vert pour le cli­mat. Tan­dis que leur désen­ga­ge­ment des ac­cords va prendre du temps, com­ment va-t-il se tra­duire fi­nan­ciè­re­ment à court terme ? Et à plus long terme ?

C’est com­pli­qué. Les États-Unis es­timent qu’ils paient trop, et n’ont clai­re­ment pas l’in­ten­tion de te­nir leurs en­ga­ge­ments fi­nan­ciers. Le Congrès pour­ra bien sûr vo­ter quelques me­sures d’ur­gence per­met­tant de contre­ba­lan­cer l’orien­ta­tion pré­si­den­tielle, comme il vient de le faire pour le sou­tien fi­nan­cier au GIEC et au Se­cré­ta­riat de la Conven­tion Cli­mat (CCNUCC) (1), mais la ré­duc­tion de la contri­bu­tion amé­ri­caine va de­voir être com­pen­sée par les autres gou­ver­ne­ments, ou par le sec­teur pri­vé.

Ne nous lais­sons pas non plus leur­rer par l’idée que le désen­ga­ge­ment amé­ri­cain pren­dra du temps : c’est sur pa­pier qu’il pren­dra du temps ; dans les faits, il est im­mé­diat.

Le pré­sident amé­ri­cain a mal­gré tout lais­sé la porte ou­verte à une re­né­go­cia­tion de l’ac­cord (dont les autres pays lea­ders, no­tam­ment la France et l’Al­le­magne, ne veulent pas). Une re­né­go­cia­tion de l’ac­cord plus fa­vo­rable aux ÉtatsU­nis est-elle en­vi­sa­geable ?

Toute re­né­go­cia­tion se­rait ca­tas­tro­phique, et l’idée que l’Ac­cord soit dé­fa­vo­rable aux États-Unis est ri­sible et pa­thé­tique. L’Ac­cord a été né­go­cié sur la base des in­ten­tions de chaque État ; rien n’a été im­po­sé à qui­conque.

Il a fal­lu 21 ans pour né­go­cier l’Ac­cord de Pa­ris : ce­la veut dire que l’ac­cord ar­rive 21 ans trop tard. Si on ouvre une phase de re­né­go­cia­tion, on est re­par­ti pour trois ans de né­go­cia­tion au

Je ne fais pas par­tie de ceux qui tendent à mi­ni­mi­ser l’im­pact du re­trait amé­ri­cain. Ce re­trait s’est dé­jà tra­duit par des dé­ci­sions ca­tas­tro­phiques : ré­in­ves­tis­se­ments dans les éner­gies fos­siles, coupes sombres dans les bud­gets de re­cherche, réo­rien­ta­tion de la NA­SA sur l’ex­plo­ra­tion spa­tiale plu­tôt que sur l’ob­ser­va­tion de la Terre.

moins : ce­la en­ver­rait le si­gnal que dès qu’un gou­ver­ne­ment change, l’Ac­cord peut être re­né­go­cié. Et sur­tout, nous n’au­rions plus au­cune chance de res­pec­ter l’ob­jec­tif de 2°C, alors que les chances sont dé­jà très minces au­jourd’hui.

Des en­tre­prises aus­si em­blé­ma­tiques que Google, In­tel, Mi­cro­soft mais aus­si ExxonMo­bil ou Uni­le­ver ont écrit à Wa­shing­ton pour que les USA res­tent dans l’Ac­cord de Pa­ris. Quels sont les ob­jec­tifs éco­no­miques fi­na­le­ment dé­fen­dus par Do­nald Trump, qui dit pri­vi­lé­gier ain­si les in­té­rêts amé­ri­cains ?

Do­nald Trump ne cherche pas à pri­vi­lé­gier les in­té­rêts amé­ri­cains, mais à flat­ter et à gal­va­ni­ser son élec­to­rat, qui est très lar­ge­ment cli­ma­to-scep­tique. N’im­porte quel chef d’en­tre­prise qui a un mi­ni­mum de vi­sion sur le long terme, au­jourd’hui, sait par­fai­te­ment que son en­tre­prise de­vra te­nir compte du chan­ge­ment cli­ma­tique, et donc li­mi­ter ses émis­sions de gaz à ef­fet de serre. Ce que les en­tre­prises re­doutent le plus, c’est l’in­cer­ti­tude, l’in­sta­bi­li­té ju­ri­dique. En ce sens, l’Ac­cord de Pa­ris tra­çait des pers­pec­tives de long terme sans im­po­ser beau­coup de contraintes : il conve­nait par­fai­te­ment aux en­tre­prises, y com­pris à ExxonMo­bil.

En jouant l’« Ame­ri­ca First », Do­nald Trump laisse le lea­der­ship sur la gou­ver­nance cli­ma­tique à la Chine, qui s’em­presse de l’oc­cu­per. Quelle po­si­tion la Chine dé­fend-elle au­jourd’hui sur le cli­mat ?

En Chine, la ques­tion en­vi­ron­ne­men­tale est de­ve­nue une vraie ques­tion so­ciale, à cause des pro­blèmes de san­té pu­blique en­gen­drés par la pol­lu­tion at­mo­sphé­rique. Le vo­lon­ta­risme de la Chine sur le chan­ge­ment cli­ma­tique est donc avant tout lié à une ques­tion so­ciale in­té­rieure. La Chine a éga­le­ment la vo­lon­té de s’af­fir­mer comme une puis­sance res­pon­sable et un par­te­naire fiable sur le plan in­ter­na­tio­nal, et no­tam­ment dans le do­maine cli­ma­tique. En­fin, et peut-être sur­tout, la Chine a réa­li­sé que les éner­gies re­nou­ve­lables consti­tuaient un mar­ché

por­teur et lu­cra­tif, et qu’elle se­rait di­rec­te­ment tou­chée par de nom­breux im­pacts du chan­ge­ment cli­ma­tique. Ce­la dit, je ne crois pas que la Chine ait vrai­ment une vo­lon­té de prendre le lea­der­ship de la gou­ver­nance in­ter­na­tio­nale, c’est plu­tôt une si­tua­tion par dé­faut.

Au-de­là de la pos­ture po­li­tique, les avan­cées chi­noises semblent réelles, Green­peace in­di­quant qu’elle pour­rait « par­ve­nir à un pic de ses émis­sions de CO bien avant 2 la date de 2030 » qui est celle re­te­nue dans le cadre de la COP21. Pou­vez-vous dé­crire la po­li­tique me­née par la Chine pour y par­ve­nir ?

Il y a trois élé­ments en prendre en compte. Le pre­mier élé­ment, c’est le ra­len­tis­se­ment de la crois­sance éco­no­mique chi­noise, qui va en quelque sorte « for­cer » l’avan­ce­ment du pic des émis­sions. Le deuxième, c’est une ré­gu­la­tion plus stricte des in­dus­tries très pol­luantes, dont cer­taines ont été contraintes à fer­mer. Le troi­sième, c’est un in­ves­tis­se­ment mas­sif dans les éner­gies re­nou­ve­lables. Il y a donc à la fois des lo­giques de mar­ché, de ré­gu­la­tion, et de ra­len­tis­se­ment éco­no­mique.

Ayant ma­ni­fes­té son rap­pro­che­ment avec Pé­kin sur ces ques­tions, quel rôle l’Union eu­ro­péenne en­tend-elle jouer dans les an­nées à ve­nir ? Est-elle à même de faire par­tie de l’avant-garde, alors que, se­lon Eu­ro­stat, deux États membres sur trois conti­nuent de voir leurs émis­sions aug­men­ter ?

C’est com­pli­qué. L’Union eu­ro­péenne a évi­dem­ment le po­ten­tiel pour être à l’avant-garde de la co­opé­ra­tion in­ter­na­tio­nale en ma­tière de lutte contre le chan­ge­ment cli­ma­tique. Mais l’Eu­rope a per­du son lea­der­ship de­puis la COP15 de Co­pen­hague en 2009, qui a vé­ri­ta­ble­ment vu s’af­fir­mer les pays émer­gents dans la né­go­cia­tion. De­puis, l’Union eu­ro­péenne n’a ja­mais réus­si à re­prendre un vé­ri­table lea­der­ship, à la fois par manque d’uni­té sur cette ques­tion – la Po­logne, dont l’éco­no­mie dé­pend en­core lar­ge­ment du char­bon, traine sou­vent les pieds – et aus­si, par­fois, à cause d’une cer­taine fri­lo­si­té dans les ob­jec­tifs. Plu­sieurs pays eu­ro­péens, par exemple, cherchent ac­tuel­le­ment à re­voir à la baisse leurs en­ga­ge­ments de l’Ac­cord de Pa­ris.

Le pré­sident fran­çais Em­ma­nuel Ma­cron a sou­hai­té la te­nue d’une confé­rence de haut ni­veau en dé­cembre 2017 à Pa­ris, deux ans après la si­gna­ture de l’Ac­cord de Pa­ris. Quel est l’ob­jet de cette confé­rence ? Ne risque-t-elle pas d’évin­cer la COP23 ?

Hon­nê­te­ment, on se sait pas en­core grand-chose de cette confé­rence, si­non qu’elle a été an­non­cée en ré­ac­tion au re­trait amé­ri­cain de l’Ac­cord de Pa­ris, et qu’elle de­vrait por­ter sur la ques­tion des fi­nan­ce­ments. Ce pour­rait être une confé­rence des do­na­teurs, comme il y en a eu sur d’autres su­jets. Mais il y a évi­dem­ment un gros risque de vi­der de son conte­nu la COP23, qui doit se te­nir un mois avant à Bonn. Et si ce n’est pas le cas, le risque se­rait alors de créer un pro­ces­sus de né­go­cia­tion pa­ral­lèle, ou de faire une confé­rence de pure forme, avec de jo­lies pho­tos sur le per­ron de l’Ély­sée. À mon sens, la confé­rence doit être l’oc­ca­sion de don­ner un nou­vel élan au pro­ces­sus, et de le re-po­li­ti­ser. C’est pour ça qu’il au­rait sans doute mieux va­lu que cette confé­rence ait lieu avant la COP23, pas après. La gou­ver­nance mon­diale sur le cli­mat fonc­tionne-t-elle de ma­nière sa­tis­fai­sante se­lon vous ? Quelles se­raient les pistes pour en amé­lio­rer l’ef­fi­ca­ci­té ?

Le pro­blème de cette gou­ver­nance est qu’elle re­pose presque en­tiè­re­ment sur la bonne vo­lon­té des États, sans qu’il y ait de vé­ri­table ga­rant des en­ga­ge­ments. Beau­coup d’ac­teurs es­sen­tiels, de la so­cié­té ci­vile aux au­to­ri­tés lo­cales, ne sont pas as­sis à la table des né­go­cia­tions. Beau­coup de gou­ver­ne­ments consi­dèrent l’Ac­cord de Pa­ris comme une ligne d’ar­ri­vée, alors que c’est un point de dé­part ! La COP22, l’an der­nier à Mar­ra­kech, était très orien­tée vers les ini­tia­tives de la so­cié­té ci­vile, ce qui est évi­dem­ment une bonne chose, mais la né­go­cia­tion po­li­tique se trou­vait du même coup un peu vi­dée de sa sub­stance, comme s’il n’y avait plus rien à né­go­cier, comme si la so­cié­té ci­vile était dé­sor­mais seule char­gée de l’ap­pli­ca­tion de l’Ac­cord de Pa­ris. Le pro­blème, c’est que le compte n’y est pas pour le mo­ment ! Et donc le pro­ces­sus de dé­po­li­ti­sa­tion qui est en cours m’in­quiète beau­coup, no­tam­ment pour ce qui concerne la prise en charge des plus vul­né­rables, ceux qui sont dé­jà af­fec­tés au­jourd’hui par les im­pacts du chan­ge­ment.

Ce que les en­tre­prises re­doutent le plus, c’est l’in­cer­ti­tude, l’in­sta­bi­li­té ju­ri­dique. En ce sens, l’Ac­cord de Pa­ris tra­çait des pers­pec­tives de long terme sans im­po­ser beau­coup de contraintes : il conve­nait par­fai­te­ment aux en­tre­prises, y com­pris à ExxonMo­bil.

Pho­to ci-des­sus : Le Pre­mier mi­nistre des Fid­ji, Frank Bai­ni­ma­ra­ma (à gauche), dé­si­gné pré­sident de la COP23, ren­contre l’am­bas­sa­deur pour les né­go­cia­tions mul­ti­la­té­rales de la COP22, Aziz Me­kouar (à droite), le 18 mai 2017. Pour Frank Bai­ni­ma­ra­ma, la mise en oeuvre de l’ac­cord de Pa­ris « est cru­ciale mais pas suf­fi­sante » pour sau­ver les ha­bi­tants des pe­titsÉtats in­su­laires du Pa­ci­fique, di­rec­te­ment me­na­cés par le ré­chauf­fe­ment cli­ma­tique, d’où la né­ces­si­té de « convaincre le reste du monde d’al­ler en­core plus loin » lors de la COP23. (© UN Cli­mate Change)

Pho­to ci-des­sus : Le 1er juin 2017, Do­nald Trump an­nonce le re­trait des ÉtatsU­nis de l’Ac­cord de Pa­ris sur le cli­mat. Alors que l’ac­tuel pré­sident amé­ri­cain a tou­jours qua­li­fié cet ac­cord, si­gné par Ba­rack Oba­ma, de « mau­vais », il a même avan­cé l’idée, via un tweet, que « le concept de ré­chauf­fe­ment cli­ma­tique [avait] été créé par lesChi­nois pour rendre l’in­dus­trie amé­ri­caine non com­pé­ti­tive ». (© Xin­hua/Ting Shen)

Pho­to ci-contre : Les 28 membres de l’Union eu­ro­péenne ont af­fi­ché des in­ten­tions dis­pa­rates à quelques se­maines de la COP23 : d’un cô­té, les pays char­bon­niers tels que la Po­logne ; de l’autre, des pays plus am­bi­tieux comme les Pays-Bas, qui comptent sor­tir du char­bon d’ici à 2030 et ain­si rat­tra­per une par­tie de leur re­tard. Si les 28 ont réus­si à adop­ter un plan d’ac­tion consen­suel de plu­sieurs me­sures, ce­lui-ci est ju­gé in­suf­fi­sant pour par­ve­nir à at­teindre les ob­jec­tifs qu’ils se sont don­nés, no­tam­ment la ré­duc­tion de 40 % de leurs émis­sions de gaz à ef­fet de serre à l’ho­ri­zon 2030, par rap­port à leur ni­veau de 1990. (© Eu­ro­pean Par­lia­ment)

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