Les ventes d’armes, un outil d’influence
Au-delà de la transaction économique et de l’ambition sécuritaire, vendre et acheter des armes, donner un équipement militaire ou participer à son acheminement constituent pour les grandes puissances exportatrices comme pour leurs partenaires acheteurs un vecteur d’influence permettant de viser des cibles variées.
« Quand on vend des chasseurs à un pays, c’est qu’on est suffisamment sûr de la relation que l’on a avec lui pour s’engager dans une histoire commune de 25 ans. (1) » Le haut responsable du ministère des Affaires étrangères sous François Hollande qui nous confiait cette phrase en est convaincu : vendre des armes est un outil d’influence diplomatique considérable. Les ambassadeurs ainsi que leurs équipes, chargés des aspects aussi bien économiques que militaires, le savent eux aussi : rares sont les pays capables de proposer à un partenaire les moyens d’assurer sa propre sécurité. Pour ceux qui disposent d’une industrie de l’armement, cela offre une posture tout à fait particulière sur la scène internationale.
L’influence, c’est l’art d’utiliser le bon média pour faire passer un message à un public ciblé afin de le convaincre d’adopter un comportement ou une attitude spécifique. Dans le champ de l’action militaire, on utilisera les opérations psychologiques ou les actions civilo-militaires afin de pousser un adversaire à ne pas se manifester ou une population à soutenir la force. En politique ou en diplomatie, on usera de rhétorique ou de relations publiques pour entraîner les opinions publiques internationales. Faire naviguer un bâtiment de guerre, offrir une assistance militaire ou organiser une visite d’État sont autant de moyens de dialoguer. Vendre des armes aussi.
« On vend à tout un tas de partenaires du Golfe, mais on ne vend pas à l’Iran, explique le même diplomate. On choisit d’aider ou d’équiper telle ou telle puissance. C’est un message géopolitique. » Vendre des armes, proposer des partenariats industriels, imposer des embargos, autoriser la revente d’équipements ou encore fournir gratuitement du matériel sont
autant de figures dans l’expression d’une volonté de puissance. Loin d’être un monologue, il s’agit bel et bien d’un dialogue dans lequel chacun fait valoir ses arguments, ses menaces et ses intérêts : vendeurs comme acheteurs.
Stratégies d’influence
Les ventes d’armement ont, dans la majeure partie des cas, deux objectifs principaux. Le premier, le plus évident, reste la génération de ressources économiques qui permettront l’entretien et le développement d’une base industrielle et technique de défense. Vendre assure une rentrée financière, mais aussi l’alimentation de bureaux d’études et d’usines. Le second, qui nous intéresse ici, est la perspective d’utiliser ces transferts comme vecteurs de différents messages politiques et diplomatiques.
Rares sont les pays capables de proposer à un partenaire les moyens d’assurer sa propre sécurité. Pour ceux qui disposent d’une industrie de l’armement, cela offre une posture tout à fait particulière sur la scène internationale.
Vendre des armes à un pays tiers, c’est lui transmettre une partie de ses propres capacités de défense. Moyennant finance, on lui remet des moyens de se protéger. Les livraisons d’armes sont accompagnées de toute une série de services allant de l’offset (construction d’infrastructures dans le pays client) jusqu’à l’entraînement et au maintien en conditions opérationnelles des équipages et des équipements. Évidemment, un tel commerce ne peut se faire – a priori – qu’à destination de pays avec lesquels on entend entretenir des relations durables. Il serait contre-productif de fournir à un potentiel ennemi des armes qui pourraient se retourner contre soi ou contre sa propre politique. On l’a vu pendant la guerre des Malouines, où les Français ont été bien ennuyés de voir les Mirage argentins couler des navires de la Royal Navy à grands coups de missiles Exocet tricolores. De même aujourd’hui au Yémen, où les puissances occidentales sont gênées de voir leurs avions et leurs navires employés par la Coalition arabe, accusée de multiples méfaits contre les populations yéménites.
À l’échelle des relations internationales, vendre de l’armement à un pays tiers permet d’envoyer toute une série de messages. Les Américains équipent ainsi massivement les pays considérés comme alliés face à des adversaires plus ou moins déclarés : les pays arabes face à l’Iran, les pays européens face à la Russie, Taïwan, le Japon et la Corée du Sud face à la Corée du Nord et à la Chine. Les Russes arment les Chinois et les Vénézuéliens, visés par des embargos des Occidentaux. Pour peser dans le rapport concurrentiel, il s’agit d’ailleurs parfois pour les États de laisser entendre qu’ils ne chercheront pas à profiter de leur influence et que leurs clients resteront parfaitement souverains. De nombreux commerciaux français jouent de cet argument : acheter chez nous, c’est échapper à la fois à la contrainte russe et à la contrainte américaine.
Vendre des armes peut aussi amener à une certaine normalisation de ses relations internationales. Pour Israël, par exemple, il est intéressant de pouvoir afficher la fourniture d’armes à des pays musulmans, niant ainsi toute idée d’une grande coalition contre l’État hébreu. La Turquie, acheteuse de 1,27 % de l’export israélien (2), apporte ainsi un argument dont le poids économique relatif est largement contrebalancé par le poids symbolique et politique. Pour tous les observateurs, ce commerce a été interprété comme une clef de la normalisation et de la fluctuation des relations entre ces deux pays. Les bâtiments de projection et de commandement (BPC) Mistral vendus par la France à la Russie en 2010 devaient participer à une logique semblable : normaliser les relations entre Moscou et une grande puissance occidentale.
Influence normative
Les pays acheteurs acceptent, à travers de telles transactions, de se soumettre à une certaine influence politique de la part de leurs fournisseurs. Ces derniers transmettent en plus divers cadres normatifs à leurs clients. Des équipements américains, britanniques, russes ou chinois induisent souvent des facilités d’emplois bien spécifiques. Un aviateur participera plus facilement à des coalitions internationales avec des pays disposant eux-mêmes de matériels semblables. D’autant plus que des matériels identiques peuvent plus facilement être entretenus en commun.
Les calibres des armes légères en sont un bon exemple. Le M16, adopté dans les années 1960 par les armées américaines, a introduit la munition de 5,56 mm, quand la plupart des fusils
d’assaut utilisaient du 7,62 mm. Au fil des années marquées par la guerre froide, l’opposition des blocs s’est retranscrite dans ces armements. À l’Ouest, on a pris l’habitude d’utiliser ce fusil, puis la M4, ainsi que bien d’autres dans les pays européens, comme le Famas, le HK416 ou le G36. Tous très majoritairement en 5,56 mm. À l’Est, la célèbre AK-47 et ses différentes déclinaisons sont restées en 7,62 mm. En choisissant un fusil plutôt qu’un autre, un pays se retrouve de fait dépendant de filières d’approvisionnement d’un bord, ou de l’autre, en munitions et en pièces de rechange. Pour Washington, faire passer des armées entières de l’AK-47 au M16 est un enjeu de poids. Une problématique qui suscite d’intenses débats au MoyenOrient notamment (3).
L’influence normative, concernant les ventes d’armes, se manifeste également dans la définition des règles de ce commerce. La France ou les États-Unis imposent par exemple à leurs clients, dans les contrats qui sont signés, de demander des autorisations à leur fournisseur avant tout transfert à un pays tiers. Les États-Unis vont d’ailleurs un peu plus loin : ils interdisent l’exportation de tout équipement qui comporterait des composants américains. Ils imposent ainsi à la France, par exemple, de demander une autorisation pour livrer certains missiles de croisière SCALP de MBDA utilisés sur le Rafale… parce qu’il comprend un microprocesseur fabriqué aux ÉtatsUnis ! Ils bloquent ou contraignent ainsi de possibles ventes à l’Égypte (4). Dans de tels cas, c’est une image de dépendance qui apparaît, que Washington peut faire valoir dans les argumentaires commerciaux de sa propre industrie.
Adopter, refuser ou imposer des traités sur les armements participe à ces démarches. Des groupes de pays peuvent ainsi dicter des règles militaires à la majorité. Il sera par exemple interdit de vendre ou d’acheter des armements nucléaires (Traité de non-prolifération) ou encore des armes à sous-munitions (Convention sur les armes à sous-munitions). L’usage de telles armes peut alors devenir l’objet d’intenses débats internationaux qui reprocheront, par exemple dans l’actualité récente, leur emploi par l’Arabie saoudite ou Israël. Cette influence de la législation internationale est également apparue plus directement dans les ventes d’armes avec la signature en 2013 d’un Traité sur le commerce des armes qui généralise certaines règles de bonne conduite et de transparence dans ce commerce. Un texte rejeté par plusieurs producteurs majeurs comme la Russie ou la Chine.
Ces mêmes engagements internationaux peuvent donner lieu à des doubles discours de la part des États. Un même embargo peut donner lieu à des interprétations très différentes en fonction des intérêts identifiés par les gouvernements, qui sont eux-mêmes susceptibles d’évoluer. Celui adopté par les ÉtatsUnis, les Européens et le Japon contre la République populaire de Chine en 1989 en est un parfait exemple. À l’époque, ces pays décident par cette démarche de condamner la répression par Pékin des manifestations de Tiananmen. Il s’agit de convaincre les opinions nationales d’une fermeté à l’égard du pouvoir chinois, tout en évitant le risque de voir ces armements utilisés contre Taïwan. Près de 20 ans plus tard, les uns et les autres s’interrogent sur l’intérêt de cet outil… voire le contournent franchement. Le paradoxe est illustré dans le rapport au Parlement français sur les exportations d’armement : alors que la Chine figure sur la carte des pays sous embargo, 685 millions d’euros de commandes ont été autorisées depuis 2012. Difficile pourtant de sanctionner, car chacun protège le secret de ce commerce, souvent camouflé par des arguments liés à la défense nationale.
Quel équilibre pour la balance ?
L’éternelle question reste de fait celle de l’indépendance. Dans la relation commerciale qui unit un fournisseur à un importateur, qui est celui qui a le pouvoir ? Est-ce celui qui livre et sans lequel le client ne peut plus garantir sa défense ? Ou est-ce celui qui achète et sans lequel le vendeur voit sa base industrielle, et donc ses propres forces, fragilisées ? Il peut arriver qu’un État exportateur perde une partie de sa capacité d’influence en devenant trop dépendant de son propre chiffre d’affaires. C’est aussi la logique de ce que dénonçait le président américain Dwight Eisenhower en 1961 à propos du fameux « complexe militaro-industriel » (5). Le secteur privé est devenu tellement lourd aux États-Unis qu’il réclame toujours d’alimenter la machine : en menant des guerres et en exportant la production. Washington dispose du premier budget de défense au monde – 716 milliards de dollars pour 2018 – et
Vendre de l’armement à un pays tiers permet d’envoyer toute une série de messages. Les Américains équipent ainsi massivement les pays considérés comme alliés face à des adversaires plus ou moins déclarés : les pays arabes face à l’Iran.
a signé 76 milliards de dollars d’exportations en 2017. Un record historique et mondial.
Le même problème est observable dans les pays européens. La plupart des principaux industriels ont besoin de faire entre 40 et 60 % de ventes à l’export pour assurer la pérennité de leurs projets. Si cette part n’est pas atteinte, les entreprises ne sont plus rentables et c’est tout l’approvisionnement des armées nationales qui se retrouve en péril. Difficile, alors, d’imposer sa volonté à des clients majeurs dont les pratiques militaires seraient discutables : c’est le cas des grands producteurs européens avec des pays comme l’Arabie saoudite, les Émirats arabes unis ou l’Égypte. D’autant plus qu’il est difficile d’expliquer aux opinions publiques européennes, qui rejettent globalement ces logiques économiques, les subtils équilibres qui y sont liés. L’indépendance affichée par certains États peut également être discutée. En Europe, plusieurs pays ont commencé à coproduire de l’armement en se reposant sur le principe de la dépendance mutuelle. Dans des groupes industriels comme le missilier MBDA, l’avionneur Airbus ou encore le fabricant d’équipements terrestres KNDS, la règle est d’autoriser chaque État participant à un projet à exporter à sa guise. Les limites de cette marge de manoeuvre apparaissent déjà, toujours dans le cadre des ventes à l’Arabie saoudite et aux Émirats arabes unis, Berlin ayant commencé à demander des comptes à Paris sur certaines transactions, au motif qu’elles pourraient être illégales. Mais là encore, l’objectif est en partie d’afficher un message politique adressé à tous : les Européens sont un groupe solidaire.
Il est plus difficile d’évaluer les rapports de force réels chez les deux exportateurs majeurs que sont la Russie et la Chine, faute d’une bibliographie fiable sur le sujet. Dans ces deux pays, le commerce de l’armement continue d’être marqué par une forte opacité, les données récoltées par des centres de recherche comme le Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) compilant tant bien que mal les rares données publiées tout en les recoupant avec le travail de la presse. Ces chiffres, s’ils nous donnent des indices sur les volumes de commandes, n’aident pas à observer finement la relation entre vendeur et acheteur. On pourra tout de même relever que la Russie continue de fournir de l’armement à son allié syrien, qui a besoin de ces approvisionnements pour poursuivre le combat. Malgré cela, les autorités de Damas ne se conforment pas toujours aux attentes de Moscou. Sur la période 2012-2016, la Russie s’avère également exposée à plusieurs clients majeurs comme l’Inde (37,5 % des livraisons), le Vietnam (11,4 %), la Chine (11 %) ou encore l’Algérie (9,7 %), autant de pays qui peuvent prétendre à une écoute particulière de la part des autorités russes. Même problématique pour la Chine, exposée à de gros clients : Pakistan (35,1 %), Bangladesh (17,9 %), Birmanie (10 %) ou encore Algérie (9,3 %) (6). Face à des importateurs majeurs, acheteurs d’une part importante de la production exportée par un pays, la problématique de l’influence peut ainsi être inversée. L’Inde, l’Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, l’Algérie ou encore l’Irak peuvent ainsi parvenir à imposer à leurs alliés certains comportements et attitudes. Les pays impliqués dans la coalition au Yémen en sont le meilleur exemple contemporain : Américains, Français, Britanniques et Belges peinent à condamner fermement et définitivement les exactions commises, au risque de braquer des clients indispensables. C’était aussi une part de la logique du projet d’achat de navires de classe Mistral par la Russie à la France : faire de Paris un interlocuteur plus favorable au sein de l’OTAN, dans le cadre d’un rapprochement commercial, industriel et militaire. Ces pays cherchent souvent à équilibrer leurs relations avec différents pays, alternant des achats à Moscou, à Washington, à Londres, à Paris ou à Berlin.
Contre-stratégies et stratégies parallèles
Pour réduire leur dépendance aux grands producteurs mondiaux et donc à leur influence, certains décident de développer leur propre industrie. La Corée du Nord et l’Iran sont ceux ayant l’équipement le plus complet. Ils peuvent ainsi, en réduisant à peu leurs transferts d’armements, afficher une forte autonomie et une vraie indépendance. D’autres se contentent de certains domaines spécifiques comme les armements
L’éternelle question reste de fait celle de l’indépendance. Dans la relation commerciale qui unit un fournisseur à un importateur, qui est celui qui a le pouvoir ?
légers. Des pays comme le Zimbabwe, le Kenya ou le Nigéria ont commencé une humble production. Rien qui ne permette pour l’instant d’équiper intégralement une armée. À une échelle intermédiaire, d’autres, comme l’Afrique du Sud, la Turquie ou la Corée du Sud travaillent à une industrie elle-même tournée vers des logiques d’export, sans pour autant pouvoir encore prétendre donner une dimension d’influence à ce jeune commerce.
Plusieurs importateurs majeurs, comme l’Inde ou le Brésil par exemple, cherchent également à développer leur industrie nationale, en exigeant de leurs fournisseurs des transferts de technologie croissants. L’objectif est ici double. S’il s’agit de maintenir une partie des retombées économiques sur le territoire national, il s’agit également de réduire l’influence du pays partenaire en devenant progressivement capable de s’auto-alimenter en matériel de guerre. Les producteurs et vendeurs d’armes ne sont, de plus, pas les seuls à participer à des exercices d’influence. Certains pays partenaires peuvent intervenir à différents niveaux des transactions pour exprimer leur soutien et leur volonté d’accompagner un partenaire. L’Azerbaïdjan en est un intéressant exemple. Entre 2015 et 2017, des vols privés de la compagnie aérienne Silk Way Airlines et de l’armée de l’air ont contribué, sous couvert de transit diplomatique, à de nombreuses livraisons de matériel militaire (7). Une grosse partie de ce fret provenait de stocks américains, publics ou transitant par des entreprises privées, à destination de divers groupes armés impliqués dans le conflit irako-syrien. Bakou a de la même façon servi d’intermédiaire à l’Arabie saoudite, qui a ainsi pu fournir de l’armement à la République du Congo ou à l’Afrique du Sud. Pour l’Azerbaïdjan, ce service rendu est un moyen de manifester sa bonne volonté à l’égard d’amis qui pourraient se montrer plus bienveillants dans les tensions qui opposent cet État à l’Arménie dans le Haut-Karabagh. Pour l’Arabie saoudite, mais surtout pour les États-Unis, c’est un moyen d’échapper à la surveillance en brouillant des pistes déjà difficiles à suivre. Un exemple qui montre que, dans les jeux d’influence liés à ce commerce, même des pays de taille modeste qui ne produisent pas peuvent tirer leur épingle du jeu.
Nous pourrions enfin évoquer la question des groupes armés non étatiques. Qu’ils soient kurdes, djihadistes ou membres de divers cartels, l’affichage d’armes particulières peut être l’expression d’une
La plupart des principaux industriels ont besoin de faire entre 40 et 60 % de ventes à l’export pour assurer la pérennité de leurs projets. Si cette part n’est pas atteinte, les entreprises ne sont plus rentables et c’est tout l’approvisionnement des armées nationales qui se retrouve en péril.
alliance avec une grande puissance. En Syrie, les groupes rebelles soutenus par les Américains doivent ainsi systématiquement filmer leur utilisation d’armes lourdes, notamment antichars, pour prouver qu’ils en ont fait bon usage. Des groupes djihadistes ont également diffusé des images d’eux avec des fusils Famas, cherchant ainsi à faire croire que la France les soutenait. Une rumeur qui n’a pas pris, faute de crédibilité : le calibre des munitions de ces armes est rarissime dans la région.