Les relations albano-serbes à l’aune du Kosovo
Dix ans après la proclamation de son indépendance, le Kosovo peine encore à fonctionner comme un État pleinement souverain, faute de parvenir à surmonter son différend avec la Serbie. L’exigence européenne sera-t-elle un incitatif suffisant pour sortir les négociations de l’enlisement, alors que les enjeux de cette question dépassent les limites de ce territoire ?
Le 6 février 2018, la Commission européenne a rendu public le document qu’il est communément convenu d’appeler la « Stratégie pour l’élargissement » (1), formalisant le retour des Balkans au premier plan des préoccupations bruxelloises. Le bref paragraphe consacré aux relations entre la Serbie et le Kosovo a particulièrement retenu l’attention dans la mesure où, pour la première fois, l’UE y précisait ses attentes à l’égard du processus de normalisation entre les deux États, encadré par ses soins depuis 2011. Si la reconnaissance par Belgrade de l’indépendance de son ancienne province, proclamée unilatéralement le 18 février 2008, n’est pas mentionnée, un accord global juridiquement contraignant devra cependant avoir été conclu entre les deux parties avant toute concrétisation de leurs aspirations européennes.
Une affaire européenne
La proclamation d’indépendance a fait de l’UE le principal acteur international intéressé à la stabilisation du jeune État, alors qu’elle n’avait joué qu’un rôle secondaire dans le règlement de la crise. Cette évolution traduit le poids acquis par le processus d’élargissement européen aux Balkans occidentaux (2), au détriment des Nations Unies perçues par les autorités kosovares comme le principal vestige de la souveraineté serbe sur le Kosovo. De fait, la non-abrogation de la résolution 1244 du 12 juin 1999 (3) a pour effet de maintenir en vigueur
tant cette souveraineté que l’engagement onusien au Kosovo, au travers de la MINUK, mission internationale qu’elle y déploie depuis 1999. (4)
Aussi longtemps que la tutelle onusienne s’exerça sur le Kosovo, l’investissement européen se cantonna au domaine économique, avant de connaître une première inflexion majeure avec le lancement en 2008 de la mission d’État de droit « EULEX ». Jouissant d’un mandat en matière de douane, justice et police, celle-ci demeure la principale mission de la Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC) jamais lancée. La montée en puissance politique de l’UE au Kosovo fut la conséquence directe de la marginalisation des instances onusiennes, au lendemain de la proclamation d’indépendance, puis de l’abrogation de la supervision internationale en septembre 2012. Portée par un Représentant spécial depuis février 2008, l’action européenne dans ce pays prit la forme d’un engagement direct de la part de la Haute Représentante et du Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE), avec le lancement d’un dialogue « technique » entre la Serbie et le Kosovo au
La montée en puissance politique de l’UE au Kosovo fut la conséquence directe de la marginalisation des instances onusiennes, au lendemain de la proclamation d’indépendance, puis de l’abrogation de la supervision internationale en septembre 2012.
mois de mars 2011. L’objectif général de normalisation de leurs relations, recherché par la médiation européenne, recouvre en pratique un exercice d’équilibre délicat entre un soutien à l’intégrité territoriale du jeune État et l’intégration d’une minorité serbe fortement assujettie à Belgrade. Profitant de la dynamique instaurée par la conclusion d’accords techniques destinés à faciliter la vie des populations locales, un accord politique fut conclu sous l’égide de Bruxelles le 19 avril 2013. L’approche retenue pour traiter les questions particulièrement sensibles de police, de justice et d’administration locale allie centralisation et décentralisation dans le but avoué de fondre dans le nouvel État les structures parallèles serbes qui prirent le relais de l’administration de Belgrade à son départ du Kosovo, au mois de juin 1999. La constitution d’une « association des communes serbes », socle devant garantir à la communauté serbe un certain degré d’autogestion dans les questions l’intéressant en premier lieu, constitue le revers d’un dispositif voyant les policiers et magistrats serbes intégrer simultanément les structures publiques kosovares.
Pour autant, en dépit d’avancées réelles, le net ralentissement du processus depuis 2016 et les multiples entraves apportées à la mise en oeuvre des accords agréés ont conduit les acteurs locaux à contester l’approche retenue, voire la légitimité de l’UE à conduire ce processus. Ainsi, Serbes et Kosovars ont exprimé l’an dernier leur volonté de négocier un accord global, critiquant en creux l’approche segmentée développée par Bruxelles. À l’automne 2017, le changement de stratégie s’est assorti du côté kosovar d’un appel à la médiation américaine et, en Serbie, du lancement d’un dialogue interne sur le Kosovo. Si la proposition de Prishtina a été écartée sans ménagement par l’UE, celle d’une partition territoriale mise sur la table par Belgrade sonne, pour sa part, comme un désaveu des principes fondamentaux ayant guidé l’action occidentale depuis le début du règlement de ce dossier. En effet, aussi curieux que cela puisse paraître, la communauté internationale n’a de cesse de justifier son action au Kosovo par la préservation de la multiethnicité (alors que, avec plus de 90 % d’Albanais, cet État est l’un des plus homogènes d’Europe).
Les fondements de la crise
Depuis le début de l’année 2017, les autorités serbes martèlent leur volonté d’aboutir à un accord moyennant des concessions réciproques. L’idée de procéder à un échange de territoires entre les trois municipalités serbes du Nord du Kosovo (5) et certaines portions de territoires albanophones de Serbie méridionale, pour solde de tout compte, n’est pas nouvelle puisqu’elle fut discutée secrètement au début des années 2000. Outre son rejet par les principaux bailleurs de fonds du Kosovo, cette proposition n’a pas été saisie par le gouvernement kosovar. Celui-ci estime, en effet, que les objections internationales et l’empressement serbe lui confèrent un certain ascendant dans la négociation. De fait, les termes du débat ont considérablement changé depuis que la proclamation d’indépendance a fait perdre une partie de son attractivité à un échange de territoires. Cette position en apparence souverainiste de la part des autorités kosovares n’est pourtant ni ferme ni de principe, ces dernières ayant fait savoir qu’un échange pourrait être envisageable à superficies égales. Or, cette proposition est difficilement acceptable pour Belgrade car, même si le peuplement albanais en Serbie du Sud présente une continuité territoriale avec le Kosovo, celui-ci est bien plus dilué que ne l’est le peuplement serbe dans le Nord de ce pays
(à l’exception de la « vallée de Preshevo »). La mise en oeuvre d’un tel échange reviendrait donc à inclure un nombre non négligeable de Serbes au Kosovo, alors qu’une poignée seulement de Kosovars albanophones seraient rattachés à la Serbie. La fin de non-recevoir kosovare n’est cependant pas exempte de contradictions, dans la mesure où Prishtina privilégie sa relation avec les populations albanaises de Serbie méridionale (souvent qualifiée de « Kosovo oriental », de l’autre côté de la frontière), plutôt que celle avec les populations serbes du Nord du Kosovo. D’ailleurs, ses fortes réticences à engager la constitution de l’association des municipalités serbes du Kosovo questionnent sa volonté d’aboutir, alors qu’elle n’a guère de moyens de les intégrer ou de les contrôler.
S’il est compréhensible que les autorités kosovares redoutent d’engager un processus qui pourrait de facto sonner le glas de leur souveraineté sur l’intégralité du territoire, on voit mal cependant ce qui pourrait inciter la population résidant dans ces municipalités à s’intégrer dans un pays dont elle ne reconnaît ni l’existence, ni les symboles. Même si l’on a souvent tendance à lui donner une signification morale, l’intégration est autant une question de choix que de nécessité ou de contrainte. Or, ces deux dimensions font précisément défaut au Nord du Kosovo, adossé à la Serbie, à la différence des enclaves serbes situées au sud de l’Ibar. Alors qu’elles regroupent les deux-tiers de la communauté serbe du Kosovo et les principaux lieux saints orthodoxes, ces enclaves sont davantage enclines à coopérer avec les autorités du pays et à s’intégrer, faute d’alternative. Depuis les émeutes de mars 2004, on y recense peu d’incidents, et c’est au sein de cette population que l’on trouve généralement ses représentants politiques les plus ouverts… du moins avant que Belgrade ne renforce son emprise en unifiant les différents courants au sein d’une Srpska Lista (LS) (6) dont elle contrôle strictement les positions et la communication. Cette reprise en main, opérée après l’arrivée au pouvoir d’Aleksandar Vucic, en 2012, est révélatrice du recul enregistré depuis la fin de la guerre. Les mesures d’intimidation à l’encontre des dirigeants modérés, voire leur élimination physique (7), s’ajoutent à une démobilisation de cette frange politique et à l’étiolement de l’idéal d’un Kosovo multiethnique auquel d’aucuns voulaient croire au lendemain de l’intervention internationale. Même si la LS apporte son soutien au gouvernement, si des représentants de la communauté serbe occupent systématiquement des postes ministériels, force est de constater que l’implication du début des années 2000 est révolue. Cette situation est d’autant plus dommageable que la communauté serbe du Kosovo dispose de prérogatives considérables dans un État où elle ne représente guère plus de 5 % de la population, en vertu du plan Ahtisaari (8) qui demeure la référence pour les États reconnaissant l’indépendance du pays. Les mesures très libérales de discrimination positive dans l’administration ou le mécanisme de sièges réservés au Parlement auraient pu constituer des incitatifs puissants si les conditions d’une intégration avaient été réunies.
Or ce n’est pas le cas pour un ensemble de raisons complexes. En premier lieu, il est bien évident que la prévalence de la nationalité sur la citoyenneté, règle générale dans le Sud-Est européen, constitue un frein sérieux à l’intégration des populations minoritaires dans un État, quel qu’il soit. En outre, l’homogénéisation et la réislamisation en cours du territoire kosovar constituent un repoussoir puissant pour des populations non albanaises et/ou chrétiennes. Hormis peut-être le cas de la minorité turque qui peut se prévaloir du patronage d’Ankara, les autres communautés musulmanes non albanaises sont soumises à une pression sociale constante qui conduit soit à leur assimilation, soit à leur marginalisation. Au sein de la population albanaise du Kosovo, le processus de différenciation religieuse est en partie achevé, puisqu’il n’y a désormais plus d’orthodoxes (alors que l’albanité est théoriquement multiconfessionnelle). La population slave étant de confession soit orthodoxe (Serbes et Monténégrins), soit musulmane (Bosniaques et Gorans), la petite communauté catholique albanaise est, quant à elle, soumise à une pression sociale et politique moins grande. En outre, son identification à la culture occidentale lui permet d’être relativement préservée, à l’instar de la conversion au catholicisme du père de l’indépendance du Kosovo, Ibrahim Rugova, ou de la valorisation de la figure de Mère Teresa, née en Macédoine, de mère albanaise. Néanmoins, cette affiliation chrétienne pourrait elle-même se trouver fragilisée à l’avenir dans un contexte marqué par une réislamisation rapide de l’espace albanais d’ex-Yougoslavie. Sans nécessairement la réduire à sa composante radicale (9), cette dynamique est particulièrement frappante dans une société qui avait été fortement laïcisée à l’époque communiste et alors que le référentiel religieux était totalement étranger
À l’automne 2017, le changement de stratégie s’est assorti du côté kosovar d’un appel à la médiation américaine et, en Serbie, du lancement d’un dialogue interne sur le Kosovo.
aux leaders politiques ayant conduit la guerre d’indépendance du Kosovo (10). Après une période de déni, largement due à la crainte de s’aliéner les soutiens occidentaux, les autorités du Kosovo se sont résolues à prendre le problème à bras le corps, depuis 2014, en durcissant leur législation et en exerçant un contrôle policier plus drastique. Cette politique volontariste est menée d’autant plus sincèrement que l’islamisation du Kosovo est fréquemment invoquée par les Serbes pour discréditer les positions kosovares, et qu’elle constituerait un défi majeur pour le modèle national albanais multiconfessionnel qui s’est imposé au XXe siècle, au moment même où s’opère un vaste mouvement de convergence de l’espace albanais des Balkans.
La mythification de la crise
Si l’aspiration à une unification de l’espace albanais est ancienne, voire consubstantielle à la conceptualisation du nationalisme albanais à la fin du XIXe siècle, celle-ci a gagné un regain de visibilité depuis les commémorations du centenaire de la proclamation d’indépendance de l’Albanie, en novembre 2012. Les discours, manifestations, initiatives lancées à cette occasion, dans ce pays comme dans toute la région, se sont employés à promouvoir une vision collective, accordant une place équilibrée à chacun, dans un espace morcelé et inégalement impliqué dans le développement de cet idéal national. Parent pauvre d’un processus majoritairement conduit par des personnalités originaires d’Albanie méridionale, le Kosovo eut ainsi droit à des honneurs appuyés avec la mise en avant des rares figures engagées dans la phase liminaire de ce mouvement (en particulier Hasan Prishtina et Isa Boletini). Mais la revalorisation du rôle joué par ce territoire dans l’essor d’un nationalisme albanais a également une fonction interne : diffuser l’idée d’une présence albanaise ancienne sur ce sol car, comme dans tout nationalisme, la légitimité est censée dériver de l’antériorité. Aussi discutable soit-il d’un point de vue historique, ce précepte est d’autant moins questionné dans la société que les manuels scolaires diffusent à l’envi cette idée. Mais la Serbie n’est pas en reste, qui n’a de cesse de mettre en avant la bataille de Kosovo Polje du 28 juin 1389 pour défendre ses prétentions sur ce territoire et en faire le berceau de la nation serbe. En plus d’être anachronique (le concept de nation n’émergeant qu’au XVIIIe siècle), la lecture de cet épisode est à la fois fausse et réductrice, Serbes et Albanais ayant combattu côte à côte, dans les deux camps, selon que ces seigneurs féodaux prirent parti pour le nouvel occupant ottoman ou décidèrent de lui résister. Érigé sur le terrain de l’une des municipalités serbes du Kosovo (Obilic), aux abords immédiats de la capitale, un mémorial situé sur le lieu supposé de cette bataille vient rappeler cet événement et en offrir une lecture clivante et nationaliste. Ce lieu riche de sens fut d’ailleurs choisi par le dirigeant serbe, Slobodan Milosevic, en avril 1987, pour afficher le tournant nationaliste de son engagement politique au sein du parti communiste yougoslave. Cette compétition entre Serbes et Albanais pour asseoir leurs prétentions sur un territoire où ils furent tous deux, à un moment ou à un autre, des nouveaux venus, connaît de nouveaux développements depuis l’indépendance avec la volonté des autorités de forger et d’enraciner l’idée d’un patrimoine kosovar qui dépasserait toute affiliation nationale et communautaire. Rejetée par la Serbie, qui ne veut voir dans le patrimoine orthodoxe qu’une émanation de la serbité, cette aspiration pousse Belgrade à bloquer l’adhésion du Kosovo à l’UNESCO. Cette résistance est d’autant plus vive que, depuis le XIVe siècle, le monastère de Pec, dans l’Ouest du Kosovo, abrite le Patriarcat serbe (11). Mais cette aspiration n’est pas non plus sans rencontrer de résistances au sein d’une communauté albanaise pour laquelle la relation à l’albanité demeure un facteur puissant. De fait, les bâtiments publics sont quasiment les seuls à arborer les drapeaux kosovars, la population leur préférant l’emblème albanais. De même, nombreux furent ceux qui s’insurgèrent contre la création d’équipes sportives nationales kosovares quand la pratique habituelle était de concourir sous les couleurs de l’Albanie. Le temps et les premiers succès (12) contribuent néanmoins à imposer cette évolution aussi naturelle que déchirante, même si certains acteurs politiques de premier plan continuent d’appréhender l’identité kosovare comme une variante régionale de l’albanité, et l’indépendance comme une étape avant son intégration dans une Albanie réunifiée (13).
La prévalence de la nationalité sur la citoyenneté constitue un frein sérieux à l’intégration des populations minoritaires. En outre, l’homogénéisation et la réislamisation en cours du territoire kosovar constituent un repoussoir puissant pour des populations non albanaises et/ou chrétiennes.
Des rivalités en trompe-l’oeil
Cette évolution est observée en Albanie non sans une certaine schizophrénie. En effet, la constitution d’une « Grande Albanie » aurait immanquablement de fortes conséquences à la fois sur les équilibres politiques dans ce pays (où les clivages entre Nord et Sud, cristallisés par le régime communiste, n’ont toujours pas été pleinement dépassés) et sur le modèle national multiconfessionnel. Tirana n’est pas non plus nécessairement encline à laisser se développer de façon autonome un second pôle de l’albanité dans la région. Telle est la raison pour laquelle l’Albanie cherche à combiner le maintien d’un patronage sourcilleux sur le Kosovo (comme sur l’espace albanais dans son ensemble) avec la conduite de projets concrets renforçant les interactions entre les deux pays. Les sessions intergouvernementales qui se tiennent chaque année entre les deux pays, depuis 2014, contribuent à donner une forte visibilité aux projets hautement symboliques que sont la liberté de circulation, la gestion intégrée des frontières, l’union douanière ou l’interconnexion énergétique.
Qui plus est, Tirana ne souhaite pas que le différend entre le Kosovo et la Serbie porte préjudice à son rapprochement avec Belgrade. La succession de rencontres entre les deux Premiers ministres depuis l’automne 2014, malgré les provocations advenues lors de la rencontre de football Serbie-Albanie du 14 octobre de cette année-là, illustre pleinement l’importance apportée par ces deux gouvernements au développement de leurs relations. Bien qu’exprimée avec une certaine virulence, la reconnaissance de leur désaccord sur la question du Kosovo vise avant tout à lever les préventions au lancement de projets concrets, notamment en matière économique et d’infrastructures régionales.
Si le différend entre le Kosovo et la Serbie n’est toujours pas résolu, l’exigence européenne d’un accord juridiquement contraignant entre les deux États constitue néanmoins un incitatif puissant en faveur d’une solution négociée, même si ces dernières années le ralentissement du processus d’intégration a considérablement amoindri l’efficacité de la médiation bruxelloise. Pour autant, le temps presse pour les deux acteurs qui, à moyen terme, ont tout à perdre à laisser perdurer le statu quo. Accessoirement, la difficulté des acteurs à se départir de postures solidement ancrées souligne leur très grande complaisance envers leurs positions, au détriment des enjeux de long terme. Le fait que le traité de l’Élysée, marquant la réconciliation franco-allemande si souvent prise en exemple dans les Balkans, ait été signé 17 ans seulement après la fin de la Seconde Guerre mondiale, montre pour sa part que l’on ne peut avancer ensemble sans en avoir la volonté.
Si l’aspiration à une unification de l’espace albanais est ancienne, voire consubstantielle à la conceptualisation du nationalisme albanais à la fin du XIXe siècle, celle-ci a gagné un regain de visibilité depuis les commémorations du centenaire de la proclamation d’indépendance de l’Albanie, en novembre 2012.