– ANALYSE Le Japon : un acteur majeur à l’ère de la rivalité sino-américaine ?
Compte tenu de ses liens historiques avec Washington, et de son rapprochement plus récent avec Pékin, le Japon pourrait, en confirmant sa légitimité internationale, constituer un pôle de stabilité dans une Asie indo-pacifique sous haute tension. C’est en tout cas l’un de ses objectifs stratégiques majeurs.
En 2019, l’agenda politique et diplomatique du Japon sera chargé en termes de calendrier et de symboles : l’abdication de l’Empereur fin avril précèdera le sommet du G20, organisé à Osaka fin juin. À cette occasion, des rencontres importantes sont programmées avec Vladimir Poutine et Xi Jinping, qui devrait être le premier chef d’État chinois à se rendre au Japon depuis dix ans. Des élections partielles à la Chambre haute se tiendront durant l’été alors que le sommet Japon-Afrique (TICAD) va clore la saison estivale. La hausse de la taxe sur la consommation en octobre sera concomitante avec l’organisation de la Coupe du monde de rugby. La négociation d’un accord commercial avec les États-Unis figure également sur la liste des priorités japonaises pour cette année.
Réélu à la tête de son parti – le Parti libéral-démocrate – en septembre 2017, Shinzo Abe devrait pouvoir rester à la tête du pays jusqu’en 2021 et ainsi détenir le plus long mandat de l’après-guerre (il est arrivé au pouvoir en septembre 2012, après un premier mandat éclair en 2006-2007). Cette stabilité permet à Tokyo de se présenter comme un pilier central et un défenseur de la démocratie libérale au sein d’une communauté internationale déchirée entre montée des populismes et régimes autoritaires. Sur la scène internationale, le Japon n’est désormais plus seulement réactif, mais fait preuve d’initiative
pour mieux défendre ses intérêts alors que l’unilatéralisme du président américain et la montée en puissance de la Chine rebattent les cartes. En particulier, Shinzo Abe s’attache à développer une grande stratégie (l’« Indo-Pacifique libre et ouvert ») et diversifier ses partenaires pour ancrer sa légitimité internationale. Le Japon apparaît donc dans une certaine mesure comme un pays clé dans le contexte actuel de rivalité sino-américaine.
Le Japon face à Trump : tenir le cap de l’alliance
Dans un premier temps, l’élection de Donald Trump à la Maison-Blanche a suscité l’inquiétude à Tokyo. Durant sa campagne, ce dernier avait en effet multiplié les provocations, appelant le Japon à payer plus pour la protection américaine, et, sinon, à se doter de l’arme nucléaire pour assurer lui-même sa défense.
Shinzo Abe s’est ainsi attaché à construire une relation de confiance avec le dirigeant américain, multipliant les rencontres et les conversations téléphoniques. De fait, le Japon
Étant donné l’importance de l’alliance pour la sécurité du Japon d’une part, et le caractère lunatique du nouveau président américain d’autre part, Tokyo continue de multiplier les signes de bonne volonté pour s’assurer du soutien pérenne de son partenaire.
n’a guère le choix : s’entendre avec Trump est une question de survie pour Tokyo, qui reste toujours dépendant de son alliance pour assurer une dissuasion crédible face à la Chine et à la Corée du Nord. Ces démarches ont porté leurs fruits sur le plan sécuritaire, Donald Trump ayant réaffirmé que le traité de sécurité bilatéral restait la pierre angulaire de la paix en Asie, et qu’il s’appliquait bien aux îles Senkaku, revendiquées par Pékin. De même, la Stratégie de sécurité nationale américaine publiée en 2018 identifiait la rivalité avec la Chine comme une priorité stratégique, s’alignant ainsi avec le positionnement japonais.
Sur le plan commercial toutefois, Tokyo se trouve davantage en difficulté. Donald Trump ne s’embarrasse pas de la promotion des valeurs libérales, cheval de bataille de Shinzo Abe. Dès ses premiers jours de mandat, Trump avait ainsi annoncé que les États-Unis se retiraient du Traité Trans-Pacifique (TPP). Cet accord de libre-échange ambitieux, regroupant 12 pays des deux rives du Pacifique, constituait le noyau dur du rééquilibrage américain dans la zone visant à conserver l’ascendant sur une Chine aux visées révisionnistes. Cet abandon a donc constitué un revers important pour le Japon, qui avait déjà ratifié le traité. Néanmoins, une fois assuré que Washington ne s’opposerait pas à l’initiative, Tokyo a décidé de conduire les discussions pour l’adoption d’un TPP à 11 (entré en vigueur en décembre 2018), avec l’espoir de voir les États-Unis revenir à l’accord sur le moyen terme. Au printemps 2018, Washington impose des taxes sur les exportations d’acier et aluminium, sans faire bénéficier le Japon du régime d’exemption accordé aux alliés. Tokyo finit, à contrecoeur, par accepter l’ouverture de négociations pour un accord commercial bilatéral.
Sur le dossier nord-coréen, Tokyo s’est également retrouvé en porte-à-faux avec Washington. La tension était à son comble dans l’archipel au plus fort de la crise des missiles de 20162017 : plus de huit missiles nord-coréens étaient tombés dans la zone économique exclusive du Japon et deux avaient survolé l’île. Pour autant, l’accalmie et le retour à la diplomatie dans la foulée des Jeux olympiques de Pyeongchang ont ouvert une période d’incertitude plutôt défavorable au Japon. Tokyo se retrouve relativement marginalisé alors que Donald Trump n’a pas consulté son homologue japonais avant d’annoncer sa volte-face en faveur d’un dialogue avec Pyongyang. Le Japon reste attaché au démantèlement « complet, vérifiable et irréversible » de l’arsenal nucléaire nord-coréen et cherche en priorité à régler la question des « kidnappés » (au moins 17 citoyens japonais ont été kidnappés par Pyongyang dans les années 1970 et 1980), alors que Donald Trump poursuit une « diplomatie des sommets » avec son homologue nord-coréen. Étant donné l’importance de l’alliance pour la sécurité du Japon d’une part, et le caractère lunatique du nouveau président américain d’autre part, Tokyo continue de multiplier les signes de bonne volonté pour s’assurer du soutien pérenne de son partenaire. Shinzo Abe a par exemple annoncé un budget de la défense nippon en hausse, avec d’importants achats d’équipement de défense américain (notamment une centaine de chasseurs F-35) (1).
Le Japon et la Chine : un réchauffement conjoncturel de la relation
L’année 2018 a marqué le quarantième anniversaire du traité de paix et d’amitié entre Tokyo et Pékin et les deux pays ont
essayé de mettre en avant leurs convergences. Ce réchauffement intervient également dans le contexte de tensions commerciales avec l’Amérique de Trump et sa politique « America First ».
Le dialogue économique sino-japonais est ainsi relancé au printemps 2018 après un hiatus de huit ans. Les deux gouvernements ont également annoncé la mise en place d’un mécanisme de communication visant à éviter les incidents maritimes et aériens en mer de Chine orientale. En effet, depuis 2012 et le rachat par le gouvernement japonais à leur propriétaire privé de trois des îlots des Senkaku, des bateaux de pêche et des garde-côtes chinois patrouillent sans discontinuer autour des îles et pénètrent régulièrement dans les eaux territoriales japonaises.
En octobre 2018, lors d’un sommet à Pékin, Xi Jinping et Shinzo Abe ont proclamé une « nouvelle ère » pour les relations bilatérales, s’appuyant notamment sur la coopération économique dans des pays tiers (2). En effet, le Japon, d’abord très opposé au méga-projet chinois des Nouvelles routes de la soie, a progressivement montré des signes d’ouverture. Dès juin 2017, le Premier ministre Abe annonçait le soutien du Japon aux projets chinois, à plusieurs conditions : si la transparence et la viabilité économique des projets étaient assurées ; s’ils s’appuyaient sur une politique d’endettement responsable ; s’ils se développaient en harmonie avec le Traité Trans-Pacifique, et s’ils contribuaient à la paix et la prospérité de la région. Il s’agit d’une décision pragmatique : l’inscription du projet dans la Constitution chinoise signifie que les Nouvelles routes de la soie sont maintenant un projet structurel, au coeur de la stratégie de Pékin. Cela rend difficile une opposition frontale de la part du Japon, qui ne souhaite pas non plus se marginaliser. Il s’agit également de saisir les éventuelles opportunités économiques ouvertes par une participation japonaise. Le gouvernement nippon s’est donc engagé dans une campagne pour encourager les entreprises japonaises à participer aux projets développés dans ce cadre en offrant des garanties et soutiens à l’investissement. Toutefois, malgré ce volontarisme économique, il semble que les entreprises japonaises aient parfois des difficultés à répondre aux sollicitations gouvernementales. En décembre 2018, on a par exemple appris que Itochu et Hitachi se retiraient d’un consortium nippochinois pour la mise en oeuvre d’un projet de train à grande vitesse en Thaïlande – le projet n’apparaissant pas viable économiquement (3). Cela semble pointer un hiatus entre les entreprises japonaises qui travaillent parfois déjà avec la Chine dans le cadre de projets des Routes de la soie sans en faire la publicité, et les demandes du gouvernement pour coopérer sur d’autres projets.
La participation japonaise aux Routes de la soie reste donc pour le moment symbolique. En outre, aucun des problèmes de fond qui opposent les deux pays – questions mémorielles, différend territorial, rivalité stratégique – n’est réglé, et la montée en puissance chinoise reste le plus important défi à gérer pour la diplomatie japonaise.
Le Japon veut s’imposer comme un partenaire majeur
La stratégie de l’Indo-Pacifique libre et ouvert
Dans un contexte de rivalité croissante entre la Chine et les États-Unis, le Japon souhaite apparaître comme un acteur international légitime et un partenaire de premier plan. Pour cela, le Premier ministre Abe développe une grande vision pour faire contrepoids à la Chine, il diversifie ses partenaires diplomatiques et fait preuve d’un activisme remarquable sur la scène internationale.
En août 2016, lors de son discours d’ouverture du sommet Japon-Afrique (TICAD) à Nairobi, le Premier ministre Abe annonce sa stratégie pour un Indo-Pacifique libre et ouvert. C’est un grand projet de financement aux infrastructures de la région (du Pacifique Sud à la mer de Chine méridionale et à l’océan Indien jusqu’aux rives orientales de l’Afrique) pour favoriser la connectivité, la prospérité et la stabilité de la zone. S’il est impossible pour le Japon de rivaliser avec la Chine sur les montants déboursés, Tokyo espère se différencier par la qualité de son offre et ses mérites en termes de transparence et de rentabilité économique, comme de respect des normes sociales et environnementales internationales. Deux programmes pour des « infrastructures de qualité » sont ainsi financés en 2015 et 2016 (pour 110 et 200 milliards de dollars, respectivement).
La stratégie de l’IndoPacifique libre et ouvert doit offrir un choix alternatif aux pays de la région pour leur permettre d’élargir leurs options et d’éviter un face-à-face avec la Chine.
La stratégie de l’Indo-Pacifique libre et ouvert doit offrir un choix alternatif aux pays de la région pour leur permettre d’élargir leurs options et d’éviter un face-à-face avec la Chine. En effet, Tokyo estime que les Nouvelles routes de la soie ne sont pas qu’un plan d’investissement dans les infrastructures, mais constituent en réalité un grand projet géostratégique, dont la finalité pourrait être a minima d’étendre l’influence chinoise, voire d’assurer son hégémonie sur la zone. L’Indo-Pacifique libre et ouvert propose donc également un récit géopolitique ( grand narrative) alternatif au projet chinois, et qui est centré sur l’intégration de la zone indo-pacifique sur la base des valeurs libérales (liberté de circulation/navigation, État de droit) et de l’économie de marché.
Cette vision stratégique est importante à noter alors que la diplomatie japonaise est généralement avare de grands concepts. Plus encore, le Japon d’Abe semble avoir réussi à fédérer ses partenaires autour de sa vision.
À rebours des tensions russooccidentales depuis la crise ukrainienne en 2014, le Japon s’est engagé dans une politique de rapprochement et de coopération avec Moscou.
La diversification de ses partenaires diplomatiques et stratégiques
En novembre 2017, lors d’une tournée en Asie, Donald Trump annonce le ralliement américain à un Indo-Pacifique libre et ouvert et un plan américano-japonais d’investissement dans les infrastructures est annoncé. Avec l’Inde, très opposée au projet chinois, les convergences sont fortes : le projet du Couloir de croissance Asie-Afrique ( Asia-Africa Growth Corridor) est présenté en mai 2017 et vise à développer conjointement des projets d’infrastructures et de connectivité, dans la région et notamment en Afrique. En juillet 2018, Tokyo, Washington et Canberra ont annoncé un partenariat trilatéral pour les infrastructures, avec un premier projet d’électrification en PapouasieNouvelle-Guinée. Le Japon est enfin à l’origine de la remise en route, en novembre 2017, du « Dialogue Quadrilatéral » incluant les États-Unis, l’Australie et l’Inde, et qui travaille également à la mise en place d’un projet alternatif aux Routes de la soie.
Le Japon poursuit la diversification de ses partenariats de sécurité et de défense, qui lui permettent de renforcer sa légitimité à l’international, encourager son allié américain à rester engagé en Asie et contrebalancer la Chine. Avec l’Inde et l’Australie, il travaille à sécuriser les routes maritimes de l’Indo-Pacifique. En Asie du Sud-Est, le Japon contribue au renforcement des capacités maritimes des pays de la zone (notamment les Philippines, le Vietnam et l’Indonésie) par la formation de leurs gardes-côtes et le transfert de navires de patrouille. Tokyo se rapproche également des pays européens : l’accord de libre-échange Japon-Union européenne, d’une portée aussi stratégique que le Traité Trans-Pacifique, est entré en vigueur le 1er février 2019. Dans le même temps, le Japon approfondit sa coopération de sécurité avec
le Royaume-Uni et la France pour faire respecter l’État de droit et la liberté de navigation dans l’Indo-Pacifique (4). Au-delà, Tokyo souhaite également faire valoir une plus grande autonomie diplomatique. À cet égard, Shinzo Abe poursuit un objectif très personnel dans ses relations avec la Russie de Vladimir Poutine. À rebours des tensions russo-occidentales depuis la crise ukrainienne en 2014, le Japon s’est en effet engagé dans une politique de rapprochement et de coopération visant, in fine, à résoudre le contentieux territorial des Kouriles Sud et signer un traité de paix avec Moscou. Abe et Poutine se sont ainsi rencontrés plus de 25 fois depuis 2012. Le Premier ministre japonais espère qu’un accord pourra être trouvé en 2019, alors que le dirigeant russe visitera le Japon à l’occasion du G20. Un accord historique serait mis au crédit de Shinzo Abe et permettrait, selon les espoirs de Tokyo, d’éviter la formation d’un front sino-russe qui irait contre ses intérêts. La Russie est toutefois réticente à remettre en cause un statu quo qui lui est favorable.
L’engagement personnel du Premier ministre interroge en creux le devenir de cette diplomatie proactive après son départ, fin 2021.
Contraintes et limites
Le Japon, qui accueille le G20 pour la première fois cette année, espère saisir cette opportunité pour démontrer son leadership, sur des thématiques telles que la réduction des tensions commerciales, le financement responsable des infrastructures, ou la protection des océans. Derrière les questions de gouvernance mondiale se nichent aujourd’hui des problématiques de rapport de puissance et de compétition entre modèles politique, économique, social, environnemental, diplomatique et militaire.
Le Japon bénéficie, certes, d’un certain nombre d’atouts pour se positionner comme force de proposition sur ces sujets, et, plus largement, jouer un rôle international significatif. Il est aujourd’hui au coeur d’un réseau de partenaires qui le reconnaissent comme une démocratie libérale et un acteur international légitime et bienveillant. La normalisation militaire du Japon, accélérée sous Shinzo Abe, lui donne aujourd’hui des outils pour contribuer davantage à la sécurité et la paix internationale. À l’exception de la Chine et des deux Corées, cette normalisation est admise par les pays asiatiques.
Cependant, la marge de manoeuvre internationale du Japon est fortement contrainte par les États-Unis, d’une part, desquels il reste dépendant pour sa défense, et la Chine, d’autre part, qu’il souhaite contrebalancer sans obérer une coopération économique essentielle pour sa croissance. Par ailleurs, le positionnement japonais en faveur du droit et des institutions internationales peut souffrir d’un manque de cohérence, alors que Tokyo s’est retiré fin 2018 de la Commission baleinière internationale. Enfin, la redécouverte, lors de l’affaire Carlos Ghosn, de la dureté du système judiciaire japonais (qui autorise toujours la peine de mort) a également porté atteinte à l’image de démocratie libérale que le Japon promeut à l’international. L’engagement personnel du Premier ministre Abe qui s’est évertué à créer la rupture avec le modèle d’après-guerre d’un Japon en retrait sur le plan diplomatique et très contraint sur le plan militaire apparaît comme central dans le renforcement du rôle international du Japon.
Cet activisme de Shinzo Abe, qui a procédé à la centralisation de la prise de décision en matière stratégique autour du Cabinet du Premier ministre, interroge en creux le devenir de cette diplomatie proactive après son départ, fin 2021. L’arrivée d’un dirigeant moins intéressé par les problématiques internationales pourrait remettre en cause cet engagement diplomatique, d’autant que les fondamentaux économiques et démographiques du Japon ne pointent pas vers une dynamique d’expansion, mais vont au contraire exiger une attention de plus en plus croissante de la part de l’exécutif japonais à l’avenir.