– ANALYSE OTAN-Russie, quelles relations depuis 1991 ?
Trente ans après l’effondrement de l’Union soviétique, et malgré plusieurs tentatives de rapprochement, la persistance de perceptions peu conciliables a replacé la Russie et l’OTAN dans une situation de dissuasion mutuelle, dans laquelle Moscou cherche à exploiter les failles d’une Alliance qui l’exclut de l’espace politique et de sécurité européen.
Au début des années 1990 avaient émergé de grands espoirs. Moscou avait signé la Charte de Paris pour une nouvelle Europe en 1990. Puis la Russie postsoviétique était dans une logique d’intégration avec les pays occidentaux, elle semblait progresser sur la voie de la démocratisation… On comptait donc sur une forme de réunification de l’espace de sécurité européen. Boris Eltsine avait même mentionné la possibilité que la Russie rejoigne l’OTAN un jour. D’ailleurs, Vladimir Poutine a relancé l’idée au cours de son premier mandat (2000-2004). Si cela a été perçu comme une plaisanterie par de nombreux observateurs, il est probable qu’il s’agissait surtout d’une forme de test à destination des pays occidentaux, pour rappeler que, vu de Moscou, la Russie avait vocation à avoir une voix pleine et entière sur les questions de sécurité européenne — une ambition ancrée de longue date. Une architecture de sécurité européenne dans laquelle l’OTAN conserve un rôle central ne lui donne pas cette voix, puisqu’elle n’en fait pas partie. C’est d’ailleurs pour cela que les Russes, initialement, escomptaient que l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) devienne l’organisation pivot de l’architecture de sécurité en Europe.
Trente ans après, force est de constater que la question russe est au coeur des enjeux qui mobilisent l’Alliance atlantique et que nous sommes revenus à une situation de dissuasion
mutuelle entre l’OTAN et la Russie. L’OTAN a renforcé le flanc est, avec en particulier la Présence avancée renforcée ; en mer Noire également, même si c’est dans une moindre mesure, les dispositifs ont été consolidés. Du côté russe, des dispositifs militaires renforcés ont été mis en place dans les zones que Moscou estime les plus menacées par un conflit avec l’OTAN : Kaliningrad/Baltique et Crimée/mer Noire, auxquelles on pourrait ajouter sans doute l’Arctique. Dans ces zones, la Russie a développé ses moyens militaires, se dotant d’un avantage militaire localisé, et déployé des moyens antiaériens et des batteries côtières qui, constituant des dispositifs défensifs multicouches et échelonnés, doivent en théorie dissuader l’OTAN et limiter sa marge de manoeuvre opérationnelle.
Sur le plan politique, officiellement, l’OTAN maintient le dialogue avec la Russie. La relation avec Moscou est régie par le principe des 3 D (défense, dissuasion, dialogue). Mais ce dialogue reste très limité dans sa portée, d’autant que, de son côté, la Russie, dans l’ensemble de ses documents de sécurité, présente l’OTAN comme une source majeure de risques pour sa sécurité. Même si l’on se parle, chacun campe sur ses positions et le dialogue n’avance pas.
Plusieurs tentatives de rapprochement notables
On peut d’autant plus le regretter qu’à certains moments dans l’histoire des relations entre ces deux acteurs, on a pu voir des améliorations et des ouvertures. Par exemple, dans le cadre des conflits dans les Balkans, la Russie a participé à la Force de stabilisation en Bosnie-Herzégovine (SFOR, 1996-2004) et même à la Force pour le Kosovo (KFOR, créée en 1999) alors que, quelque temps plus tôt, l’opération « Force alliée » de l’OTAN contre la Serbie avait très fortement tendu les rapports entre l’Alliance et la Russie, qui y était opposée… Le fait que la Russie accepte de participer à la KFOR avait été interprété comme un signal marquant le retour à une relation « normalisée » malgré le mécontentement des Russes à ce sujet, qui en fait continuera à empoisonner longtemps les rapports OTAN-Russie (les tensions sur la question de l’indépendance du Kosovo en témoigneront). Il faut dire que 2002 avait vu une forme de « relance ». L’OTAN ayant considéré que la Russie avait fait preuve de bonne volonté vis-à-vis des pays occidentaux, et en particulier des États-Unis, après les attentats du 11 septembre, un nouveau Conseil OtanRussie a été créé en mai 2002. Il proposait un « saut qualitatif » par rapport à ce qui existait depuis 1997 (à savoir le Conseil conjoint permanent). En effet, dans une série de domaines de sécurité reconnus par les parties d’intérêt commun (terrorisme, gestion de crise, non-prolifération, maîtrise des armements et mesures de confiance, défenses antimissiles de théâtre, recherche et sauvetage en mer, coopération entre militaires et réforme de la défense, plans civils d’urgence, menaces et défis nouveaux), la Russie disposait d’une voix égale à celle des autres pays membres de l’Alliance. La Russie a ainsi participé à l’opération antiterroriste de l’OTAN en Méditerranée « Active Endeavour , en 2006 et 2007. Elle a également coopéré avec l’OTAN en Afghanistan, entre autres sur la formation des armées et forces de police afghanes.
Notons enfin, même si la Russie a tendance à minorer cet aspect, qu’un certain nombre de pays membres ont cherché à prendre des initiatives destinées à amortir le choc de l’élargissement de l’OTAN — dont on a vite compris que la Russie considérait qu’il n’allait pas dans le sens de ses intérêts. Ainsi, avant l’annonce officielle du premier élargissement post-guerre froide (à la Pologne, à la Hongrie et à la République tchèque), a été adopté, en mai 1997, sous l’impulsion notamment de la France et de l’Allemagne, un texte politique contenant l’engagement de l’OTAN à ne pas déployer d’armes nucléaires et à ne pas opérer de stationnement permanent supplémentaire d’importantes forces de combat sur le territoire des nouveaux États membres. C’est l’Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre l’OTAN et la Fédération de Russie (27 mai 1997) (1). Ce dernier fera dire à de nombreux observateurs qu’il établit des niveaux de sécurité différents pour les États membres, au détriment des nouveaux États membres. La Russie, quant à elle, fera vite valoir qu’un document politique n’a pas la même autorité qu’un document juridiquement contraignant et réclamera une définition de ce que l’OTAN entend par « importantes forces de combat ». Ainsi, la complexité du dialogue ne date pas d’hier.
Le retour des tensions, du point de vue russe
Pourquoi sommes-nous revenus en 2020 à une situation de confrontation beaucoup plus marquée ? Il y a les griefs sur le temps long. La Russie a toujours considéré que l’OTAN n’avait plus de raison d’être au sortir de la guerre froide : il n’y a plus de pacte de Varsovie, plus d’URSS. Pour les Russes, l’OTAN reste une relique de la guerre froide et le fait qu’elle subsiste est perçu, à tort ou à raison, comme un signal de la persistance d’une défiance à son endroit, ou, dans le meilleur des cas, un symptôme d’une forme d’arrogance des pays occidentaux qui considéreraient avoir gagné la guerre froide, ce que la Russie refuse d’admettre — estimant que les agissements de M. Gorbatchev et de B. Eltsine ont permis la démilitarisation des relations internationales en Europe, contribuant ainsi fortement à la fin de la guerre froide. Il y a également la controverse sur les promesses qui auraient été faites à Gorbatchev au moment de la réunification allemande — un vaste sujet qu’il est impossible de traiter finement.
Pour certains, l’attitude des Russes envers l’OTAN, son élargissement et ses évolutions constituerait surtout une démarche
destinée à faire l’unité autour du régime grâce à la mise en avant d’un ennemi extérieur. Si cette dimension existe bien, elle ne peut suffire à résumer la posture russe. Il faut prendre en compte deux autres dimensions importantes. La dimension sécuritaire, premièrement : vous ne pouvez pas faire admettre à un militaire russe que l’OTAN qui se rapproche des frontières de la Russie ne constitue pas un problème de sécurité (d’autant que l’OTAN compte parmi ses membres les États-Unis, et leur puissance militaire, sur laquelle les yeux des militaires et des stratèges russes sont braqués, et qu’elle est considérée largement à Moscou comme un instrument aux mains de Washington). Bien entendu, le fait que les États-Unis soient parvenus à pousser le projet de bouclier antimissile au sein de l’Alliance (avec des éléments déployés en Roumanie et en Pologne, même si pour ce dernier pays les choses ont pris du retard) a encouragé cette perception, le déploiement de défenses antimissiles américaines étant considéré à Moscou comme une remise en cause dangereuse de la logique de la dissuasion nucléaire. On peut ajouter à cela que lors de son sommet à Bucarest, en 2008, l’Alliance a entériné le principe de l’adhésion (sans préciser le calendrier) de l’Ukraine et de la Géorgie. Bien que le même sommet ait montré que l’OTAN, qui fonctionne sur le mode du consensus, était divisée sur le sujet (la France, l’Allemagne et quelques autres refusant de lancer le Plan d’action pour l’adhésion pour Kiev et Tbilissi), la Russie y a vu la marque d’une forte détermination des États-Unis à pousser l’Alliance dans ce qu’elle voit comme sa sphère d’influence naturelle. L’autre dimension essentielle est de nature politique. La Russie, comme déjà dit, estime avoir contribué à la fin de la guerre froide et revendique historiquement un rôle dans l’espace politique et de sécurité européen. Pour elle, le fait que cet espace soit structuré par l’OTAN élargie, mais aussi par l’Union européenne (UE) élargie — donc deux organisations dont elle ne fait pas partie — revient à l’isoler, à la marginaliser dans les affaires de sécurité européennes. Ces visions, qui font référence à des enjeux majeurs du point de vue historique et de l’image qu’elle se fait de ce que doit être sa stature internationale, lui donnent une vision déformée d’un certain nombre d’aspects de la vie de l’Alliance post-guerre froide.
Ce contexte, ces perceptions mutuelles croisées et peu conciliables ont bien évidemment pesé dans les décisions de la Russie à l’occasion de la crise ukrainienne fin 2013-début 2014 et ses choix d’alors, en particulier l’annexion de la Crimée et le rôle actif de la Russie auprès des séparatistes du Donbass, qui ont fait basculer les rapports Russie-OTAN dans la quasi-impasse actuelle. Pour l’OTAN, il était impossible de ne pas répondre aux demandes d’assurances renforcées de certains de ses membres, il était nécessaire de recrédibiliser l’engagement de défense collective. Aujourd’hui, les deux acteurs s’accusent mutuellement d’instrumentaliser des mythes sur la menace qu’ils représentent.
L’instrumentalisation des divisions de l’OTAN par Moscou
C’est ainsi que la question russe est redevenue centrale dans l’agenda de l’OTAN, même si la perception de la Russie comme menace militaire varie assez fortement selon les États membres. Certains États membres ne sont pas du tout convaincus de l’intérêt de maintenir le dialogue avec Moscou parce que, pour eux, dialoguer avec la Russie, qui se situe dans une position de discussion très dure, est déjà faire acte de faiblesse. D’autres États membres cherchent à faire en sorte que la relation avec la Russie n’aille pas trop loin dans la conflictualité, ne serait-ce que parce que des doutes se font jour sur la solidité des garanties de l’OTAN et de la présence de sécurité américaine en Europe, à tort ou à raison. En mer Noire, Roumanie, Bulgarie et Turquie n’ont pas la même vision de ce que l’Alliance devrait faire au niveau régional — Sofia ayant toujours montré une grande réserve quant à la proposition roumaine de déployer une flotte permanente de l’OTAN en mer Noire. Ankara ne soutient plus l’idée, après l’avoir considérée favorablement. Et l’on voit bien que la Russie s’applique à jouer de ces divisions. La vente de S-400 à la Turquie en est un exemple. On peut raisonnablement s’attendre à ce que Moscou continue dans cette voie. Cependant, la Russie a tout intérêt à éviter un conflit avec l’Alliance atlantique et elle le sait. Mais s’y prend-elle bien ? C’est une tout autre question.
La Russie estime avoir contribué à la fin de la guerre froide et revendique historiquement un rôle dans l’espace politique et de sécurité européen.