– ANALYSE Togo : le pays reste sous la coupe de Faure Gnassingbé
Entre héritage politique conflictuel et perpétuation du pouvoir de la famille Gnassingbé, les résultats de l’élection présidentielle du 22 février 2020 ne devraient pas générer l’élan démocratique attendu par la population, encore majoritairement pauvre, de ce petit pays du golfe de Guinée, malgré une embellie économique depuis 2017-2018.
Le 22 février 2020, le Togo, ancienne colonie allemande partagée entre la France et le Royaume-Uni à la fin de la Première Guerre mondiale, organisait sa septième élection présidentielle depuis l’ouverture démocratique issue de la conférence nationale de 1991. Le scrutin a été remporté, sans surprise, par Faure Gnassingbé, le président sortant en quête d’un quatrième mandat et candidat de l’Union pour la République (UNIR), face à six autres candidats, dont Jean-Pierre Fabre de l’Alliance nationale pour le changement (ANC) ou Agbéyomé Kodjo, ancien Premier ministre et candidat de la coalition des forces démocratiques. L’élection se présentait comme un nouveau test démocratique pour un ordre gouvernant formellement pluraliste, mais en réalité fondé sur un pouvoir dynastique en place depuis cinquante-trois ans. Et si l’élection présidentielle est désormais une tradition rodée au Togo, elle s’est néanmoins toujours déroulée dans des conditions insatisfaisantes, de l’indépendance, en 1960, à nos jours.
Le règne des Gnassingbé
En soixante ans d’indépendance, le Togo n’aura connu que quatre chefs d’État. Sylvanus Olympio, élu sans concurrent en avril 1961, est assassiné en janvier 1963 lors d’un coup d’État orchestré par Étienne Eyadema, chef de file d’un groupe de soldats démobilisés par l’armée coloniale française qui réclament leur intégration dans les forces armées togolaises (1). Nicolas Grunitzky, également élu sans opposition en mai 1963, est
démis sans effusion de sang par Étienne Eyadema en janvier 1967.
Archétype du dictateur africain, Étienne Eyadema, devenu Gnassingbé Eyadema, règne ensuite de façon autoritaire pendant trente-huit ans (2). Il est continuellement réélu en 1979, 1986, 1993, 1998 et 2003 au cours de scrutins à la régularité contestable. Après son décès soudain en février 2005, il est hâtivement remplacé par Faure Gnassingbé, l’un de ses fils, désigné par la hiérarchie militaire pour occuper le fauteuil présidentiel vacant. Cette dévolution monarchique du pouvoir est fortement contestée au niveau national et fermement condamnée sur le plan international. Mais Faure Gnassingbé, soucieux de se conformer à la légalité, parvient à tourner à son avantage une situation sociopolitique compromise en se faisant élire président de la République au cours d’un scrutin, certes émaillé de violences meurtrières et de fraudes, mais qui lui permet néanmoins de restaurer un semblant de légitimité démocratique. Ses autres victoires lors des scrutins présidentiels de 2010 et de 2015 seront plus ou moins conformes à celle de 2005, c’est-à-dire dépourvues de légitimité et sans vainqueur indiscutable. Déterminées à rompre avec cette mainmise du pouvoir sur le processus électoral, l’opposition et la société civile manifestent à Lomé et dans les grandes villes en 2017 et en 2018 pour l’amélioration du cadre électoral et le retour à la Constitution de 1992. Le pouvoir cède en procédant à des réformes concernant le Conseil constitutionnel, la Commission électorale nationale indépendante (CENI), le vote des Togolais de la diaspora, le scrutin présidentiel à deux tours, le statut des anciens présidents de la République ainsi que la limitation du mandat présidentiel (3). Ces
Très présente sur le devant de la scène politique depuis l’ouverture démocratique de 1990, l’opposition togolaise a toujours montré une grande capacité de mobilisation qui tranche avec son inaptitude à conquérir le pouvoir par les urnes.
dispositions sont saluées par l’opposition, sauf l’amendement portant statut des anciens présidents de la République qui prévoit leur immunité à vie dans un contexte de violation systématique des droits de l’homme et la limitation non rétroactive du mandat présidentiel qui remet à zéro le compteur de Faure Gnassingbé, autorisé à rester au pouvoir jusqu’en 2030. En guise de protestation contre ces réformes, la majeure partie de l’opposition boycotte le scrutin législatif de décembre 2018.
Présidentielle 2020 : trois sujets clés
Au vu des expériences passées, le scrutin du 22 février 2020 devait finalement s’apparenter à un non-événement, étant donné le verrouillage habituel des institutions et la marge de manoeuvre étroite de l’opposition.
Une « transparence » électorale sous contrôle
Dans ce contexte, la transparence électorale était l’un des enjeux centraux du scrutin de février 2020, notamment en raison du discrédit des institutions chargées de le superviser. Une déconsidération non dénuée de fondement au regard du rôle controversé joué par la CENI et la Cour constitutionnelle dans les processus électoraux qui ont jalonné l’histoire politique du Togo.
Outre la CENI et la Cour constitutionnelle, les conduites et pratiques politiques par lesquelles le système gouvernant togolais a par le passé conforté son emprise sur l’État se sont également appuyées sur l’armée. Ainsi, à l’instar des autres rouages clés de l’agencement institutionnel du processus électoral au Togo, l’armée a parfois été un véritable frein à l’enracinement de la démocratie et à la promotion de l’État de droit.
Lors de la présidentielle d’avril 2005, elle a par exemple été accusée par certains électeurs du vol des urnes lors du dépouillement des votes (4). Elle a également été accusée par l’ONU d’être à l’origine des 500 décès recensés au cours des violences qui ont précédé et suivi ce scrutin. Mais, depuis 2006, l’armée est rentrée dans les casernes en vertu de l’accord de Ouagadougou de 1993, de l’accord-cadre de Lomé de 1999, et de l’Accord politique global (APG) de 2006, qui imposent des mesures prescrivant le caractère apolitique des forces de sécurité publique et des Forces armées togolaises (FAT). Ainsi, comme de coutume, la sécurisation du processus électoral a été assurée par une structure ad hoc, la Force sécurité élection présidentielle (FOSEP), composée de policiers, de gendarmes et de sapeurs-pompiers placés sous la supervision de la CENI et du Commandement opérationnel du ministère de la Sécurité et de la Protection civile. Avec un cadre institutionnel et sécuritaire ainsi rénové, le Togo semblait a priori techniquement et institutionnellement armé pour organiser une élection crédible offrant la possibilité d’une alternance à une opposition fortement clivée.
Une opposition divisée
Très présente sur le devant de la scène politique depuis l’ouverture démocratique de 1990, l’opposition togolaise a toujours
montré une grande capacité de mobilisation qui tranche avec son inaptitude à conquérir le pouvoir par les urnes. Ainsi, outre les manigances du système gouvernant, d’autres facteurs sont à l’origine de ses revers électoraux, notamment les dysfonctionnements des partis, le vide idéologique, l’absence de leadership crédible et l’inefficacité de la stratégie du boycott électoral. Le dysfonctionnement des partis de l’opposition provient de deux principales failles interdépendantes et qui s’entretiennent l’une l’autre : les luttes de leadership vectrices du fractionnement permanent du champ partisan et la précarité des ententes interpartisanes. Depuis l’ouverture démocratique de 1990, la quasi-totalité des coalitions mises en place par l’opposition pour défier le pouvoir ont volé en éclats. L’inconstance des alliances partisanes de l’opposition a en effet commencé avec le scrutin présidentiel de 1993 où, rassemblés dans le cadre du COD II (Collectif de l’opposition démocratique), les principaux leaders de l’opposition, en proie à des conflits d’ego, ne sont pas parvenus à soutenir une candidature unique incarnée par Edem Kodjo. Un scénario presque similaire s’est produit pendant l’élection présidentielle de 2010 avec le Front républicain pour l’alternance et le changement (FRAC), un regroupement de plusieurs partis soutenant la candidature de Jean-Pierre Fabre, qui s’est disloqué en raison de la décision unilatérale de Gilchrist Olympio de rejoindre le gouvernement de Faure Gnassingbé au lendemain du scrutin présidentiel, sans le consentement des membres du bureau national de son parti (l’UFC). La lutte de leadership entre Gilchrist Olympio et Jean-Pierre Fabre a créé au sein du parti un déchirement qui a conduit à la création de l’Alliance nationale pour le changement (ANC).
L’exemple de division de l’opposition le plus récent a débuté avec l’élection présidentielle de 2015, pendant laquelle la majorité de l’opposition a soutenu Jean-Pierre Fabre, candidat de l’ANC, sous la bannière du Combat pour l’alternance pacifique 2015 (CAP 2015). En dépit de sa défaite, l’opposition s’est rassemblée autour d’un noyau de six partis politiques qui allaient devenir onze, puis quatorze à la faveur des manifestations massives demandant le départ du président Faure Gnassingbé en août 2017. La coalition C-14 ainsi créée s’est également alliée à une plateforme de la société civile, le Front citoyen Togo debout (FCTD). Mais la C-14 a fait long feu après 18 mois d’existence seulement, à cause de visions divergentes, de conflits de positionnement et de l’absence d’une ligne politique claire en son sein, masquée par un discours antidynastique érodé, résumé dans le slogan « Cinquante ans, ça suffit ! ».
En raison de cette incohérence, les défections se sont succédé au sein de la coalition. Pour le seul mois de mars 2019, par exemple, dix partis ont suspendu leur participation ou ont quitté définitivement la C-14. Parmi les partis dissidents, on dénombre des poids lourds de l’opposition que sont l’ANC, le Comité d’action pour le renouveau (CAR) de Yawovi Agboyibor et le Parti national panafricain (PNP) de l’opposant en exil Tikpi Atchadam. En plus de ces dissensions qui la minent, la C-14 a été secouée par une affaire de corruption portant sur 30 millions de francs CFA (45 700 euros), don d’un chef d’État de la région (5).
La vacuité idéologique de la C-14 s’est par ailleurs traduite par sa renonciation pour le moins surprenante à participer à l’élection législative de 2018, notamment au regard des expériences de boycotts passés qui, à l’évidence, n’ont eu aucun effet probant, pas même la vertu pédagogique escomptée de sensibilisation de l’opinion nationale et internationale au déficit démocratique au Togo. Au contraire, ces boycotts ont entraîné l’exclusion de l’opposition du jeu parlementaire et permis à la famille Gnassingbé, fermement installée à la tête du pays, d’appuyer son entreprise de conservation du pouvoir au moyen des institutions de l’État. C’est ainsi qu’en 2002, grâce à un Parlement monocolore, une modification constitutionnelle démocratiquement régressive avait pu être votée sans encombre.
Finalement, la démarche unitaire de l’opposition pour braver un pouvoir familial fondé sur une politique de confiscation dynastique du pouvoir a de nouveau échoué. En cela, même l’initiative prise par l’archevêque émérite de Lomé, Mgr Philippe Kpodzro, pour dégager une candidature unique de l’opposition en la personne d’Agbéyomé Kodjo, soutenu par une coalition dite des Forces démocratiques, n’a pas fait l’unanimité : le CAR et l’ANC se sont désolidarisés du projet (6). C’est donc en ordre dispersé que l’opposition togolaise aura participé à cette élection.
À tort ou à raison, l’opposition et une partie de la population reprochent à la France, à l’Union européenne (UE) et à la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), principaux partenaires internationaux du Togo, de s’être accommodées au fil des années d’un régime répressif au Togo, notamment en reconnaissant des résultats de processus électoraux qu’elles considèrent comme faussés et frauduleux. Alors que le président français a manifesté depuis son élection sa volonté de faire évoluer les relations entre la France et l’Afrique, il semble avoir pris ses distances avec le régime togolais — Faure Gnassingbé est le seul président ouest-africain à ne pas avoir été reçu par Emmanuel Macron —, faisant espérer à certains un possible changement de posture de Paris.
Une économie sur la bonne voie
En 2005, Faure Gnassingbé hérite d’un pays économiquement affaibli et socialement sinistré après une dizaine d’années d’ajustements structurels prescrits par les institutions de Bretton Woods et une longue période de sanctions internationales imposées par l’Union européenne pour cause de déficit démocratique. Mais, grâce à une série de réformes politiques et économiques, il parvient à améliorer le climat des affaires au Togo en stabilisant le pays et en rétablissant la confiance des investisseurs. Sur le plan politique, il entame dès 2007 un processus de réconciliation nationale conduit sous l’égide d’une Commission vérité, justice et réconciliation (CVJR) chargée au niveau national de concourir à la cicatrisation des blessures et à la réparation des préjudices subis par les Togolais entre 1958 et 2005 et sur le plan international de combler le déficit d’image d’un pays à la réputation écornée par un lourd passif de violations des droits de l’homme. En matière économique, il atteint le point d’achèvement de l’Initiative pays pauvres très endettés (IPPTE) lancée par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale en 1996, ce qui permet de réduire la dette de plus de 100 % du PIB à 40 %, en contrepartie de la mise en oeuvre de mesures de lutte contre la pauvreté et de réformes économiques telles que la simplification des démarches de création d’entreprise, la baisse du coût de l’électricité, le renforcement de la sécurité maritime ou la restructuration des infrastructures, notamment l’aéroport et le port de Lomé qui étaient tombés en léthargie (7).
Petit pays d’environ 7,8 millions d’habitants répartis sur 56 700 km2, le Togo, en investissant dans le domaine de la logistique et des infrastructures, diversifie ainsi ses recettes, largement dépendantes de l’exploitation du phosphate (40 % des exportations). Il devient un hub logistique d’excellence et un centre d’affaires de premier ordre dans la sous-région, comme le prévoit le Plan national de développement (PND) adopté en 2018 pour servir de boussole économique au régime jusqu’en 2022. Plusieurs entreprises d’envergure internationale, à l’instar d’Eco-Bank ou de Mediterrranean Shipping Company (MSC), choisissent Lomé pour siège social régional en Afrique de l’Ouest (8). Par ailleurs, grâce à la restructuration du port franc de Lomé, le seul en eau profonde de la sous-région, d’où partent 40 % des marchandises expédiées par les pays du golfe de Guinée, le Togo s’affirme comme une économie de transit.
Petit pays d’environ 7,8 millions d’habitants, le Togo, en investissant dans le domaine de la logistique et des infrastructures, diversifie ainsi ses recettes, largement dépendantes de l’exploitation du phosphate (40 % des exportations).
Le corridor de 1500km de routes réaménagées, qui va du port de Lomé au Nord du pays, profite particulièrement à l’hinterland ouest-africain. Et en raison des mesures souples adoptées en matière de transport aérien, le Togo est par exemple considéré par l’Union africaine comme le champion de la politique open sky (« ciel ouvert », visant à la libéralisation du trafic aérien) en Afrique.
Dans le domaine social, il y a beaucoup d’améliorations. Le taux de chômage, 3,4 % de la population active en 2015, selon les chiffres de l’Institut national de la statistique du Togo (INSEED), est l’un des plus bas d’Afrique. L’autosuffisance alimentaire est assurée grâce à une politique agricole basée sur plusieurs instruments : le Programme national d’investissement agricole et de sécurité alimentaire (PNIASA), le Programme de développement rural agricole (ProDRA), le Projet d’appui au mécanisme incitatif de financement agricole fondé sur le partage de risques (ProMIFA). La bonne santé économique du Togo se traduit par le bond de 40 places réalisé dans le classement Doing Business 2020 par rapport à 2019. « Premier pays réformateur » en Afrique subsaharienne, il occupe la 97e place dans le classement général.
Des vulnérabilités structurelles tenaces
La relative réussite économique du Togo ne doit pas occulter ses vulnérabilités structurelles, au premier rang desquelles
figure la question paradoxale du chômage. En effet, le taux de chômage bas cache en réalité une grande précarité chez les travailleurs togolais, généralement sous-employés (24,9 % de la population active — INSEED 2015) dans le secteur informel (91 % de la population active — INSEED 2015). Ainsi, même si l’incidence de la pauvreté a régressé ces quinze dernières années — le taux de pauvreté national [voir lexique en marge] est passé, selon les chiffres de la Banque mondiale, de 61,7 % en 2006 à 55,1 % en 2015 puis à 53,5 % en 2017 —, le problème reste aigu : en 2018, 49 % de la population vivait avec moins de 1,90 dollar par jour (seuil de l’extrême pauvreté). L’autre vulnérabilité à laquelle le Togo est confronté va de pair avec la première, puisqu’il s’agit de l’épineuse question des enfants de la rue à Lomé. Selon le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), 5000 enfants auraient pour domicile les rues de la capitale togolaise. Ces jeunes enfants vivant de mendicité sont exposés à tous les dangers (exploitation, esclavage sexuel, etc.). Depuis plusieurs années déjà, les autorités togolaises ont certes pris des mesures pour lutter contre ce fléau. Mais la ligne verte mise en place pour recevoir les appels relatifs aux enfants dans des situations difficiles (1011), le Centre de référence et de prise en charge des enfants en situation difficile (CROPESDI) ou la Direction générale de la protection de l’enfance (DGPE), placée sous la tutelle du ministère de l’Action sociale, de la Promotion de la femme et de l’Alphabétisation, ne sont pas parvenus à endiguer le phénomène. La dernière vulnérabilité concerne la dimension sécuritaire. En effet, le Togo, à l’instar des autres pays côtiers du golfe de Guinée — Bénin, Côte d’Ivoire et Ghana (9) — est au milieu du gué terroriste, en particulier dans ses marges sahéliennes, à la frontière du Burkina Faso. Ainsi, après l’attentat de GrandBassam, en Côte d’Ivoire, en mars 2016, et l’enlèvement par un groupuscule terroriste de deux touristes français et de leur guide dans le parc de la Pendjari, dans le Nord du Bénin, en mai 2019, le Togo a relevé son niveau de vigilance en se dotant d’un Comité interministériel de prévention et de lutte contre l’extrémisme violent (CIPLEV) et en renforçant sa coopération sécuritaire avec les pays voisins, principalement le Burkina Faso. L’échange d’informations entre les services de sécurité togolais et leurs homologues burkinabés a été couronné de succès lors de l’opération « Otapuanu », menée de mars à avril 2019 par l’armée burkinabé pour déloger des terroristes nichés dans l’Est du Burkina Faso, une zone à la confluence du Bénin et du Togo, Lomé ayant déployé des troupes supplémentaires dans le Nord pour empêcher un éventuel repli de combattants djihadistes sur son territoire. Plusieurs individus ont été arrêtés après avoir franchi la frontière et remis aux forces burkinabés, et notamment Oumarou Diallo, l’un des principaux chefs des maquis djihadistes implantés dans l’Est du Burkina (10).
En fin de compte, plus que d’une élection, le Togo aurait besoin d’une gouvernance véritablement démocratique, gage de son développement socio-économique durable.
Notes
(1) Ce coup d’État organisé dans la nuit du 12 au 13 janvier 1963 est le tout premier enregistré en Afrique noire francophone postcoloniale.
(2) Si l’on se réfère à l’étymologie officielle, Gnassingbé signifie : « Prends le commandement et ne te retire qu’après avoir fait régner la paix ». Voir Alain Mace, « Politique et démocratie au Togo 1993-1998 : de l’espoir à la désillusion », Cahiers d’Études africaines, vol. 44, no 176, 2004, p. 867.
(3) Cf. art. 52, 59, 60, 100 de la Constitution et le titre (I) du Code électoral
(4) Mission d’enquête internationale Togo, « Retour sur la crise togolaise : l’exigence de justice demeure », FIDH, Rapport no 433, Paris, novembre 2005, p. 10.
(5) Le Monde, avec AFP, « L’opposition togolaise affaiblie par ses querelles internes », 25 mars 2019.
(6) Charles Djade, « Présidentielle au
Togo : la candidature d’Agbéyomé
Kodjo divise l’opposition », Jeune
Afrique.com, 6 janvier 2020.
(7) Faure Gnassingbé, invité d’honneur de la Law Society de Londres, 5e édition du débat annuel d’Invest Africa, juin 2019. (8) République togolaise, « MSC veut faire de Lomé sa base africaine » (https:// www.republicoftogo.com/Toutes-lesrubriques/ Lome-sa-base-africaine), 3 juin 2016.
(9) Voir les articles récemment parus dans Diplomatie sur ces trois pays : Stéphane Andenga, « Bénin : le basculement autoritaire d’un modèle démocratique exceptionnel », no 101, novembre-décembre 2019 ;
Xavier Aurégan, « Côte d’Ivoire : le bilan inquiétant du “système Ouattara” », no 93, juillet-août 2018 ; Nicolas Normand,
« Le Ghana, un modèle pour l’Afrique de l’Ouest ? », no 102, janvier-février 2020.
(10) Diawo Barry, Baudelaire Mieu et al.,
« Menace jihadiste : Bénin, Togo et Ghana à l’heure de la mobilisation générale »,
Jeune Afrique.com, 20 mai 2019.
La relative réussite économique du Togo ne doit pas occulter ses vulnérabilités structurelles, au premier rang desquelles figure la question paradoxale du chômage.