FONDS EUROPÉEN DE DÉFENSE : UN NÉCESSAIRE ACCÉLÉRATEUR POUR ÉQUIPER NOS ARMÉES
L’année 2018 confirme les tendances déjà identifiées l’année précédente en matière de dépenses militaires, puisque les efforts de défense tendent à se redresser de manière significative en Europe. Le frémissement déjà observé au cours des dernières années semble se transformer en tendance soutenue, même si l’amplitude de l’augmentation reste limitée. Les promesses semblent prendre corps. Toutefois, nous pouvons nous interroger sur la pérennité de cette remontée afin d’atteindre les niveaux promis au milieu de la prochaine décennie, mais aussi sur l’adéquation des efforts pour répondre aux besoins des armées.
En effet, le monde apparaît très instable du fait de menaces terroristes toujours présentes, mais aussi et surtout de la résurgence d’états-puissances qui posent un défi à la sécurité internationale de l’europe. Comment les pays européens peuvent-ils se préparer avec des budgets somme toute limités alors que la Chine et la Russie sont engagées dans une remontée en puissance de grande ampleur? La question se pose avec acuité à un moment où les États-unis se recentrent sur eux-mêmes et où ils s’intéressent plus à la stabilité en Europe qu’à la sécurité de l’europe.
L’arrivée prochaine du Fonds Européen de Défense (FED) crée un espoir pour donner tout leur potentiel aux efforts de défense des pays de l’union européenne. Il est important non seulement de confirmer la mise en place du FED, mais aussi de s’assurer qu’il ait le plus grand effet d’entraînement possible.
UNE RESTAURATION EN COURS DES EFFORTS DE DÉFENSE
Les demandes répétées de Donald Trump pour un accroissement des efforts de défense des Européens ont fait leur effet. Les pays européens semblent engagés dans une hausse des dépenses militaires qui se confirme et devrait se poursuivre en 2019 ainsi que dans les prochaines années. Augmentant en valeurs absolues, les budgets permettent de maintenir, voire de légèrement accroître la part du PIB consacrée à la défense, ce qui constitue une inversion par rapport à la baisse continue qui a caractérisé le début du XXIE siècle.
Nous pouvons toutefois constater que l’influence de Donald Trump est moins forte que souhaité puisque, parmi les grands pays européens, seuls le Royaume-uni, la France et la Pologne dépensent plus de 1,5% de leur PIB pour la défense. De plus, certaines tendances de fond contribuent à cet accroissement des budgets. En effet, la prise de conscience des menaces aux portes de l’europe, en particulier à l’est, motive une augmentation des dépenses. Cependant, ce
Comment les pays européens peuvent-ils se préparer avec des budgets somme toute limités alors que la Chine et la Russie sont engagées dans une remontée en puissance de grande ampleur?
Photo ci-dessus :
L’argent reste le nerf de la guerre, en particulier dans un contexte où les technologies doivent offrir une compensation à la réduction de la masse. (© Eric Feferberg/afp)
phénomène n’a rien de massif, même pour les pays d’europe orientale ou de Scandinavie. Certes, la Russie inquiète, mais la menace comme la réponse ne sont pas nécessairement militaires. Si elles peuvent l’être, c’est bien plus à court terme par le déploiement de troupes de L’OTAN venant des États-unis et des grands pays d’europe occidentale que par un accroissement massif des dépenses militaires.
Nous pouvons noter que cette restauration des budgets de défense – plus qu’une augmentation franche – montre que la défense a fini de subir les effets de la crise économique de 2007. En effet, si nous analysons les dépenses militaires non pas en euros courants, mais en euros constants (hors inflation), celles des grands pays reviennent à des niveaux équivalant à ce qu’ils étaient il y a un peu plus d’une décennie. Cette inflexion est positive, mais elle est loin d’être suffisante, puisque le contexte géostratégique a profondément changé.
L’augmentation des dépenses devrait tout de même se poursuivre, car nécessité fait loi. Non seulement l’objectif de 2 % du PIB consacrés aux dépenses militaires
Rien ne garantit que l’effort de défense pourra se poursuivre, ne serait-ce que sur la tendance des dernières années. En effet, la volonté des gouvernements semble marquer le pas. L’allemagne a même annoncé clairement et publiquement qu’elle réduirait au début des années 2020 son effort de défense.
et de 20% de ce montant destinés aux équipements reste fixé pour les membres de L’OTAN, c’est-à-dire la très grande majorité des pays de l’union européenne(1), mais la plupart d’entre eux entrent dans un cycle de renouvellement de leurs équipements. Les années 2020 vont être marquées par le lancement de programmes afin de remplacer les capacités militaires qui sont entrées en service à la fin des années 1980 et dans les années 1990. Une fois en production, ces programmes nécessiteront des ressources budgétaires supplémentaires.
Si les intentions sont présentes, il y a toujours un pas de géant à réaliser. Or les tendances budgétaires des dernières années montrent qu’il sera très difficile d’atteindre les cibles fixées par L’OTAN pour 2024… en ne faisant que des sauts de puce. L’objectif apparaît de plus en plus inatteignable. Cet écart croissant entre objectifs affichés et moyens réellement disponibles reflète la faible priorité qui est attribuée à la défense dans les faits. Hormis quelques pays d’europe orientale comme la Pologne, la Lituanie, la Lettonie et l’estonie, peu d’états ressentent une pression militaire suffisante
pour accélérer leur effort de défense. Et même parmi ceux-ci, rares sont ceux qui considèrent que la Russie prendra le risque d’une troisième guerre mondiale par une invasion classique d’un ou de plusieurs membres de L’OTAN. Plus nous nous éloignons des frontières russes, plus le sentiment de menace apparaît diffus à un moment où les demandes sociales sont très élevées. Il semble de ce fait difficile de faire accepter par une population fragilisée économiquement et confrontée aux difficultés du quotidien un surcroît de dépenses militaires. Les arbitrages budgétaires du gouvernement sont révélateurs de cette tension.
COOPÉRER OU PÉRIR,
UNE NÉCESSITÉ INCONTOURNABLE
De plus, rien ne garantit que l’effort de défense pourra se poursuivre, ne serait-ce que sur la tendance des dernières années. En effet, la volonté des gouvernements semble marquer le pas. L’allemagne a même annoncé clairement et publiquement qu’elle réduirait au début des années 2020 son effort de défense en part du PIB. La croissance économique faiblit en Europe comme dans le monde, ce qui indiquerait la fin du cycle d’expansion économique qui a suivi la Grande Récession de 2007. Les budgets de défense risquent donc d’être les victimes des arbitrages budgétaires qui se produiront immanquablement dans une telle configuration.
Malheureusement, les Européens ne peuvent pas échapper aux lois de la gravité. Ce n’est pas parce qu’ils ne souhaitent pas s’impliquer dans le jeu des puissances qui renaît entre les États-unis, la Chine (qui représente le principal moteur de l’accroissement des dépenses militaires en Asie de l’est), la Russie
Sans même parler des dépenses d’équipement, le taux de déployabilité des forces armées européennes apparaît très limité, selon l’analyse de l’agence européenne de défense. Or c’est le coeur de la défense.
et des puissances moyennes que les Européens ne seront pas pris dans ces rivalités et luttes d’influence. Être un acteur militaire de premier ordre n’est pas un choix pour l’union européenne, mais une nécessité pour garantir la sécurité internationale du continent (2), ce qui semble être une prise de conscience qui tarde à se concrétiser. Cependant, si l’europe veut avoir une voix audible sur le plan stratégique, elle doit au préalable établir sa capacité d’agir militairement de façon crédible. Or le poids relatif des pays européens n’a cessé de décliner dans les dépenses militaires mondiales. Alors que, en dollars constants,
ces dépenses sont passées de 1 014 milliards en 1996 (point bas de l’après-guerre froide) à 1 780 milliards en 2018, la part de l’europe s’est contractée de 28 % à 19 %. Cette chute est essentiellement due à la baisse des efforts en Europe de l’ouest, qui représente l’essentiel des dépenses en Europe. Certes, dépenser beaucoup pour la défense n’est pas une fin en soi, mais l’effort donne la mesure des ressources disponibles et de la capacité à agir. Sans même parler des dépenses d’équipement, le taux de déployabilité des forces armées européennes apparaît très limité, selon l’analyse de l’agence européenne de défense. Or c’est le coeur de la défense : si le manque de ressources réduit la capacité des armées à agir, alors toute dépense – même réduite – constitue en fait un coût très élevé pour les contribuables au regard des ressources qui y sont consacrées.
Le défi est donc plus de consolider les moyens militaires, en particulier en matière de déployabilité, que de contribuer à une nouvelle course aux armements. Or les effectifs élevés en Europe ne se traduisent pas par une capacité à réagir rapidement et dans la durée face à une crise, et ce malgré l’augmentation des budgets ces dernières années. L’accroissement de l’efficacité des dépenses est donc un enjeu de premier ordre. C’est bien la crédibilité de la défense en Europe qui est en jeu. Pour les pays européens, l’enjeu est donc de tirer le meilleur parti des dépenses qu’ils peuvent engager, ce qui suppose de dépasser une logique de dépense principalement nationale. Or les données les plus récentes de l’agence européenne de défense soulignent à quel point les Européens éprouvent des difficultés à mutualiser leurs efforts. Coopérer constitue une impérieuse nécessité qu’il semble vraiment complexe de mettre en oeuvre, mais qui est néanmoins incontournable aujourd’hui. Pour relancer l’esprit de coopération et d’intégration, la Commission européenne a donné des impulsions décisives depuis 2016 qui pourraient changer la donne. À l’initiative du président de la Commission, Jean-claude Juncker, les graines d’une transformation radicale ont été semées. La mise en place d’un Fonds Européen de Défense (FED) en est certainement l’élément central en tant qu’instrument budgétaire en faveur d’une plus grande autonomie stratégique européenne.
LE FED, UN POSSIBLE CATALYSEUR
Compte tenu de budgets de défense nationaux élevés, mais néanmoins insuffisants pour répondre aux enjeux en Europe et trop éparpillés, la mise en place annoncée d’un FED constitue une bonne nouvelle (même si ses modalités restent à définir). En effet, l’apport d’un financement communautaire pourrait constituer une motivation à même de relancer la dynamique de coopération et de mutualisation des efforts qui s’est étiolée depuis le début du siècle. Certes, comme le montre le tableau ci-contre, le FED n’a pas vocation à se substituer aux dépenses nationales, d’autant que l’union européenne n’a pas statutairement la possibilité d’acquérir des équipements
militaires. De plus, le budget proposé dans les perspectives financières 2021-2027 est plutôt faible si nous le comparons aux dépenses d’équipement(3) des pays membres de l’union européenne. Il totalise 13 milliards d’euros sur sept ans quand les budgets d’équipement cumulés des États représentent un montant annuel de l’ordre de 45 milliards d’euros.
Cependant, comme le souligne le tableau comparatif, l’apport de la Commission européenne sera loin d’être négligeable concernant la Recherche et Développement (R&D). La concentration du FED sur les phases de conception et de développement des capacités militaires reflète la manière dont l’action de la Commission européenne peut être très complémentaire de celle des États. Cette approche s’inscrit dans la logique de renforcement de la compétitivité de l’industrie, une mission qui entre pleinement dans le domaine des compétences communautaires. Un parallèle pourrait d’ailleurs être fait entre la logique du FED et celle du Programme-cadre de R&D (PCRD) dans le domaine civil.
L’intérêt du FED ne s’arrête pas là. Du point de vue des lacunes capacitaires, le lancement de nouveaux programmes en Europe est souvent bridé non par un manque d’anticipation ou d’appétence de la part des armées, mais par une contrainte budgétaire laissant très peu de marge de manoeuvre. Une contribution financière par le FED ouvre la possibilité de réduire cette contrainte et donc d’envisager de nouveaux programmes. Pour le dire d’une autre manière, même en apportant un financement minoritaire dans l’effort de développement capacitaire, le FED peut avoir un effet levier pour inciter les États à s’engager dans de nouveaux programmes. Ceci est très fort pour les phases les plus amont de la R&D, identifiées par la Commission européenne comme la «Research Window». La recherche et technologie(4) constitue la phase la plus risquée et la plus aléatoire de la R&D. Les États hésitent donc à y investir afin de ne pas gaspiller des ressources budgétaires déjà insuffisantes, même si ces travaux pourraient se révéler importants à plus long terme pour la supériorité de leurs armées. Le FED pourra apporter un financement allant jusqu’à 100 % des coûts dans ce cas, ce qui constitue une belle incitation pour lancer des projets.
Les règles associées au financement par le FED visent aussi à remédier aux travers connus des programmes en coopération. Si l’intérêt opérationnel et politique de ces programmes a toujours été fort, leur gestion n’a souvent pas permis d’exploiter pleinement leur efficacité économique et industrielle. Pour satisfaire les pays participants, des compromis ont été acceptés sur les spécifications militaires; ils ont conduit à ruiner les possibles économies d’échelle. Il suffit de rappeler qu’il existe 23 versions de l’hélicoptère NH90. Comment alors serait-il possible d’envisager un effet de série dans la conception et surtout la production? Parfois, les différences sont telles entre les diverses versions nationales qu’il est difficile de parler d’équipements communs, à l’instar de la frégate FREMM dont les versions française et italienne se sont même retrouvées en concurrence à l’exportation. Or les règles du FED posent d’emblée l’obligation d’une
unicité des équipements comme condition de l’attribution d’un financement communautaire. En évitant une multiplicité de variantes qui ruine la rationalité économique des coopérations, le FED va permettre des économies d’échelle et de gamme pour offrir des capacités abordables et interopérables tout en favorisant les coopérations opérationnelles entre armées européennes, voire la mutualisation des flottes. Les gains d’efficacité et de coût qui en résulteront pourraient être très significatifs – permettant d’atteindre les objectifs militaires sans nécessairement accroître très fortement les dépenses.
Même en apportant un financement minoritaire dans l’effort de développement capacitaire, le FED peut avoir un effet levier pour inciter les États à s’engager dans de nouveaux programmes.
Enfin, le volet «Capability Window» du FED a la particularité de limiter l’apport financier de la Commission européenne à 20% du coût des programmes. Cela pourrait apparaître comme un obstacle, mais doit être perçu au contraire comme une incitation et un gage d’efficacité. En effet, la Commission veut être certaine que les pays s’engageront eux aussi financièrement afin de s’assurer de l’utilité opérationnelle des capacités concernées, ce qui garantira également que les programmes financés par le FED aboutiront au déploiement de capacités.
REVENIR DANS LE GRAND JEU ? UNE NÉCESSITÉ
L’union européenne n’a pas pour ambition d’être une puissance militaire concurrençant les États-unis ou la Chine. L’idée même d’une « Europe puissance » est un contresens historique et ne reflète aucunement les aspirations des citoyens européens aujourd’hui. Cependant, la sécurité internationale de l’union européenne est une ambition en soi qui requiert de disposer d’armées crédibles et dotées des équipements appropriés. Le FED doit contribuer à améliorer l’efficacité des dépenses de défense au sein de l’union européenne tout en permettant aux Européens de pleinement maîtriser les capacités militaires dont leurs forces armées ont besoin.
La présentation du Système de Combat Aérien Futur (SCAF) au Salon du Bourget rend tangibles les défis technologiques qui sont devant nous. Le SCAF constitue la réponse à un problème nouveau pour les armées de l’air : le déni d’accès ou A2/AD. Alors que les puissances occidentales bénéficiaient d’une supériorité aérienne indéniable et incontestée des années 1990 jusqu’à très récemment, nos armées de l’air doivent
faire face à des défenses aériennes de plus en plus performantes, comme les systèmes russes S-300 et S-400 en Syrie. Cependant, la performance des missiles n’est qu’un aspect. Le déni d’accès ne fera que se renforcer avec des défenses aériennes toujours plus intelligentes, connectées, complexes et adaptables.
Les défis sont identiques dans les domaines terrestre et naval. C’est l’ensemble des capacités militaires qui va être transformé dans la décennie à venir par les innovations tant technologiques et opérationnelles que conceptuelles. Il suffit de considérer les incidences possibles de l’intelligence artificielle sur les opérations militaires pour prendre la mesure des défis qu’il faut anticiper. Or la manière dont les dépenses de R&D sont réalisées en Europe pose un problème. Non seulement les budgets consacrés aux investissements sont limités, mais ils sont aussi saupoudrés, pour ne pas dire dispersés, entre les pays de l’union européenne. De ce fait, l’efficacité de ces dépenses est nécessairement réduite au moment même où le gaspillage ne peut plus être de mise…
Les États-unis investissent 68 milliards d’euros par an dans la R&D quand l’ensemble des pays européens ne parvient péniblement qu’à huit milliards. S’il est difficile d’obtenir des chiffres concernant les dépenses de R&D de la Chine ou de la Russie dans la défense, il est très probable que ces deux puissances contestataires de l’ordre international, avec les risques d’affrontement qui en résultent, dépassent allègrement l’effort fourni par les pays européens.
Si l’innovation ne se résume pas à un niveau de dépenses, il est indéniable que trop peu de ressources conduit à un risque de décrochage – au moins partiel – et donc au danger de ne plus être capables de fournir à nos forces armées les capacités militaires appropriées. Un tel résultat serait en contradiction avec la Stratégie globale de l’union européenne que le Conseil de l’union a adoptée en juin 2016 et qui pose l’ambition d’une autonomie stratégique. Le retour du Grand Jeu des puissances est donc une incitation à unir nos efforts entre Européens et à utiliser le plus efficacement possible les budgets disponibles. L’approbation du budget du FED et de ses règles de mise en oeuvre est donc une étape majeure, mais il ne s’agit que d’un jalon et d’une incitation à aller plus loin dans l’intégration des efforts et des bases industrielles pour garantir une Union européenne qui protège plus efficacement ses citoyens et qui soit capable de promouvoir ses valeurs humanistes de paix et de stabilité.
Notes
(1) Parmi les pays de l’union européenne, seules l’irlande, la Suède, l’autriche et la Finlande sont neutres et n’appartiennent pas à L’OTAN. Cependant, la Suède et la Finlande coopèrent avec l’alliance et tendent à aligner leur effort de défense sur celui des pays de L’OTAN. (2) Pour une analyse plus approfondie de cette question, je vous invite à lire l’article que j’ai publié dans le numéro de juin 2019 de la Revue Défense nationale : « Le rôle indispensable de l’union européenne comme acteur de la stabilité internationale ».
(3) Les dépenses d’équipement englobent la recherche et développement (R&D) et l’achat des matériels (acquisitions).
(4) La R&T recouvre la recherche fondamentale, la recherche appliquée et les démonstrateurs technologiques, donc toutes les étapes qui permettent de concevoir les briques technologiques à partir desquelles un équipement militaire pourra être produit.