OTAN, inutile et indispensable
OPINION. Le rapport annuel 2020 de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord a été présenté le 16 mars dernier. Un nouveau concept stratégique est également attendu en juin prochain. Enseignements majeurs du rapport OTAN 2020, par le groupe de réflexions Mars.
Confrontés à la crise ukrainienne, les chefs d'État et de gouvernement de l'OTAN ont entériné en 2014, lors du Sommet du Pays de Galles, une directive recommandant un niveau minimum de dépenses de défense de 2 % du produit intérieur brut (PIB). Aussi absurde soit-il, cet objectif constitue un levier politique puissant pour encourager les États membres à dépenser plus, à défaut de dépenser mieux, ce que le président Trump a compris comme une obligation d'acheter du matériel américain.
C'est ainsi que les nations européennes de l'Alliance se fournissent à 80% (en valeur) auprès des Etats-Unis, ce marché européen représentant près de 60% des exportations d'armement américaines. « L'effet 2% » a moins servi à doter l'Alliance de nouvelles capacités qu'à financer à hauteur de plusieurs dizaines de milliards d'euros l'industrie d'armement américaine.
L'ALLEMAGNE DEVANT LA FRANCE DEPUIS 2019
En termes de PIB, l'Italie (- 9,0 %), la France (- 9,1 %), la Grèce (- 10,2%) et le Royaume Uni (- 11,2 %) sont les États membres qui ont le plus souffert de la crise économique consécutive à la pandémie, leur PIB de 2020 (en dollars constants) étant inférieur à celui de 2013. Mécaniquement, ces quatre pays affichent donc paradoxalement un meilleur effort de défense que les années précédentes, mais cela est dû avant tout à l'effondrement du dénominateur. Selon les normes de l'OTAN (comprenant les pensions versées), l'effort de défense de la France en 2020 se montait à 46,2 milliards d'euros courants, soit 43,6 milliards d'euros de 2015 ou encore 48,4 milliards de dollars de 2015. [Tableau des dépenses de défense par pays en milliards de dollars. Cliquez sur l'image pour l'agrandir]
La présentation en trois tableaux de dix pays illustre bien la nature de l'Alliance : un
« club » égalitaire pour lequel la « cotisation » n'a pas d'importance. La contribution des treize derniers pays à l'effort commun représente moins de 1% du total de 1.028 milliards de dollars ; leur apport n'est donc pas de nature militaire (en pratique leurs forces armées, quand ils en ont, n'apportent aucune capacité à l'OTAN), mais géostratégique. C'est en cela que l'Alliance est avant tout une alliance politique.
L'essentiel des budgets est fourni en réalité par les quatre principaux membres, à savoir les EtatsUnis (72%, dont moins de 40% concerne aujourd'hui la zone euro-atlantique, soit environ 300 milliards), le Royaume-Uni (6%), l'Allemagne (5%) et la France (4,5%). L'effort du 5e membre (Italie) est deux fois inférieur à l'effort du 4e. L'Allemagne a remplacé la France au 3e rang depuis 2019, ce qui illustre la réalité des efforts allemands en matière de dépense de défense.
FRANCE : BAISSE DU RATIO DES DÉPENSES DES ÉQUIPEMENTS
Le Sommet du Pays de Galles de 2014 fixe également l'objectif de consacrer 20 % des dépenses annuelles de défense à l'acquisition de nouveaux équipements majeurs. Alors que la France était en 2013 le pays le plus vertueux avec 28,5 % de dépenses d'équipement, ce ratio a diminué entre 2014 et 2020 (à 26,5 %). Il a au contraire augmenté dans la majorité des autres pays (+ 50% en Allemagne et au Canada, + 100% en Italie, en Pologne, en Espagne et aux Pays-Bas), même si ce ratio de dépense reste souvent en dessous de l'objectif de 20 %. Même le Royaume-Uni (malgré l'effet Brexit) et les Etats-Unis (malgré les à-coups de la présidence Trump) ont amélioré leur ratio d'équipement. Ce paradoxe français s'explique par le recrutement net de plus de 15.000 militaires et civils de la défense depuis la décision du président Hollande, indispensable, de porter un coup d'arrêt aux réductions d'effectifs subies depuis vingt ans. Pour autant, en termes relatifs, cela montre que l'effort « exceptionnel » de la LPM en cours est insuffisant pour tenir son rang.
Le critère du taux de dépense d'équipement ne rend compte cependant qu'imparfaitement de l'efficacité de la dépense de défense, car il ne s'agit la plupart du temps que d'acquérir du matériel (américain) « sur étagère ». Il convient de rappeler que la procédure des FMS (Foreign Military Sales) permet au département d'État américain d'imposer au pays client (captif) une marge confortable permettant de subventionner d'autres exportations au profit de clients moins solvables. Autrement dit, l'augmentation des budgets européens d'équipement a contribué à subventionner la R&D américaine et les ventes d'armes américaines dans le monde, au détriment de la R&D et des exportations... européennes. Par ailleurs, il ne suffit pas d'acquérir des équipements coûteux, il faut encore être capable de les entretenir dans la durée.
Quant aux dépenses de personnel, leur diminution ne dit rien de l'amélioration qualitative d'une armée si les dépenses d'externalisation augmentent corrélativement. Au contraire, l'armée en question doit dorénavant financer le coût du capital du prestataire, ce qui renchérit la prestation sans amélioration automatique de la performance de la dépense. Ainsi s'explique notamment le paradoxe qu'avec un budget inférieur et un taux de dépenses de personnel de 44%, supérieur au ratio allemand et surtout britannique, l'armée française dispose de meilleures capacités que ses grands voisins. Au Royaume-Uni, « l'externalisation à outrance » héritée de l'idéologie « value for money » a eu pour effet premier de subventionner certains fournisseurs du MoD sans améliorer significativement la performance des forces armées de Sa Majesté. Le phénomène est identique aux Etats-Unis (mais noyé dans une abondance de crédits qui favorise la gabegie) et, dans une moindre mesure, en Allemagne.
MILITAIRES FRANÇAIS : 6% DES FORCES DE L'OTAN
Quant au classement des armées nationales de l'OTAN en termes d'effectifs militaires, il reproduit approximativement la hiérarchie établie en fonction de l'effort budgétaire, avec quelques nuances dues au fait que certaines armées sont moins « intenses en capital » que d'autres. Sur un total de près de 3,3 millions de militaires, les Etats-Unis en mobilisent plus de 40 %, mais l'effectif consacré à la défense de la zone euro-atlantique est bien moindre. L'armée turque fournit 13 % des effectifs, mais une grande part est mobilisée contre le PKK (séparatisme kurde) à l'intérieur et à l'extérieur des frontières du territoire turc.
Les forces armées françaises représentent plus de 6% de celles de l'OTAN, mais une partie est également engagée en dehors de la zone euro-atlantique. L'effectif de la Bundeswehr correspond à l'effort budgétaire allemand au sein de l'OTAN (5 %). Les armées européennes comptent pour 55 % des effectifs de l'Alliance. Même si ces effectifs sont loin d'être tous au même niveau opérationnel, il serait peut-être logique d'instaurer un principe de parité 50/50 entre fournisseurs européens et nord-américains pour l'équipement de ces troupes.
UN CITOYEN SUR SEPT CONVAINCUS D'UN RISQUE DE GUERRE
Le rapport présente par ailleurs les résultats d'une enquête d'opinion confortant l'Organisation dans son sentiment d'utilité auprès de la population concernée. Après une année perturbée, ces résultats montrent que les avis restent dans l'ensemble très favorables à l'Alliance, au lien transatlantique et à la défense collective. Mais le principal enseignement du sondage réside dans la perception du risque de guerre : loin derrière les principales menaces sécuritaires que sont la pandémie et le terrorisme, le risque de guerre n'est mentionné que par 14% des personnes interrogées.
Ainsi, moins d'un « citoyen otanien » sur sept est convaincu de l'existence d'un risque de guerre. On comprend que l'OTAN ne consacre pas de large développement à ce résultat surprenant, par comparaison avec les différentes « actualisations stratégiques » qui ne cessent d'agiter les menaces russe et chinoise. Le moins que l'on puisse dire, c'est que les discours bellicistes et alarmistes n'imprègnent pas l'opinion.
A QUOI SERT L'OTAN ?
Tout a été dit et écrit sur le sujet, souvent à juste titre. Oui, l'OTAN a perdu sa vocation avec la fin de la guerre froide, et les « concepts stratégiques » élaborés depuis trente ans peinent à convaincre. Oui, l'OTAN constitue une menace pour la paix en renforçant le « complexe obsidional » de la Russie, et ce faisant contribue à légitimer le système oligarchique russe, si contraire aux valeurs défendues par l'OTAN. Oui, l'OTAN est un instrument de domination des Etats-Unis, qui contribue à maintenir l'Europe sous protectorat américain. Oui, l'Alliance a perdu toute crédibilité politique sous la présidence Trump, qui a explicitement remis en cause le mécanisme de sécurité collective de l'article 5 du traité de Washington. Ces critiques, souvent entendues aux extrémités droite et gauche du spectre politique français, sont fondées. Pour autant, il ne faudrait pas en déduire que la France ait intérêt à sortir de l'Alliance, ni même de l'OTAN en tant que commandement militaire intégré.
En effet, l'OTAN est tout aussi indispensable. D'abord, l'Organisation a l'immense mérite d'exister. Malgré tous ses défauts, à commencer par son utilité discutable pour un pays doté de l'arme nucléaire, appartenir à l'OTAN procure certains avantages, ne serait-ce que de ne pas avoir d'ennemi à ses frontières. Contrairement à une idée reçue, ce n'est pas l'UE qui a donné 75 ans de paix aux Européens, mais l'OTAN. Dans ces conditions, en sortir serait une erreur stratégique majeure, voire une faute morale, sauf à vouloir à tout prix se faire des ennemis, par exemple pour justifier la dérive autoritaire d'un régime. Immanquablement, la différence d'appartenance risquerait de dériver vers l'hostilité. Au contraire, dans la logique du rapport Védrine de 2012, il faut en jouer le jeu pour en tirer un maximum d'avantages, y compris industriels. L'effet final recherché (comme disent les militaires) est de regagner la confiance de nos alliés à toutes fins utiles. La France, avec sa vision géopolitique du monde équilibrée, doit rester au sein de l'OTAN une voix originale qui l'empêche de dériver vers une sorte de « Sainte Alliance », qui poursuit des buts de guerre contraires à nos intérêts.
UN FONCTIONNEMENT GÉOMÉTRIE VARIABLE
Ensuite, l'OTAN a créé des standards d'interopérabilité et des procédures de fonctionnement, qui ont fait leur preuve. Vouloir les reconstituer ex nihilo au nom de « l'Europe de la défense » serait une pure folie. Ces normes permettent aux armées alliées de s'entraîner ensemble, à défaut de vraiment faire la guerre ensemble, les forces armées américaines obéissant souvent à des standards différents, comme l'illustre le cas emblématique de l'avion F-35. Mais s'affranchir de l'OTAN et recréer à côté d'autres normes à l'usage des mêmes pays européens relèveraient de l'absurde, un « nonsense » comme le disent les Britanniques, qui ont toujours veillé, à juste titre, à éviter toute duplication entre les moyens de l'OTAN et ceux de la PSDC.
En outre, malgré la règle du consensus qui régit toujours les grandes décisions de l'Alliance, celleci a la capacité d'agir à géométrie variable, tant pour les opérations (contribution de troupes) que pour les programmes industriels. Ainsi, pour toutes les opérations militaires décidées en commun, chaque État décide de sa contribution en termes de moyens. Cette souplesse autorise des actions particulières au sein d'un cadre stratégique et politique commun, et permet d'envisager un « pilier européen » fort au sein d'une même communauté de « valeurs stratégiques et politiques ». Cette géométrie variable se retrouve également dans les programmes capacitaires : pour les capacités décidées en commun, chaque État décide souverainement de sa participation. Le refus d'un État ne bloque pas le programme, il poursuit sa route sans celui-ci. Cette géométrie variable constitue un cadre favorable aux coopérations capacitaires et industrielles pour des objectifs communs (transport aérien, défense antimissile...) et pourrait être étendue dans le cadre d'un « pilier européen » fort au sein de l'Alliance.
FRANCE, UNE POSITION DEVENUE ILLISIBLE
Enfin, il n'est jamais trop tard pour comprendre que, aux yeux de tous les autres Européens, la défense de l'Europe reste du ressort exclusif de l'OTAN. C'est certes contrariant pour un Français, mais c'est ainsi. C'est peu dire que la sortie du président Macron sur « l'OTAN en état de mort cérébrale » est restée largement incomprise des autres alliés, à commencer par Berlin. On a beau dire « la déclaration du PR a fait bouger les lignes », cela n'a en réalité que contribué à décrédibiliser la France au sein de l'Alliance, où personne ne comprend sa position spécifique, alors même que le comportement odieux du président Trump créait un contexte favorable aux arguments français. La position spécifique de la France gaullienne restait encore compréhensible de la part de nos alliés. Depuis la réintégration du commandement militaire en 2009, elle est devenue illisible.
C'est pourquoi les autres Européens soupçonnent Paris de vouloir se servir de « l'Europe de la défense » (concept purement français) pour se substituer à terme aux Etats-Unis, pariant sur l'effondrement de l'alliance atlantique dès lors que Washington s'en retirerait. C'est un malentendu, car personne à Paris ne croit que l'UE soit un jour capable de remplacer l'OTAN, mais il est impossible de convaincre les autres Européens de notre bonne foi. Mieux vaut donc cesser de vouloir tordre les traités de l'UE pour lui confier des compétences que les États ne lui ont jamais transféré, et considérer l'UE pour ce qu'elle est en réalité : le plus grand marché au monde en termes de solvabilité, et donc un champ de bataille privilégié pour la guerre économique. Par conséquent, Paris doit cesser d'espérer transférer à Bruxelles ses rêves de puissance et à l'inverse investir dans la défense collective assurée par l'Alliance atlantique.
SE POSITIONNER COMME PILIER EUROPÉEN DE L'OTAN
En effet, l'Allemagne est en train de se positionner comme l'axe du « pilier européen » de l'OTAN, afin d'en tirer tous les profits potentiels, politiques et industriels notamment. Fort intelligemment, tel Bismarck incitant Jules Ferry à lancer une France humiliée dans la conquête coloniale pour la détourner des frontières européennes, la chancelière Merkel a fait semblant d'encourager le naïf président Macron dans ses lubies du discours de la Sorbonne, et pendant ce temps, Berlin consolidait ses positions dans l'OTAN avec le « concept de nation cadre » (FCN), taillé sur mesure pour la Bundeswehr.
Les comparaisons entre États membres montrent que la France, en dépit des efforts réels conduits depuis 2016, a perdu du terrain par rapport aux autres principales puissances militaires de l'Alliance, notamment l'Allemagne. Ce constat devrait inciter le nouveau pouvoir issu des élections générales de 2022 à réinvestir l'effort national de défense au sein de l'OTAN plutôt que de continuer à poursuivre la chimère de « l'Europe de la défense », car c'est à l'OTAN que se situent les leviers d'influence, qui se traduisent in fine, via l'élaboration des standards d'interopérabilité, par des commandes pour la BITD. C'est là que tout se joue en réalité en matière d'autonomie stratégique, à condition que ces standards ne soient pas uniquement conçus pour des fournisseurs américains. Mais ce n'est pas en poursuivant des chimères en-dehors de l'organisation que l'on va l'orienter dans cette direction, la seule utile pour assurer à long terme la survie de la BITD européenne.
Les différents dispositifs de « l'Union européenne de défense » (pour reprendre la terminologie allemande) ne sont que des mirages aux alouettes. Les vrais enjeux sont de deux natures : éviter que les industriels américains ne soient les fournisseurs exclusifs des armées de l'Alliance, et éviter que le futur pilier européen de l'OTAN ne soit principalement allemand.
Typiquement, dans la perspective du projet « OTAN 2030 », la France, qui dispose actuellement des forces armées européennes les mieux aguerries et équipées, pourrait par exemple investir ses efforts dans l'objectif de mise à disposition de l'OTAN d'une force de 30 bataillons, 30 escadrons et 30 unités navales disponibles en 30 jours. Notre pays pourrait s'engager à prendre telle part de cet objectif, encourageant les autres à faire de même, ce qui leur montrerait que les équipements français sont parfaitement compatibles avec les objectifs de l'alliance sans pour autant être d'origine américaine. Ce serait une manière concrète de contribuer à l'autonomie stratégique de l'Europe, en termes opérationnels autant qu'industriels.
(*) Le groupe Mars, constitué d'une trentaine de personnalités françaises issues d'horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, se mobilise pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l'industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France.