SNCF : la fin du mo­no­pole si­gni­fie-t-elle vrai­ment plus de concur­rence ?

Alors que le gou­ver­ne­ment veut ré­for­mer la SNCF pour la pré­pa­rer à l’ou­ver­ture à la concur­rence, l’Ara­fer, le gen­darme du rail, pointe les nom­breux obs­tacles sur la voie d’une ou­ver­ture réus­sie du mar­ché fran­çais du trans­port fer­ro­viaire. Si l’ar­ri­vée de

La Tribune Hebdomadaire - - ÉDITO - FA­BRICE GLISZCZYNS­KI @FG­liszc­zyns­ki

L’ou­ver­ture à la concur­rence du mar­ché in­té­rieur du trans­port fer­ro­viaire est proche. Se­lon le ca­len­drier im­po­sé par Bruxelles, un opé­ra­teur autre que la SNCF pour­ra faire cir­cu­ler des trains en France à par­tir de fin 2020 sur des lignes fran­çaises à grande vi­tesse et à par­tir de fin 2023 pour les lignes ex­ploi­tées dans le cadre d’un ser­vice pu­blic pour les ré­gions (TER) ou l’État (In­ter­ci­tés), et même avant, puisque, de 2019 à 2023, les au­to­ri­tés or­ga­ni­sa­trices pour­ront ex­pé­ri­men­ter la concur­rence. La fin du mo­no­pole de la SNCF va-t-elle pour au­tant en­traî­ner l’ou­ver­ture à la concur­rence sur le mar­ché in­té­rieur du trans­port fer­ro­viaire? Au­tre­ment dit, la fin du mo­no­pole de la SNCF – qui de­vra être ac­tée d’ici dé­cembre 2019 –, va-t-elle en­traî­ner l’ar­ri­vée réelle de concur­rents, comme ce fut le cas dans le trans­port aé­rien et la té­lé­pho­nie mo­bile par exemple, ou ailleurs en Eu­rope dans le fer­ro­viaire comme en Al­le­magne, au Royaume-Uni, en Suède, en Ita­lie ou en Ré­pu­blique tchèque? Ce n’est pas évident. Les obs­tacles sont en ef­fet nom­breux. Dans une étude ap­pro­fon­die sur l’ou­ver­ture à la concur­rence, l’Au­to­ri­té de ré­gu­la­tion des ac­ti­vi­tés fer­ro­viaires et rou­tières (Ara­fer) les a lis­tés et tire la son­nette d’alarme. « Il ne suf­fit pas de dire “on ouvre” et mettre fin au mo­no­pole lé­gal de la SNCF pour que la concur­rence soit ef­fec­tive », a ex­pli­qué Anne Yvrande-Billon, vice-pré­si­dente de l’Ara­fer, lors de la pré­sen­ta­tion le 27 mars par son pré­sident, Ber­nard Ro­man, de cette étude sur l’ou­ver­ture à la concur­rence. Les bar­rières à l’en­trée ne se­ront pas les mêmes en fonc­tion des mar­chés. Sur les lignes non sub­ven­tion­nées (es­sen­tiel­le­ment les lignes à grande vi­tesse), chaque opé­ra­teur pour­ra faire cir­cu­ler ses trains en « open ac­cess »[ libre ac­cès, ndlr], tan­dis que sur les ser­vices conven­tion­nés, la concur­rence entre les opé­ra­teurs pour l’at­tri­bu­tion des mar­chés joue­ra, dans la me­sure où les au­to­ri­tés or­ga­ni­sa­trices de trans­ports (AOT) de­vront lan­cer des ap­pels d’offres pour l’ex­ploi­ta­tion de tout ou par­tie de leur ré­seau. Le bon fonc­tion­ne­ment de ces ap­pels d’offres et leur qua­li­té sont cru­ciaux pour l’ar­ri­vée de nou­veaux opé­ra­teurs. « Le lé­gis­la­teur de­vra por­ter une at­ten­tion par­ti­cu­lière à la fa­cul­té, par les au­to­ri­tés or­ga­ni­sa­trices, de re­cueillir toutes les in­for­ma­tions utiles re­la­tives à l’ex­ploi­ta­tion des ser­vices fer­ro­viaires, né­ces­saires à la pré­pa­ra­tion des ap­pels d’offres », a sou­li­gné le pré­sident de l’Ara­fer.

LE RISQUE FI­NAN­CIER

Se­lon de nom­breux ex­perts, c’est sur cette par­tie du ré­seau que la concur­rence de­vrait être la plus forte pour la SNCF. Car « le risque éco­no­mique pour les opé­ra­teurs est li­mi­té », rap­pelle l’un d’eux à La Tri­bune. « Les au­to­ri­tés or­ga­ni­sa­trices fixent le ca­hier des charges et chaque can­di­dat en chiffre le coût et prend sa marge, gé­né­ra­le­ment de 4 % à 5 %. Il n’y au­ra pas d’in­ves­tis­se­ment parce que les opé­ra­teurs uti­li­se­ront les trains qui ap­par­tiennent aux Ré­gions. »« Ce se­ra un contrat de ser­vices dans les­quels il y au­ra certes un BFR (be­soin en fonds de rou­le­ment) à fi­nan­cer et peut-être quelques sys­tèmes in­for­ma­tiques. Mais ce se­ra tout. Si ce­la ne fonc­tionne pas, le risque ne se­ra pas éle­vé », ex­plique un di­rec­teur de la SNCF. En re­vanche, sur les ser­vices com­mer­ciaux, le risque fi­nan­cier exis­te­ra bel et bien. À 30 ou 35 mil­lions la rame du­plex, chaque nou­vel en­trant ré­flé­chi­ra à deux fois avant de ve­nir dé­fier la SNCF sur les lignes à grande vi­tesse, même si des lignes comme Pa­risLyon ou Pa­ris-Lille vont in­té­res­ser beau­coup de monde. « Quand vous faites une ou­ver­ture en open ac­cess, le su­jet ma­jeur, c’est l’in­ves­tis­se­ment. Si vous in­ves­tis­sez 300 mil­lions d’eu­ros et que ce­la ne fonc­tionne pas, vous êtes obli­gés de faire une dé­pré­cia­tion d’ac­tifs. La ques­tion est: le jeu en vaut-il la chan­delle? » ex­plique le même di­rec­teur de la SNCF, en ci­tant l’ab­sence de concur­rence en Al­le­magne sur les lignes en open ac­cess. Pour cer­tains, cette pro­blé­ma­tique est même plus im­por­tante que le coût des péages fran­çais pour l’uti­li­sa­tion du ré­seau. Plu­sieurs élé­ments com­pliquent en ef­fet la donne. Con­trai­re­ment au trans­port aé­rien où les low cost ont pu dé­bou­ler il y a une tren­taine d’an­nées en louant quelques avions (un ac­tif fluide qui peut être très vite re­pla­cé en cas de faillite), ou même au Royaume-Uni dans le fer­ro­viaire avec les ROSCOs ( rol­ling stock ope­ra­ting com­pa­nies), il n’existe pas de so­cié­tés qui pour­raient ache­ter des trains pour en­suite les re­louer à des opé­ra­teurs. « En l’ab­sence de ce type de so­cié­tés, il n’est pas dé­rai­son­nable d’évo­quer l’idée de la mise en place d’un ac­cès ré­gu­lé au ma­té­riel rou­lant, afin de ga­ran­tir une éga­li­té des chances à l’en­semble des opé­ra­teurs po­ten­tiels », a in­di­qué Ber­nard Ro­man. Dit au­tre­ment, l’Ara­fer pré­co­nise d’at­tri­buer aux nou­veaux en­trants une par- tie du ma­té­riel de la SNCF. « Li­mi­té dans le temps, comme c’est le cas de l’ac­cès à l’élec­tri­ci­té nu­cléaire, cet ac­cès ré­gu­lé pour­rait être as­sor­ti d’une obli­ga­tion d’in­ves­tis­se­ment, comme c’est le cas dans la té­lé­pho­nie mo­bile », a-t-il ajou­té. Pour le gen­darme du rail, il est par ailleurs né­ces­saire de mettre en place les condi­tions d’ac­cès aux centres de main­te­nance.

LA CA­PA­CI­TÉ DU RÉ­SEAU EST-ELLE SUF­FI­SANTE ?

Ce ne sont pas les seuls obs­tacles à l’ac­cès au mar­ché de la grande vi­tesse. La ca­pa­ci­té du ré­seau à ab­sor­ber une aug­men­ta­tion d’offres pose no­tam­ment ques­tion. Con­trai­re­ment au trans­port aé­rien qui vit, là en­core, dans la troi­sième di­men­sion, le trans­port fer­ro­viaire baigne dans un sys­tème à une di­men­sion. Par na­ture, on ne peut donc pas dou­bler un train qui est sur la même voie. La ca­pa­ci­té du fer­ro­viaire est par consé­quent plus li­mi­tée. Y a-t-il au­jourd’hui de la place pour de nou­veaux ac­teurs ? L’Ara­fer se dit in­ca­pable de ré­pondre. « Il n’existe pas d’éva­lua­tion pré­cise, ob­jec­tive, et par­ta­gée du ni­veau de sa­tu­ra­tion des lignes ni de celle des gares au­jourd’hui », a fait re­mar­quer Ber­nard Ro­man. Pour au­tant, la mo­der­ni­sa­tion pro­gres­sive du ré­seau peut être une so­lu­tion. Se­lon des sources in­ternes à SNCF Ré­seau, elle per­met­trait d’aug­men­ter for­te­ment la ca­pa­ci­té du ré­seau sans construire de nou­velles lignes. Pro­blème, il fau­dra des an­nées avant de voir le ré­seau pas­ser de tech­no­lo­gies da­tant de la deuxième moi­tié du xxe siècle aux tech­no­lo­gies les plus ré­centes. SNCF a, se­lon nos in­for­ma­tions, un plan d’aug­men- ta­tion des sillons [cré­neaux de tra­jets et d'ho­raires] de 20 % entre Pa­ris et Lyon à l’ho­ri­zon 2024. À court terme donc, l’Ara­fer re­com­mande d’adap­ter le mo­dèle d’al­lo­ca­tions des sillons, en créant « une forme de sys­tème d’en­chères pour les sillons rares », les plus de­man­dés. Pour ne pas que la cher­té des péages fran­çais (payés par les opé­ra­teurs au ges­tion­naire d’in­fra­struc­ture pour le ser­vice ren­du) dis­suade les nou­veaux en­trants, l’Ara­fer pousse pour une mo­dé­ra­tion des péages et pré­co­nise « un ac­com­pa­gne­ment ta­ri­faire » pour les nou­veaux en­trants : leur ac­cor­der une ris­tourne pour les pre­mières an­nées d’ex­ploi­ta­tion. La gou­ver­nance du sys­tème fer­ro­viaire consti­tue un autre frein à la concur­rence. Pour ga­ran­tir l’in­dé­pen­dance du ges­tion­naire d’in­fra­struc­ture – au même titre que SNCF Mo­bi­li­tés, SNCF Ré­seau fait main­te­nant par­tie d’un groupe pu­blic fer­ro­viaire uni­fié ap­pe­lé SNCF­–, l’Ara­fer at­tire l’at­ten­tion du gou­ver­ne­ment sur la né­ces­si­té de « re­voir l’or­ga­ni­sa­tion du groupe pu­blic fer­ro­viaire en sup­pri­mant l’Épic [ Éta­blis­se­ment pu­blic à ca­rac­tère in­dus­triel et com­mer­cial] de tête SNCF et en sé­pa­rant clai­re­ment les ac­ti­vi­tés re­la­tives à la ges­tion de l’in­fra­struc­ture de celles re­la­tives à l’ex­ploi­ta­tion des ser­vices de trans­port ». Le gou­ver­ne­ment ne l’en­tend pas ain­si. S’il sou­haite rem­pla­cer l’Épic de tête par une so­cié­té na­tio­nale à ca­pi­taux pu­blics avec des titres in­ces­sibles, il compte « consti­tuer un groupe in­té­gré avec plu­sieurs en­ti­tés », ins­pi­ré se­lon la mi­nistre des Trans­ports Éli­sa­beth Borne, « sur le mo­dèle al­le­mand avec une so­cié­té mère et des so­cié­tés cha­cune dans leurs mé­tiers ». Un sys­tème qui va plus loin que l'ac­tuel, mis

Le su­jet ma­jeur avec une ou­ver­ture en “open ac­cess”, c’est l’in­ves­tis­se­ment

en place en 2014, avec le re­grou­pe­ment de Ré­seau fer­ré de France et de la SNCF, avec « l’ef­fet dé­res­pon­sa­bi­li­sant des Épic » en moins. Pour Ber­nard Ro­man, cette struc­ture n’est pas com­pa­tible avec les textes de la Com­mis­sion eu­ro­péenne, car il ne ga­ran­tit pas l’au­to­no­mie du ges­tion­naire d’in­fra­struc­ture, et donc l’égal trai­te­ment entre tous les opé­ra­teurs. Cer­tains craignent que ce sys­tème main­tienne des péages éle­vés, dis­sua­sifs pour les nou­veaux en­trants. Pour au­tant, « dans l’hy­po­thèse où la struc­ture in­té­grée se­rait conser­vée, l’Ara­fer pré­co­nise de re­voir le fonc­tion­ne­ment du conseil d’ad­mi­nis­tra­tion de SNCF Ré­seau ». Ré­cem­ment, lors de la pré­sen­ta­tion de la feuille de route du pro­jet d’en­tre­prise de la SNCF, Guillaume Pe­py, pré­sident du di­rec­toire de la SNCF et PDG de SNCF Mo­bi­li­tés, a vou­lu nuan­cer le lien ma­thé­ma­tique entre l’or­ga­ni­sa­tion du sys­tème fer­ro­viaire et le de­gré d’ou­ver­ture à la concur­rence. « L’Es­pagne est le pays le plus écla­té et la concur­rence est nulle. L’Al­le­magne est le pays le plus in­té­gré et c’est le pays où la concur­rence est la plus forte en Eu­rope avec 40 % du tra­fic fret et 35 % du tra­fic TER qui ne sont pas réa­li­sés par la Deutsche Bahn. »

UNE RÉ­GU­LA­TION FORTE

Last but not least, l’ou­ver­ture à la concur­rence doit évi­dem­ment s’ac­com­pa­gner pour l’Ara­fer d’une ré­gu­la­tion forte. À ce titre, le gen­darme du rail s’in­quiète du re­trait dans le pro­jet de loi de ré­forme de la SNCF de son avis de confor­mi­té de la ta­ri­fi­ca­tion fer­ro­viaire. « Ce se­rait une faute. Il est re­con­nu qu’une en­tre­prise en mo­no­pole qui a des usa­gers cap­tifs est plus en­cline à pra­ti­quer des ta­rifs éle­vés et à ré­duire son offre qu’à faire des ef­forts d’ef­fi­ca­ci­té », a ex­pli­qué Ber­nard Ro­man. Pour lui, l’avis conforme per­met de « ga­ran­tir que le ta­rif pro­po­sé par SNCF Ré­seau soit trans­pa­rent, équi­table et conforme aux textes ap­pli­cables et ré­ponde bien à un op­ti­mum pour l’en­semble des par­ties pre­nantes ». Au fi­nal, Ber­nard Ro­man ne croit pas au « mythe du Grand Soir ». Les exemples de li­bé­ra­li­sa­tion ob­ser­vés en Eu­rope montrent que l’opé­ra­teur his­to­rique a conser­vé entre 90 % et 70 % du mar­ché, qui plus est d’un mar­ché en crois­sance. Car, con­trai­re­ment au mar­ché fer­ro­viaire fran­çais qui a re­cu­lé entre 2011 et 2016, les mar­chés ou­verts (Al­le­magne, Grande-Bre­tagne, Suède, Ita­lie, Ré­pu­blique tchèque) ont vu le tra­fic aug­men­ter en rap­port avec un ac­crois­se­ment de l’offre.

En Al­le­magne (ici, à Franc­fort), la concur­rence est dé­jà en vi­gueur.

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