Quel im­pact éco­no­mique ?

La Tribune Hebdomadaire - - ÉDITO - GRÉ­GOIRE NOR­MAND @gre­goi­re­nor­mand

Les ré­gions sont de­ve­nues des ac­teurs in­con­tour­nables de l’économie lo­cale. Avec la loi NOTRe, ces col­lec­ti­vi­tés ont ré­cu­pé­ré pra­ti­que­ment toutes les com­pé­tences en ma­tière de dé­ve­lop­pe­ment éco­no­mique. Pour au­tant, le ren­for­ce­ment de la dé­cen­tra­li­sa­tion est loin de ré­soudre tous les pro­blèmes de l’économie ter­ri­to­riale.

La loi de trans­for­ma­tion ter­ri­to­riale vou­lue par Fran­çois Hol­lande a tra­ver­sé quelques tem­pêtes avant d’en­trer en vi­gueur. Le 14 mai 2014, à l’an­tenne d’Eu­rope 1, le jour­na­liste JeanPierre El­kab­bach de­man­dait au se­cré­taire d’État à la Ré­forme ter­ri­to­riale, An­dré Val­li­ni : « Quelle cou­leur pré­fé­rez-vous pour le mur ? » In­ter­lo­qué, An­dré Val­li­ni ré­agit, « pour le mur? Quel mur? » Le pré­sen­ta­teur lui ré­pond : « Le mur sur le­quel votre ré­forme ter­ri­to­riale va se fra­cas­ser. » Quelques an­nées après cet échange ten­du, il faut re­con­naître que l’an­cien gou­ver­ne­ment a réus­si à faire pas­ser sa ré­forme sur la Nou­velle Or­ga­ni­sa­tion ter­ri­to­riale de la Ré­pu­blique (NOTRe). Mal­gré les cri­tiques vi­ru­lentes à l’en­contre de ce pro­jet, le gou­ver­ne­ment de Ma­nuel Valls a fait vo­ter ce pro­jet de loi le 16 juillet 2015 au Par­le­ment à l’is­sue de dé­bats hou­leux avec de nom­breux élus lo­caux. Pour l’ex-mi­nistre de la Dé­cen­tra­li­sa­tion Ma­ry­lise Le­bran­chu, « l’ar­chi­tec­ture du pro­jet de loi est conforme à son am­bi­tion d’ori­gine ».

DES COM­PÉ­TENCES ÉCO­NO­MIQUES REN­FOR­CÉES

Dans une tri­bune pu­bliée en 2014, Fran­çois Hol­lande, alors pré­sident de la Ré­pu­blique, avait pré­ci­sé son des­sein pour les fu­tures com­pé­tences éco­no­miques des ré­gions. « De­main, ces grandes ré­gions au­ront da­van­tage de res­pon­sa­bi­li­tés. Elles se­ront la seule col­lec­ti­vi­té com­pé­tente pour sou­te­nir les en­tre­prises et por­ter les po­li­tiques de for­ma­tion et d’em­ploi, pour in­ter­ve­nir en ma­tière de trans­ports, des trains ré­gio­naux aux bus en pas­sant par les routes, les aé­ro­ports et les ports.[...] Elles au­ront en charge l’amé­na­ge­ment et les grandes in­fra­struc­tures. » Après plu­sieurs vagues de dé­cen­tra­li­sa­tion de­puis le dé­but des an­nées 1980, la loi NOTRe, por­tée par l’an­cienne ma­jo­ri­té, consacre le rôle éco­no­mique des ré­gions. Le texte confère aux conseils ré­gio­naux un rôle de co­or­di­na­tion en ma­tière de dé­ve­lop­pe­ment éco­no­mique. Pour l’éco­no­miste et pro­fes­seur à l’uni­ver­si­té de Poi­tiers Oli­vier Bou­ba-Ol­ga, « avec la sup­pres­sion de la clause gé­né­rale de com­pé­tences et la loi NOTRe, la ré­gion est de­ve­nue chef de file sur les com­pé­tences éco­no­miques. Le dé­par­te­ment n’a plus vo­ca­tion à avoir de telles dis­po­si­tions ». Ces der­niers ne conservent que des ca­pa­ci­tés dé­ro­ga­toires d’in­ter­ven­tion dans le tourisme, l’agri­cul­ture ou la fo­rêt.

SIM­PLI­FIER L’AC­TION ÉCO­NO­MIQUE

La stra­té­gie de cette ré­forme est clai­re­ment de sim­pli­fier l’ac­tion éco­no­mique des ré­gions en met­tant en place un trans­fert presque in­té­gral des com­pé­tences éco­no­miques du bloc lo­cal aux ré­gions. La mul­ti­pli­ca­tion des éche­lons pour le dé­ve­lop­pe­ment éco­no­mique ter­ri­to­rial a brouillé les pistes pour les ac­teurs de ter­rain. L’ob­jec­tif de la ré­forme était donc d’ap­por­ter de la sim­pli­fi­ca­tion en cen­tra­li­sant le dé­ve­lop­pe­ment éco­no­mique sur deux ni­veaux : les ré­gions et les in­ter­com­mu­na­li­tés.

LES AIDES AUX EN­TRE­PRISES AU CENTRE DES COM­PÉ­TENCES

L’en­trée en vi­gueur de la loi NOTRe a été mar­quée par l’éta­blis­se­ment d’un sché­ma di­rec­teur, bap­ti­sé sché­ma ré­gio­nal de dé­ve­lop­pe­ment éco­no­mique, d’in­no­va­tion et d’in­ter­na­tio­na­li­sa­tion (SRDEII), pour boos­ter la com­pé­ti­ti­vi­té des ter­ri­toires. D’après la loi, ce sché­ma « dé­fi­nit les orien­ta­tions en ma­tière d’aides aux en­tre­prises, de sou­tien à l’in­ter­na­tio­na­li­sa­tion et d’aides à l’in­ves­tis­se­ment im­mo­bi­lier et à l’in­no­va­tion des en­tre­prises, ain­si que les orien­ta­tions re­la­tives à l’at­trac­ti­vi­té du ter­ri­toire ré­gio­nal. »

Cet ou­til doit fa­vo­ri­ser « un dé­ve­lop­pe­ment éco­no­mique in­no­vant, du­rable et équi­li­bré du ter­ri­toire de la ré­gion, ain­si que le main­tien des ac­ti­vi­tés éco­no­miques exer­cées en son sein ». Par­mi les le­viers pri­vi­lé­giés par les 13 ré­gions, l’ac­com­pa­gne­ment des en­tre­prises dans leur dé­ve­lop­pe­ment est « une thé­ma­tique d’ac­tion ma­jeure pour les ré­gions », rap­pelle une ré­cente étude réa­li­sée par l’As­so­cia­tion des ré­gions de France qui fait un pre­mier bi­lan d’étape de la loi NOTRe. « Toutes ont dé­ve­lop­pé des ou­tils spé­ci­fiques afin de sou­te­nir et de boos­ter l’in­ves­tis­se­ment des en­tre­prises, en prio­ri­té les TPE-PME », note le do­cu­ment. L’autre le­vier dé­ter­mi­nant est le lan­ce­ment d’ac­cé­lé­ra­teurs dans le but de faire gran­dir les en­tre­prises et trans­for­mer les TPE en PME et les PME en ETI. Cette stra­té­gie pour­rait ain­si être ren­for­cée par la loi Pacte (plan d’ac­tion pour la crois­sance et la trans­for­ma­tion des en­tre­prises), ac­tuel­le­ment en dé­bat à l’As­sem­blée. Outre le dé­ve­lop­pe­ment, les ré­gions mettent l’ac­cent sur le sou­tien à l’en­tre­pre­neu­riat, à la créa­tion et à la re­prise d’en­tre­prises en dif­fi­cul­té. En 2016, 76 % des en­tre­prises sou­te­nues par les ré­gions étaient en phase de créa­tion, de re­prise ou de trans­mis­sion. Au ni­veau des dé­faillances d’en­tre­prises, « les conseils ré­gio­naux se portent au che­vet de 15 à 25 so­cié­tés par an, soit 200 à 300 dé­faillances trai­tées », se­lon une ré­cente étude du ca­bi­net De­loitte. En­fin, le sché­ma dé­fi­nit les orien­ta­tions en ma­tière d’at­trac­ti­vi­té du ter­ri­toire et d’économie so­ciale et so­li­daire.

DES SCHÉ­MAS ÉTABLIS DANS L’UR­GENCE

Si les sché­mas semblent à pre­mière vue pré­sen­ter un pre­mier bi­lan fa­vo­rable, quelques éco­no­mistes ex­priment néan­moins des ré­serves. Ber­nard Pec­queur, pro­fes­seur à l’uni­ver­si­té de Gre­noble et spé­cia­liste du dé­ve­lop­pe­ment ter­ri­to­rial, ex­plique que « ces mo­dèles peuvent être fa­vo­rables à condi­tion de ne pas re­pro­duire la pla­ni­fi­ca­tion de l'amé­na­ge­ment du ter­ri­toire pra­ti­quée il y a plu­sieurs dé­cen­nies. Le pro­blème de ce type de sché­ma est que l'on fa­vo­rise sou­vent que ce que l'on voit et non pas le po­ten­tiel. » Pour Oli­vier Bou­ba-Ol­ga, « la mise en place de ce sché­ma s’est faite dans l’ur­gence. Les ac­teurs n’ont pas le temps. Ré­sul­tat, on en­tend sou­vent le même dis­cours cen­tré sur la tran­si­tion nu­mé­rique des ter­ri­toires, l’aide à l’in­dus­trie in­no­vante avec des idées as­sez gé­né­rales pour per­mettre une co­hé­rence à l’échelle de la ré­gion ». Il pré­co­nise plu­tôt la mise en place d’ou­tils de diag­nos­tic plus pré­cis « pour avoir une meilleure in­tel­li­gence éco­no­mique des ter­ri­toires. Chaque ré­gion a be­soin d’une connais­sance pré­cise de son ter­ri­toire. La géo­gra­phie éco­no­mique se joue à l’échelle des zones d’em­ploi ».

MANQUE DE LISIBILITÉ

Mal­gré les ob­jec­tifs af­fi­chés de sim­pli­fi­ca­tion et de cla­ri­fi­ca­tion de l’ac­tion éco­no­mique, le bi­lan est loin de faire l’una­ni­mi­té. Dans un rap­port consa­cré aux fi­nances pu­bliques lo­cales, la Cour des comptes si­gnale que « la va­rié­té des pos­si­bi­li­tés d’in­ter­ven­tion (dans le do­maine éco­no­mique) des autres col­lec­ti­vi­tés n’a pas fait pro­gres­ser la nou­velle or­ga­ni­sa­tion en lisibilité ». Les col­lec­ti­vi­tés du bloc com­mu­nal peuvent, par exemple, par­ti­ci­per au fi­nan­ce­ment des aides de la ré­gion. Par ailleurs, elles pos­sèdent la com­pé­tence ex­clu­sive pour at­tri- buer les aides pour l’im­mo­bi­lier d’en­tre­prises. En­fin, les mé­tro­poles dis­posent de le­viers d’ac­tion très puis­sants. « Elles doivent être as­so­ciées à l’éla­bo­ra­tion du SRDEII pour la par­tie du ter­ri­toire qui les concerne, et sont ha­bi­li­tées à éla­bo­rer leur propre do­cu­ment d’orien­ta­tions stra­té­giques en cas de désac­cord avec la ré­gion », sou­lignent les au­teurs du rap­port. La mul­ti­pli­ca­tion de ces in­ter­ven­tions peut abou­tir à « des conflits de com­pé­tences », in­dique l’ins­ti­tu­tion de la rue Cam­bon.

GUERRE OU­VERTE ENTRE L’ÉTAT ET LES RÉ­GIONS

De­puis l’ar­ri­vée au pou­voir d’Em­ma­nuel Ma­cron, les re­la­tions entre l’État et les ré­gions sont ten­dues. La sup­pres­sion du fonds de sou­tien au dé­ve­lop­pe­ment éco­no­mique de 450 mil­lions d’eu­ros al­loué aux ré­gions a mis le feu aux poudres en 2017. Et les choses ne de­vraient pas s ’ a r r a n g e r. Dans le rap­port CAP 22 des­ti­né à pro­po­ser des sources d’économie, il est clai­re­ment in­di­qué que des postes dans les di­rec­tions ré­gio­nales des en­tre­prises (di­reccte) consa­crés à l’ac­com­pa­gne­ment des en­tre­prises pour­raient être sup­pri­més « afin de créer une di­rec­tion cen­trale aux ef­fec­tifs très ré­duits, dont la mis­sion se­rait prio­ri­tai­re­ment tour­née vers la mise en place d’un en­vi­ron­ne­ment fa­vo­rable au dé­ve­lop­pe­ment des en­tre­prises et non à la dis­tri­bu­tion d’aides à l’ana­lyse sec­to­rielle ». En­fin, le gou­ver­ne­ment a an­non­cé, cet été, une ré­duc­tion de 400 mil­lions d’eu­ros de cré­dits al­loués au ré­seau des chambres de com­merce et d’in­dus­trie.

UN DIA­LOGUE PAR­FOIS COM­PLEXE

Le dia­logue à l’échelle lo­cale est éga­le­ment com­plexe. « Les re­la­tions entre les mé­tro­poles et les ré­gions ont chan­gé. Les sché­mas sont pres­crip­teurs pour les in­ter­com­mu­na­li­tés, mais pas pour les mé­tro­poles. Il peut y avoir une mul­ti­pli­ca­tion des conflits, comme on a pu le voir entre la Mé­tro­pole de Lyon et la Ré­gion Au­vergne-Rhône-Alpes. Ce n’est pas seule­ment une ques­tion de per­son­na­li­té politique », rap­pelle Oli­vier Bou­ba-Ol­ga. In­ter­ro­gée par La Tri­bune, l’éco­no­miste et di­rec­trice de re­cherche au CNRS Na­dine Le­vrat­to, abonde dans ce sens. « L’ob­jec­tif gé­né­ral de la loi est bien de fa­ci­li­ter les re­la­tions entre tous les ac­teurs. La ré­gion dé­fi­nit la feuille de route. En­suite cette feuille de route est mise en oeuvre au ni­veau ter­ri­to­rial. Chaque ter­ri­toire va avoir pour mis­sion de mettre en place des ac­tions qui ré­pondent aux ob­jec­tifs de la ré­gion. Mais les re­la­tions ne se dé­crètent pas. Il y a un pro­ces­sus de construc­tion qui est re­la­ti­ve­ment lent. » Mal­gré ces dif­fi­cul­tés, Na­dine Le­vrat­to note que « l'ar­ti­cu­la­tion entre les com­pé­tences des Ré­gions et celles des col­lec­ti­vi­tés lo­cales de proxi­mi­té, les EPCI, est cla­ri­fiée. Ce­ci est im­por­tant, car les dy­na­miques éco­no­miques lo­cales se si­tuent à un ni­veau in­fé­rieur à ce­lui des ré­gions, que celles-ci pré­sentent une im­por­tante di­ver­si­té in­terne et qu'il est im­por­tant d'agir au plus près des ac­teurs ». Par ailleurs, les com­pé­tences at­tri­buées aux ré­gions en ma­tière d’em­ploi ne de­vraient pas fa­ci­li­ter l’ap­pli­ca­tion de po­li­tiques pu­bliques co­hé­rentes à l’échelle du ter­ri­toire. Si les ré­gions peuvent avoir la dé­lé­ga­tion d’ani­mer les opé­ra­teurs de ser­vice pu­blic (mis­sions lo­cales, mai­sons de l’em­ploi), Pôle em­ploi reste sous la tu­telle de l’État.

MOINS DE DIF­FÉ­RENCES ENTRE LES RÉ­GIONS

Plus de soixante-dix ans après la pa­ru­tion de Pa­ris et le dé­sert fran­çais, ou­vrage de Jean-Fran­çois Gra­vier re­met­tant en cause le dés­équi­libre ter­ri­to­rial, la géo­gra­phie éco­no­mique des ré­gions a bien chan­gé. En s’ap­puyant sur le pro­duit in­té­rieur brut (PIB), l’Île-de-France re­pré­sente en­core au­jourd’hui la ré­gion mo­teur de l’économie fran­çaise. La va­leur ajou­tée pro­duite dans la ré­gion la plus peu­plée de France est quatre fois su­pé­rieure à la moyenne de celles des autres ré­gions. Pour au­tant, cette hé­gé­mo­nie éco­no­mique et dé­mo­gra­phique doit être ques­tion­née, car ce phé­no­mène s’ex­plique en par­tie par la concen­tra­tion des sièges des grandes en­tre­prises en ré­gion pa­ri­sienne et par la pré­sence de très hauts re­ve­nus. Si l’on rap­porte cette ri­chesse pro­duite à la po­pu­la­tion ou à l’em­ploi, les écarts ont ten­dance à s’es­tom­per. En ef­fet, des ré­gions pré­sen­tant un PIB par ha­bi­tant su­pé­rieur à la moyenne ont été re­grou­pées avec des ré­gions où le PIB par ha­bi­tant était in­fé­rieur à la moyenne, comme le rap­pellent les éco­no­mistes de l’In­see dans un pa­no­ra­ma des nou­velles ré­gions. C’est par exemple le cas de la ré­gion Rhône-Alpes avec l’Au­vergne ou de la ré­gion Mi­di-Py­ré­nées avec le Lan­gue­doc-Rous­sillon. L’uni­ver­si­taire Ber­nard Pec­queur sou­ligne que « la ré­gion Rhône-Alpes qui fu­sionne avec l’Au­vergne peut être une chance pour cette der­nière. Quand deux ré­gions fu­sionnent, il y a des chances pour que la moins do­tée en pro­fite ». Les écarts peuvent éga­le­ment di­mi­nuer sur le front de l’em­ploi. « La crois­sance de l’em­ploi et de la po­pu­la­tion en Île-de-France est dé­sor­mais plus faible que dans toutes les ré­gions de l’Ouest et du Sud, hor­mis Pro­vence-Alpes-Côte d’Azur », rap­pelle un ré­cent rap­port du com­mis­sa­riat gé­né­ral à l’éga­li­té des ter­ri­toires (CGET). Par ailleurs, mal­gré son poids pré­pon­dé­rant dans l’économie fran­çaise, l’Île-de-France perd de l’at­trac­ti­vi­té d’après les au­teurs du rap­port. La Ré­gion ca­pi­tale peut at­ti­rer de nom­breux étu­diants et jeunes adultes sé­duits no­tam­ment par des op­por­tu­ni­tés pro­fes­sion­nelles, « mais elle ap­pa­raît en même temps très ré­pul­sive pour toutes les autres classes d’âge du fait d’une qua­li­té de vie ju­gée par beau­coup comme in­suf­fi­sante (ten­sion sur le lo­ge­ment, en­gor­ge­ment des trans­ports, pol­lu­tion) ». En dé­fi­ni­tive, si les ré­gions peuvent par­fai­te­ment jouer un rôle éco­no­mique consi­dé­rable, la dé­cen­tra­li­sa­tion n’a tou­jours pas fait ses preuves. Oli­vier Bou­ba-Ol­ga rap­pelle que « les pro­blèmes ma­cro­éco­no­miques sont loin d’avoir été ré­so­lus par la dé­cen­tra­li­sa­tion. L’État garde en­core un rôle très cen­tra­li­sa­teur ». Pour l’éco­no­miste, « il faut al­ler plus loin dans des po­li­tiques pu­bliques plus dé­cen­tra­li­sées et plus sec­to­rielles avec une meilleure ar­ti­cu­la­tion entre les dif­fé­rents ac­teurs ».

Les re­la­tions ne se dé­crètent pas. Le pro­ces­sus de construc­tion est lent

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