Un budget 2016 en trompe-l’oeil

Tous les mécanismes s’enchaînent pour conforter la culture du toujours plus de dépense publique. Et ce, malgré 50 milliards d’économies programmées sur 3 ans.

Avec indifférence. Voilà comment les députés regardent le cru budgétaire 2016. La majorité socialiste a voté sans encombre ce 20 octobre la première partie du projet de loi de finances, pendant que l’opposition fait le service minimum. Au lieu d’être le dernier grand acte de volontarisme économique de l’ère Hollande, le budget 2016 se contente d’accompagner l’air du temps et de placer des fumigènes aux endroits stratégiques. Plus personne ne s’étonne par exemple pour 2016 du hiatus entre les 16 milliards annoncés d’économies et un déficit public affiché à 71,5 milliards d’euros (3,3 % du PIB). Du coup, la dépense publique continue de déraper. Un vrai paradoxe. Explications.

Le risque déflationniste

Qu’est-ce qui ne va pas dans le futur budget de la Nation 2016 ? Rituellement, les critiques portent sur les hypothèses économiques de l’année sous revue. Rien de tel, cette fois-ci. La croissance de 1,5 % est jugée atteignable par le Haut Conseil des finances publiques – un organisme indépendant (imposé par Bruxelles) chargé d’évaluer les pronostics de Bercy. Le Haut Conseil, en revanche, estime que l’inflation inscrite à 1 % l’an prochain – après 0,1 % en 2015 – “pourrait être inférieure à la prévision”. Le risque déflationniste rôde et constitue un aléa à la baisse sur les recettes fiscales. Ce qui en bonne gestion obligerait Bercy à compenser en cours d’année la perte par des économies supplémentaires. Ce dont aucun pparlementaire PS ne veut entendre parler. À l’indice des prix de bien se tenir ! Par ailleurs, le Haut Conseil considère que des “risques significatifs pèsent sur la réalisation de l’objectif de ralentissement de la dépense en volume”. C’est le point clef. Ce pays croule sous le poids d’une dépense publique sans cesse croissante que rien ne semble devoir arrêter. Lors de la première conférence de presse de son quinquennat, François Hollande avait même relevé qu’avec 5 points de PIB “public” en moins, la France n’avait pas été moins bien administrée. Chez Les Républicains, c’est ce que tout le monde pense très fort.

L’inversion de tendance

Mais quand il s’agit de passer aux travaux pratiques, l’histoire est tout autre. Valérie Rabault, rapporteure générale de la Commission des finances, apporte un éclairage précieux. La députée PS du Tarn-etGaronne défend bec et ongles un retournement de tendance : “en 2014, l’évolution des dépenses publiques en valeur a été, hors crédits d’impôts, de 0,9 %, alors que la progression a été sous les gouvernements de droite de 3,6 % en moyenne sur la période 2002-2012”. Pour les années 2015 et 2016, Bercy s’attend respectivement à une augmentation en valeur de la dépense publique de 1 % (pour 0,9 % en volume)) et de 1,3 % (ppour 0,4 % en volume). À l’appui de sa démonstration, la députée met en exergue des chiffres choc. Entre 2013 et 2017, la croissance des dépenses publiques serait limitée à 15 milliards d’euros par an. Ce qui correspond à un ralentissement incontestable par rapport au rythme de 34 milliards d’euros par an de la décennie précédente. Ce qui permet également au gouvernement de se féliciter d’avoir enclenché un recul de la dépense publique à due proportion du PIB. “Son poids est en baisse : 56,4 % du PIB en 2014, 55,8 % en 2015, 55,1 % en 2016”, martelait avec pplaisir Christian Eckert, secrétaire d’État au Budget, le 13 octobre à la tribune de l’Assemblée nationale.

Les mauvais points

Alors doit-on se satisfaire du satisfecit que s’accorde le gouvernement ? La réponse est oui partiellement, parce qu’il y a un réel effort, et non globalement, parce qu’il y a des effets de masque massifs. Premier mauvais point. La Cour des comptes souligne que la France est le seul pays de l’Union européenne à avoir augmenté sa dépense publique corrigée de l’inflation entre 2010 et 2014. Deuxième mauvais point. Les technocrates de Bercy ont intériorisé ce qu’ils appellent le “tendanciel”. En clair, c’est la force d’inertie de la dépense, liée entre autres aux augmentations automatiques des salaires des fonctionnaires, qui tient lieu de repère. L’effort fourni peut ainsi être calculé en ne rognant qu’une petite partie de cette dépense “spontanément en hausse”. Il en restera toujours suffisamment pour gonfler les déficits ! Ceux qui dénoncent à longueur de colonnes l’austérité “imposée par Bruxelles” se moquent du monde. Pour faire refluer le paquebot administratif, il faudrait carrément geler tous les crédits sans référence au tendanciel. Pour l’heure, aucun programme de la droite ne rentre non plus dans ces détails. Troisième mauvais point, sans doute le plus grave. L’enveloppe 2015-2017 de 50 milliards d’euros d’économies proclamée à cor et à cri pourrait bien se réduire à une vingtaine de milliards. Charles de Courson, député UDI de la Marne, le 13 octobre, dans l’Hémicycle: “notre rapporteure général a admis qu’en 2015, sur les 18,6 milliards annoncés, seuls 11,2 milliards d’économies seraient véritablement réalisées. Pour 2016, les réductions de dépenses proprement dites ne s’élèveraient qu’à 6 milliards sur les 16 promis”. Un tel calcul se fait en appréciant la nature de l’effort, c’est-à-dire en distinguant ce qui relève du tendanciel (la moindre progression des crédits par rapport à la tendance) et ce qui correspond à de réelles coupes de crédit demandées aux différents secteurs de l’administration publique. Avec ce critère, François Hollande peut se targuer pour 2016 d’un programme de 6 milliards de vraies économies sur une dépense stricto sensu de 1 210,4 milliards d’euros( Ce n’est pas excessif.

Le fardeau des 16 milliards

Au final, comment se répartit le fardeau des 16 milliards (“tendanciel” et réel confondus) entre les différents acteurs concernés ? Pour l’année 2016, le projet de loi de finances table sur 5,1 milliards d’économies à la charge de l’État et de ses agences, 3,5 milg liards à la charge des collectivités locales, 7,4 milliards à la charge du bloc protection sociale. Des trois grands pôles d’administration publique, c’est l’assurancequi tient le mieux ses comptes, parce que chaque année, l’Assemblée nationale fixe un Ondam (Objectif national des dépenses d’assurance-maladie). La méthode commence à faire ses preuves. Mais pour 2016, la tension sera forte : l’Ondam ne doit progresser que de 1,75 %, alors que l’accroissement naturel des dépenses est de l’ordre de 4 % ppar an. Pour les factures de l’État, c’est d’abord la volonté politiqueq qqui est en cause. Pour l’an prochain,l’Élyp sée a par exemple choisi de gonfler le nombre de fonctionnaires de 8 304 agents. La préférence pour le “rouge” est patente. Aussi bien au nom du soutien de l’activité qu’à celui du “fonctionnement”. Le déficit de l’État prend plus que la part du lion dans la dérive des comptes publics. Mais un capitaine décidé pourrait toujours redresser la barre.

Le bug de gouvernance des collectivités locales

Pour les collectivités locales, le défi est d’un autre ordre. C’est un bug de gouvernance dans le système, car aucun objectif ne leur est assigné : la Constitution leur garantit la libre administration. Le gouvernement a essayé l’injonction indirecte en coupant p à la margeg dans la dotation qque l’État leur alloue. Loin de transformer les 3,5 milliards “supprimés” en économies sonnantes et trébuchantes, les collectivités, mairies en tête, ont préféré diminuer l’investissement et augmenter les impôts. Ce sont les mauvais élèves de la classe. Aussi la Cour des comptes s’époumone-t-elle en réclamant des outils communs de suivi des budgets et en préconisant une loi de financement à l’image de la Sécurité sociale. Les dépenses de fonctionnement, qui galopaient à un rythme de 2,2 % en 2014, devraient être contenues à 0,7 % maximum de hausse, assène la Cour. Il y a une décentralisation de l’impunité. Tous ces mécanismes s’enchaînent pour conforter la culture du toujours plus de dépense publique. Seuls deux événements sont susceptibles d’arrêter le processus. Le premier s’appelle nouvelle crise financière avec envolée des taux d’intérêt. Le second s’appelle choc de productivité dans la sphère publique. Les paris sont ouverts sur la probabilité de telle ou telle branche de l’alternative. (1) Dans le projet de loi de finances 2016 les dépenses de l’État émargent à 374,8 milliards d’euros, celle des administrations de sécurité sociale à 582,6 milliards, celle des administrations publiques locales à 253 milliards d’euros. Le total de ces dépenses représente 1 210,4 milliards pour un déficit de 71,5 milliards. Le total de la dépense publique, y compris les crédits d’impôt, s’élèvera l’an prochain à 1 277,7 milliards (prévision).