Poi­son lent

Les risques d’en­gre­nage né­faste et de bombes à re­tar­de­ment d’une ré­forme ins­ti­tu­tion­nelle en de­mi-teinte

Le Nouvel Économiste - - La Une - JEAN-MI­CHEL LAMY

C’est une ré­forme ins­ti­tu­tion­nelle pa­vée de bonnes in­ten­tions. Moins de par­le­men­taires, plus d’ef­fi­ca­ci­té dans le tra­vail des as­sem­blées, re­pré­sen­ta­ti­vi­té des sen­si­bi­li­tés amé­lio­rée grâce à une dose de pro­por­tion­nelle. C’est un cha­pitre du ma­cro­nisme illus­tré : faire mieux avec moins. Comme ça concerne le per­son­nel po­li­tique, l’opi­nion pu­blique ap­plau­dit à tout rompre. C’est pour­quoi les élus qui dé­noncent les dan­gers po­ten­tiels de la trans­for­ma­tion “Ma­cron” sont dans un cor­ner. Il y a pour­tant bel et bien une at­teinte por­tée à la lé­gi­ti­mi­té pleine et en­tière du scru­tin ma­jo­ri­taire à deux tours dès lors qu’il est flan­qué d’une part de pro­por­tion­nelle....

C’est une ré­forme ins­ti­tu­tion­nelle pa­vée de bonnes in­ten­tions. Moins de par­le­men­taires, plus d’ef­fi­ca­ci­té dans le tra­vail des as­sem­blées, re­pré­sen­ta­ti­vi­té des sen­si­bi­li­tés amé­lio­rée grâce à une dose de pro­por­tion­nelle. C’est un cha­pitre du ma­cro­nisme illus­tré : faire mieux avec moins.

Pour le gou­ver­ne­ment, ce dis­po­si­tif est sus­cep­tible de ra­me­ner au ber­cail des urnes nombre d’élec­teurs. Grâce à une offre res­ser­rée, grâce à l’im­pos­si­bi­li­té de s’ac­cro­cher à vie à une cir­cons­crip­tion, grâce à la cer­ti­tude, y com­pris pour les pe­tites for­ma­tions, d’une re­pré­sen­ta­tion mi­ni­mum à l’As­sem­blée. Ce n’est pas ga­gné. Comme ça concerne le per­son­nel po­li­tique, l’opi­nion pu­blique ap­plau­dit à tout rompre. C’est pour­quoi les élus qui dé­noncent les dan­gers po­ten­tiels de la trans­for­ma­tion “Ma­cron” sont dans un cor­ner. Il y a pour­tant bel et bien une at­teinte por­tée à la lé­gi­ti­mi­té pleine et en­tière du scru­tin ma­jo­ri­taire à deux tours dès lors qu’il est flan­qué d’une part de pro­por­tion­nelle. C’est ain­si qu’un pi­lier de la Ve Ré­pu­blique peut être mis à mal par une ré­forme qui re­cèle par ailleurs d’autres fac­teurs d’in­sta­bi­li­té. Même si cette fois­ci, le pou­voir ma­cro­nien a choi­si de res­ter au mi­lieu du gué plu­tôt que de tran­cher dans le vif des op­tions pos­sibles.

Rap­pro­cher le ci­toyen des élus

Comme en maints su­jets, Em­ma­nuel Ma­cron n’a pris per­sonne de court. La “dé­mo­cra­tie ré­no­vée” com­por­tait se­lon pro­gramme du candidat àl’Élyple sée la par­tie “mo­ra­li­sa­tion”. Elle est dé­jà der­rière nous avec des me­sures phare comme l’in­ter­dic­tion de toute em­bauche par un élu ou un mi­nistre d’un membre de sa fa­mille, ou la pro­hi­bi­tion élar­gie des ac­ti­vi­tés sus­cep­tibles de prê­ter à conflit d’in­té­rêts pour les par­le­men­taires. En­ga­ge­ment était pris aus­si que le pré­sident de la Ré­pu­blique pré­sente une fois l’an son bi­lan na­tio­nal et eu­ro­péen de­vant le Con­grès (réunion à Ver­sailles des dé­pu­tés et des sé­na­teurs). Ce fut fait en juillet der­nier avec no­tam­ment l’an­nonce d’un pro­jet de loi de ré­forme ins­ti­tu­tion­nelle qui ar­rive, en ce mois de mai, au me­nu du Conseil des mi­nistres. C’est la par­tie dite “re­nou­vel­le­ment et plu­ra­lisme de la vie po­li­tique” du pro­gramme Ma­cron. Le but ul­time de cette trans­for­ma­tion est de rap­pro­cher le ci­toyen des élus. Mais ses mo­da­li­tés posent ques­tion. Il y a risque d’en­gre­nages fu­nestes pour une gou­ver­nance ef­fi­cace et de bombes à re­tar­de­ment pour une saine re­pré­sen­ta­ti­vi­té des ter­ri­toires. Il y a même le risque d’as­sis­ter au fi­nal à un ren­for­ce­ment de l’em­prise de l’exé­cu­tif sur le lé­gis­la­tif. À l’in­verse de ce qu’es­comp­taient les par­le­men­taires.

277 sièges de par­le­men­taires en moins

Certes, le bien-fon­dé de l’ob­jec­tif ma­cro­nien de “re­nou­vel­le­ment” ne fait pas de doute. “J’en suis convain­cu, les Fran­çais veulent que le sys­tème po­li­tique ne soit pas la seule chose qui ne

change pas”, a plai­dé à de mul­tiples re­prises Fran­çois de Ru­gy, le pré­sident LaREM (La ré­pu­blique en marche) de l’As­sem­blée na­tio­nale. En l’oc­cur­rence, c’est Fran­çois Bay­rou, le pré­sident du MoDem, qui a joué l’ar­bitre des élé­gances : “trois prin­cipes sont in­dis­so­lu­ble­ment liés pour ce re­nou­vel­le­ment de la vie po­li­tique, ce sont la ré­duc­tion du nombre de par­le­men­taires, la li­mi­ta­tion à trois des man­dats suc­ces­sifs, la dose de pro­por­tion­nelle aux lé­gis­la­tives”. Char­gég de dé­tailler le pj­pro­jet, , Édouard Philippe, le Pre­mier mi­nistre, s’est dé­fen­du de tout coup de Jar­nac : “il ne s’agit ni de re­ve­nir à la IVe Ré­pu­blique,

Cette trans­for­ma­tion est dé­con­nec­tée d’une vi­sion d’en­semble sur les mul­tiples fa­çons d’as­su­rer la re­pré­sen­ta­ti­vi­té des mi­no­ri­tés politiques, sur les formes que peut prendre la dé­cen­tra­li­sa­tion, ou sur la place du bi­ca­mé­risme - donc du Sé­nat - dans le pay­sage ins­ti­tu­tion­nel. Dom­mage.

ni de pas­ser à la VIe, il s’agit bien au contraire de re­ve­nir aux sources de notre Ve Ré­pu­blique”. Con­crè­te­ment, le fu­tur texte de loi pré­voit 404 dé­pu­tés contre 577 au­jourd’hui, et 244 sé­na­teurs contre 348 ac­tuel­le­ment. Ce qui cor­res­pond à la sup­pres­sion de 277 sièges. Quant à la guillo­tine au-de­là de trois man­dats suc­ces­sifs et iden­tiques, elle se­ra ac­tion­née dès la pro­chaine As­sem­blée na­tio­nale. En­fin, la pro­por­tion­nelle concer­ne­rait 69 dé­pu­tés, soit 17 % du fu­tur hé­mi­cycle du Pa­lais-Bour­bon. Pour le gou­ver­ne­ment, ce dis­po­si­tif est sus­cep­tible de ra­me­ner au ber­cail des urnes nombre d’élec­teurs. Grâce à une offre res­ser­rée, grâce à l’im­pos­si­bi­li­té de s’ac­cro­cher à vie à une cir­cons­crip­tion, grâce à la cer­ti­tude, y com­pris pour les pe­tites for­ma­tions, d’une re­pré­sen­ta­tion mi­ni­mum à l’As­sem­blée. Ce n’est pas ga­gné. Au vu des ré­sul­tats du pre­mier tour des lé­gis­la­tives du 11 juin 2017, la ten­ta­tion est grande de plu­tôt pa­ro­dier une cé­lèbre phrase, “la dé­mo­cra­tie re­pré­sen­ta­tive est en crise et en­tend le res­ter”. Ce jour-là, en mé­tro­pole, seuls 50,22 % des ins­crits sont al­lés vo­ter alors que pour la France en­tière, le pour­cen­tage tom­bait à 48,7 % (23 167 508 vo­tants). Le scep­ti­cisme est d’au­tant plus de mise que cet exer­cice de ré­forme ins­ti­tu­tion­nelle illustre jus­qu’à la ca­ri­ca­ture la dé­mo­cra­tie de l’entre-soi. L’élec­teur est ab­sent de toutes les joutes qui se nouent au­tour des en­jeux de l’ap­pro­fon­dis­se­ment dé­mo­cra­tique se­lon la pen­sée “Bay­rou”. Mal­gré le lan­ce­ment de consul­ta­tions sur l’ave­nir de l’Eu­rope ou mal­gré le lot de conso­la­tion of­fert par le Cese (Conseil éco­no­mique, so­cial et en­vi­ron­ne­men­tal) nou­veau. C’est maigre.

Le triomphe de la de­mi-me­sure

Après avoir che­mi­né un mo­ment sous l’ap­pel­la­tion de “Chambre du fu­tur”, le Cese a été re­bap­ti­sé dans la der­nière mou­ture du pro­jet de loi “Chambre de la par­ti­ci­pa­tion ci­toyenne”. Au pas­sage, l’ex-Cese y au­ra per­du la moi­tié de ses ef­fec­tifs. Cet épi­sode illustre l’ab­sence de ligne di­rec­trice du toi­let­tage ins­ti­tu­tion­nel en­ga­gé par le gou­ver­ne­ment et la pré­fé­rence pour la de­mi-me­sure. Pour­quoi en ef­fet ne pas avoir car­ré­ment sup­pri­mé un Cese, dont l’uti­li­té a tou­jours été dif­fi­cile à dé­mon­trer ? André Chas­saigne, dé­pu­té PC du Puy-de-Dôme, s’en­flamme : “on n’a ja­mais de jus­ti­fi­ca­tion sur ce qui est avan­cé. Pour­quoi 173 dé­pu­tés en moins et pas 103 ? Il n’y a au­cune réponse. C’est une pro­po­si­tion po­pu­liste qui ne s’ap­puie sur rien”. En ce qui concerne la dose de pro­por­tion­nelle, le pou­voir donne éga­le­ment l’im­pres­sion d’avoir cou­pé la poire en deux à 17 %, entre ceux qui veulent du 0 % et ceux qui mi­litent pour 25 ou 30 % de pro­por­tion­nelle. Ce qui mé­con­tente tout le monde. Le think tank Ter­ra No­va es­time que pour amé­lio­rer pour de bon

la re­pré­sen­ta­ti­vi­té de l’As­sem­blée na­tio­nale, “la dose de­vrait se si­tuer entre 25 % et 50 % des

sièges”. Quant à la li­mi­ta­tion du cu­mul des man­dats pour les têtes d’exé­cu­tif, la barre a été re­le­vée à 9 000 ha­bi­tants après avoir été fixée à 3 500 ha­bi­tants.

Le dé­cou­page en trois lois

En théo­rie, le dé­bat par­le­men­taire pour­rait en­core bou­ger les cur­seurs, mais c’est peu pro­bable. Pour se ppré­mu­nir de tout aléa, l’Ély­sée a scin­dé en trois le pro­jet. D’abord une loi or­di­naire que l’As­sem­blée na­tio­nale peut adop­ter sans coup fé­rir pour le pas­sage à la pro­por­tion­nelle. Elle se­ra sui­vie par des or­don­nances pour le re­dé­cou­page – ô com­bien stra­té­gique – des cir­cons­crip­tions. En­suite, une loi or­ga­nique pour ins­crire la baisse du nombre de par­le­men­taires et le non­cu­mul dans le temps. Une fa­çon de tordre le bras du Sé­nat qui se­ra ren­du res­pon­sable de­vant l’opi­nion si la ma­jo­ri­té sé­na­to­riale de centre-droit re­fuse de s’ap­pli­quer à elle-même la feuille de route. Une loi consti­tu­tion­nelle en­fin, qui pré­voit d’in­té­grer au dis­po­si­tif la spé­ci­fi­ci­té corse et des amé­na­ge­ments du rythme de tra­vail des deux as­sem­blées. Là, le pou­voir de blo­cage du Sé­nat est en­tier puis­qu’il faut une adop­tion aux trois cin­quièmes des suf­frages des par­le­men­taires réunis en Con­grès. En cas de cris­pa­tion sé­na­to­riale, il est fa­cile, là en­core, d’ima­gi­ner les at­taques du camp “pro­gres­siste” contre les “conser­va­teurs” du Pa­lais du Luxem­bourg. Ces jeux tac­tiques signent la pra­tique top-down du pou­voir ma­cro­nien qui s’en tient à l’ob­jec­tif pri­mor­dial en re­fu­sant de prendre en compte des ef­fets col­la­té­raux dom­ma­geables. Quels sont-ils ?

Dé­na­tu­rer le fait ma­jo­ri­taire avec la pro­por­tion­nelle

L’ins­tal­la­tion au coeur du Pa­laisBour­bon d’une co­ha­bi­ta­tion entre dé­pu­tés is­sus du scru­tin “ma­jo­ri­taire” et ceux dé­si­gnés par la “pro­por­tion­nelle” re­vient à ins­til­ler un poi­son lent. Toute une par­tie de l’échi­quier po­li­tique ne ces­se­ra de de­man­der une ex­ten­sion du quo­ta ré­ser­vé à la pro­por­tion­nelle. C’est un en­gre­nage qui pe­tit à pe­tit peut dé­na­tu­rer le fait ma­jo­ri­taire consti­tu­tif de la Ve Ré­pu­blique. Or nul ne peut contes­ter que le mode élec­to­ral ac­tuel a per­mis jus­qu’à pré­sent à un pré­sident de la Ré­pu­blique de dis­po­ser d’une franche ma­jo­ri­té pour gou­ver­ner. Ain­si, ce se­rait au mo­ment où nombre de dé­mo­cra­ties voi­sines, Al­le­magne et Ita­lie en tête, dé­couvrent les affres du scru­tin mixte pour mettre sur pied des ma­jo­ri­tés de gou­ver­ne­ment, que la France les imi­te­rait. Ce n’est pas tout. Der­rière la “dose”, il y a la cui­sine élec­to­rale. Ter­ra No­va ex­plique : “les élus à la pro­por­tion­nelle doivent-ils être choi­sis sur des listes blo­quées

fixées par les par­tis ? Et si oui, à une échelle na­tio­nale ou ré­gio­nale ?”. Gé­rard Lon­guet, sé­na­teur LR, n’a pas mâ­ché ses mots en dé­non­çant par avance une liste “d’ap­pa­rat­chiks” sé­lec­tion­nés par les états-ma­jors politiques. Ce se­ra le re­tour du vieux monde par la pe­tite porte.

Les bombes à re­tar­de­ment

Le toi­let­tage “Ma­cron” ins­talle aus­si au coeur du sys­tème ins­ti­tu­tion­nel deux bombes à re­tar­de­ment, même si c’est pour de bonnes causes. La pre­mière part de l’idée qu’il y a trop de par­le­men­taires en France. N’y a-t-il pas une cen­taine de sé­na­teurs seu­le­ment aux États-Unis ? Mais com­pa­rai­sonp n’est ppas rai­son, , parce que les États-Unis sont un pays fé­dé­ral avec de puis­sants gou­ver­neurs lo­caux. En France il était ad­mis que le dé­pu­té est un re­pré­sen­tant na­tio­nal et lo­cal. En cir­cons­crip­tion, il a une fonc­tion d’as­sis­tance so­ciale au­près d’une par­tie de la po­pu­la­tion – no­tam­ment dans les ter­ri­toires ru­raux. Avec des cir­cons­crip­tions à plus de 200 000 ha­bi­tants, il se­ra dif­fi­cile à l’élu de main­te­nir un lien de proxi­mi­té. La dé­mo­cra­tie re­pré­sen­ta­tive n’a rien à at­tendre de cet éloi­gne­ment des par­le­men­taires de leur im­plan­ta­tion géo­gra­phique.

À l’école de la spé­ci­fi­ci­té corse

La deuxième bombe à re­tar­de­ment se cache der­rière le concept de dif­fé­ren­cia­tion pour les col­lec­ti­vi­tés lo­cales. Un peu de sou­plesse,p, c’est ppar­fai­te­ment louable. De fait, le Conseil d’État a ap­prou­vé des “évo­lu­tions don­nant da­van­tage de li­ber­tés et de res­pon­sa­bi­li­tés aux col­lec­ti­vi­tés”. Ain­si, la col­lec­ti­vi­té de Corse de­vrait bé­né­fi­cier d’un sta­tut par­ti­cu­lier, ins­crit dans la Cons­ti­tu­tion, l’au­to­ri­sant à dé­ci­der d’adap­ta­tions “dans les ma­tières où s’exercent ses com­pé­tences”. Pas ques­tion, on le com­prend, d’ac­cor­der l’au­to­no­mie. Pour au­tant, ces ex­pé­ri­men­ta­tions en ter­ri­toire mé­tro­po­li­tain – à dis­tin­guer des DOM et des TOM – fe­ront des en­vieux. Pour­quoiq ppas un sta­tut spé­ci­fip­qque pour l’Al­sace ou la Bre­tagne ? À l’évi­dence, il manque au sché­ma pro­po­sé d’être in­sé­ré en toute clar­té dans la Ré­pu­blique “une et in­di­vi­sible”. On ne bouge pas im­pu­né­ment la pièce d’un échi­quier sans te­nir compte du jeu com­plet.

L’équi­libre exé­cu­ti­flé­gis­la­tif en ques­tion

La troi­sième bombe à re­tar­de­ment touche à l’équi­libre même du cou­plep exé­cu­tif-lé­gis­la­tif. g L’Ély­sée parle ra­tio­na­li­té et ef­fi­ca­ci­té en vou­lant sa­brer dans les amen­de­ments in­utiles et ob­te­nir de l’As­sem­blée na­tio­nale un ordre du jour plus conforme au rythme des lois gou­ver­ne­men­tales. En ce mo­ment, c’est em­bou­teillage ! Ain­si, le vote fi­nal sur le pro­jet ins­ti­tu­tion­nel n’est pré­vu que pour 2019. En même temps, les deux as­sem­blées es­pèrent gra­piller da­van­tage de pou­voir pour exer­cer leur mis­sion de contrôle de l’ac­tion des pou­voirs pu­blics. Au risque d’af­fai­blir en­core leur mis­sion pre­mière qui reste, avant de les vo­ter, l’exa­men mi­nu­tieux des textes de loi. Ce qqui sié­rait au tan­dem Ély­sée-Ma­ti­gnon. Le point d’équi­libre est tou­jours en sus­pens car le pré­sident de l’As­sem­blée na­tio­nale s’est mué peu ou prou en dé­fen­seur des droits du… Par­le­ment. Au to­tal, cette trans­for­ma­tion de la vie po­li­tique se ré­sume à un mor­ceau de pro­gramme mis en oeuvre à la va-vite (ce­lui de la page 27 de la cam­pagne pré­si­den­tielle). En re­vanche, cette trans­for­ma­tion est dé­con­nec­tée d’une vi­sion d’en­semble sur les mul­tiples fa­çons d’as­su­rer la re­pré­sen­ta­ti­vi­té des mi­no­ri­tés politiques, sur les formes que peut prendre la dé­cen­tra­li­sa­tion, ou sur la place du bi­ca­mé­risme – donc du Sé­nat – dans le pay­sage ins­ti­tu­tion­nel. Dom­mage.

Les deux as­sem­blées es­pèrent gra­piller da­van­tage de pou­voir pour exer­cer leur mis­sion de contrôle de l’ac­tion des pou­voirs pu­blics. Au risque d’af­fai­blir en­core leur mis­sion pre­mière qui reste, avant de les vo­ter, l’exa­men mi­nu­tieux des textes de loi

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