Poison lent

Les risques d’engrenage néfaste et de bombes à retardement d’une réforme institutionnelle en demi-teinte

C’est une réforme institutionnelle pavée de bonnes intentions. Moins de parlementaires, plus d’efficacité dans le travail des assemblées, représentativité des sensibilités améliorée grâce à une dose de proportionnelle. C’est un chapitre du macronisme illustré : faire mieux avec moins. Comme ça concerne le personnel politique, l’opinion publique applaudit à tout rompre. C’est pourquoi les élus qui dénoncent les dangers potentiels de la transformation “Macron” sont dans un corner. Il y a pourtant bel et bien une atteinte portée à la légitimité pleine et entière du scrutin majoritaire à deux tours dès lors qu’il est flanqué d’une part de proportionnelle....

C’est une réforme institutionnelle pavée de bonnes intentions. Moins de parlementaires, plus d’efficacité dans le travail des assemblées, représentativité des sensibilités améliorée grâce à une dose de proportionnelle. C’est un chapitre du macronisme illustré : faire mieux avec moins.

Pour le gouvernement, ce dispositif est susceptible de ramener au bercail des urnes nombre d’électeurs. Grâce à une offre resserrée, grâce à l’impossibilité de s’accrocher à vie à une circonscription, grâce à la certitude, y compris pour les petites formations, d’une représentation minimum à l’Assemblée. Ce n’est pas gagné. Comme ça concerne le personnel politique, l’opinion publique applaudit à tout rompre. C’est pourquoi les élus qui dénoncent les dangers potentiels de la transformation “Macron” sont dans un corner. Il y a pourtant bel et bien une atteinte portée à la légitimité pleine et entière du scrutin majoritaire à deux tours dès lors qu’il est flanqué d’une part de proportionnelle. C’est ainsi qu’un pilier de la Ve République peut être mis à mal par une réforme qui recèle par ailleurs d’autres facteurs d’instabilité. Même si cette foisci, le pouvoir macronien a choisi de rester au milieu du gué plutôt que de trancher dans le vif des options possibles.

Rapprocher le citoyen des élus

Comme en maints sujets, Emmanuel Macron n’a pris personne de court. La “démocratie rénovée” comportait selon programme du candidat àl’Élyple sée la partie “moralisation”. Elle est déjà derrière nous avec des mesures phare comme l’interdiction de toute embauche par un élu ou un ministre d’un membre de sa famille, ou la prohibition élargie des activités susceptibles de prêter à conflit d’intérêts pour les parlementaires. Engagement était pris aussi que le président de la République présente une fois l’an son bilan national et européen devant le Congrès (réunion à Versailles des députés et des sénateurs). Ce fut fait en juillet dernier avec notamment l’annonce d’un projet de loi de réforme institutionnelle qui arrive, en ce mois de mai, au menu du Conseil des ministres. C’est la partie dite “renouvellement et pluralisme de la vie politique” du programme Macron. Le but ultime de cette transformation est de rapprocher le citoyen des élus. Mais ses modalités posent question. Il y a risque d’engrenages funestes pour une gouvernance efficace et de bombes à retardement pour une saine représentativité des territoires. Il y a même le risque d’assister au final à un renforcement de l’emprise de l’exécutif sur le législatif. À l’inverse de ce qu’escomptaient les parlementaires.

277 sièges de parlementaires en moins

Certes, le bien-fondé de l’objectif macronien de “renouvellement” ne fait pas de doute. “J’en suis convaincu, les Français veulent que le système politique ne soit pas la seule chose qui ne

change pas”, a plaidé à de multiples reprises François de Rugy, le président LaREM (La république en marche) de l’Assemblée nationale. En l’occurrence, c’est François Bayrou, le président du MoDem, qui a joué l’arbitre des élégances : “trois principes sont indissolublement liés pour ce renouvellement de la vie politique, ce sont la réduction du nombre de parlementaires, la limitation à trois des mandats successifs, la dose de proportionnelle aux législatives”. Chargég de détailler le pjprojet, , Édouard Philippe, le Premier ministre, s’est défendu de tout coup de Jarnac : “il ne s’agit ni de revenir à la IVe République,

Cette transformation est déconnectée d’une vision d’ensemble sur les multiples façons d’assurer la représentativité des minorités politiques, sur les formes que peut prendre la décentralisation, ou sur la place du bicamérisme - donc du Sénat - dans le paysage institutionnel. Dommage.

ni de passer à la VIe, il s’agit bien au contraire de revenir aux sources de notre Ve République”. Concrètement, le futur texte de loi prévoit 404 députés contre 577 aujourd’hui, et 244 sénateurs contre 348 actuellement. Ce qui correspond à la suppression de 277 sièges. Quant à la guillotine au-delà de trois mandats successifs et identiques, elle sera actionnée dès la prochaine Assemblée nationale. Enfin, la proportionnelle concernerait 69 députés, soit 17 % du futur hémicycle du Palais-Bourbon. Pour le gouvernement, ce dispositif est susceptible de ramener au bercail des urnes nombre d’électeurs. Grâce à une offre resserrée, grâce à l’impossibilité de s’accrocher à vie à une circonscription, grâce à la certitude, y compris pour les petites formations, d’une représentation minimum à l’Assemblée. Ce n’est pas gagné. Au vu des résultats du premier tour des législatives du 11 juin 2017, la tentation est grande de plutôt parodier une célèbre phrase, “la démocratie représentative est en crise et entend le rester”. Ce jour-là, en métropole, seuls 50,22 % des inscrits sont allés voter alors que pour la France entière, le pourcentage tombait à 48,7 % (23 167 508 votants). Le scepticisme est d’autant plus de mise que cet exercice de réforme institutionnelle illustre jusqu’à la caricature la démocratie de l’entre-soi. L’électeur est absent de toutes les joutes qui se nouent autour des enjeux de l’approfondissement démocratique selon la pensée “Bayrou”. Malgré le lancement de consultations sur l’avenir de l’Europe ou malgré le lot de consolation offert par le Cese (Conseil économique, social et environnemental) nouveau. C’est maigre.

Le triomphe de la demi-mesure

Après avoir cheminé un moment sous l’appellation de “Chambre du futur”, le Cese a été rebaptisé dans la dernière mouture du projet de loi “Chambre de la participation citoyenne”. Au passage, l’ex-Cese y aura perdu la moitié de ses effectifs. Cet épisode illustre l’absence de ligne directrice du toilettage institutionnel engagé par le gouvernement et la préférence pour la demi-mesure. Pourquoi en effet ne pas avoir carrément supprimé un Cese, dont l’utilité a toujours été difficile à démontrer ? André Chassaigne, député PC du Puy-de-Dôme, s’enflamme : “on n’a jamais de justification sur ce qui est avancé. Pourquoi 173 députés en moins et pas 103 ? Il n’y a aucune réponse. C’est une proposition populiste qui ne s’appuie sur rien”. En ce qui concerne la dose de proportionnelle, le pouvoir donne également l’impression d’avoir coupé la poire en deux à 17 %, entre ceux qui veulent du 0 % et ceux qui militent pour 25 ou 30 % de proportionnelle. Ce qui mécontente tout le monde. Le think tank Terra Nova estime que pour améliorer pour de bon

la représentativité de l’Assemblée nationale, “la dose devrait se situer entre 25 % et 50 % des

sièges”. Quant à la limitation du cumul des mandats pour les têtes d’exécutif, la barre a été relevée à 9 000 habitants après avoir été fixée à 3 500 habitants.

Le découpage en trois lois

En théorie, le débat parlementaire pourrait encore bouger les curseurs, mais c’est peu probable. Pour se pprémunir de tout aléa, l’Élysée a scindé en trois le projet. D’abord une loi ordinaire que l’Assemblée nationale peut adopter sans coup férir pour le passage à la proportionnelle. Elle sera suivie par des ordonnances pour le redécoupage – ô combien stratégique – des circonscriptions. Ensuite, une loi organique pour inscrire la baisse du nombre de parlementaires et le noncumul dans le temps. Une façon de tordre le bras du Sénat qui sera rendu responsable devant l’opinion si la majorité sénatoriale de centre-droit refuse de s’appliquer à elle-même la feuille de route. Une loi constitutionnelle enfin, qui prévoit d’intégrer au dispositif la spécificité corse et des aménagements du rythme de travail des deux assemblées. Là, le pouvoir de blocage du Sénat est entier puisqu’il faut une adoption aux trois cinquièmes des suffrages des parlementaires réunis en Congrès. En cas de crispation sénatoriale, il est facile, là encore, d’imaginer les attaques du camp “progressiste” contre les “conservateurs” du Palais du Luxembourg. Ces jeux tactiques signent la pratique top-down du pouvoir macronien qui s’en tient à l’objectif primordial en refusant de prendre en compte des effets collatéraux dommageables. Quels sont-ils ?

Dénaturer le fait majoritaire avec la proportionnelle

L’installation au coeur du PalaisBourbon d’une cohabitation entre députés issus du scrutin “majoritaire” et ceux désignés par la “proportionnelle” revient à instiller un poison lent. Toute une partie de l’échiquier politique ne cessera de demander une extension du quota réservé à la proportionnelle. C’est un engrenage qui petit à petit peut dénaturer le fait majoritaire constitutif de la Ve République. Or nul ne peut contester que le mode électoral actuel a permis jusqu’à présent à un président de la République de disposer d’une franche majorité pour gouverner. Ainsi, ce serait au moment où nombre de démocraties voisines, Allemagne et Italie en tête, découvrent les affres du scrutin mixte pour mettre sur pied des majorités de gouvernement, que la France les imiterait. Ce n’est pas tout. Derrière la “dose”, il y a la cuisine électorale. Terra Nova explique : “les élus à la proportionnelle doivent-ils être choisis sur des listes bloquées

fixées par les partis ? Et si oui, à une échelle nationale ou régionale ?”. Gérard Longuet, sénateur LR, n’a pas mâché ses mots en dénonçant par avance une liste “d’apparatchiks” sélectionnés par les états-majors politiques. Ce sera le retour du vieux monde par la petite porte.

Les bombes à retardement

Le toilettage “Macron” installe aussi au coeur du système institutionnel deux bombes à retardement, même si c’est pour de bonnes causes. La première part de l’idée qu’il y a trop de parlementaires en France. N’y a-t-il pas une centaine de sénateurs seulement aux États-Unis ? Mais comparaisonp n’est ppas raison, , parce que les États-Unis sont un pays fédéral avec de puissants gouverneurs locaux. En France il était admis que le député est un représentant national et local. En circonscription, il a une fonction d’assistance sociale auprès d’une partie de la population – notamment dans les territoires ruraux. Avec des circonscriptions à plus de 200 000 habitants, il sera difficile à l’élu de maintenir un lien de proximité. La démocratie représentative n’a rien à attendre de cet éloignement des parlementaires de leur implantation géographique.

À l’école de la spécificité corse

La deuxième bombe à retardement se cache derrière le concept de différenciation pour les collectivités locales. Un peu de souplesse,p, c’est pparfaitement louable. De fait, le Conseil d’État a approuvé des “évolutions donnant davantage de libertés et de responsabilités aux collectivités”. Ainsi, la collectivité de Corse devrait bénéficier d’un statut particulier, inscrit dans la Constitution, l’autorisant à décider d’adaptations “dans les matières où s’exercent ses compétences”. Pas question, on le comprend, d’accorder l’autonomie. Pour autant, ces expérimentations en territoire métropolitain – à distinguer des DOM et des TOM – feront des envieux. Pourquoiq ppas un statut spécifipqque pour l’Alsace ou la Bretagne ? À l’évidence, il manque au schéma proposé d’être inséré en toute clarté dans la République “une et indivisible”. On ne bouge pas impunément la pièce d’un échiquier sans tenir compte du jeu complet.

L’équilibre exécutiflégislatif en question

La troisième bombe à retardement touche à l’équilibre même du couplep exécutif-législatif. g L’Élysée parle rationalité et efficacité en voulant sabrer dans les amendements inutiles et obtenir de l’Assemblée nationale un ordre du jour plus conforme au rythme des lois gouvernementales. En ce moment, c’est embouteillage ! Ainsi, le vote final sur le projet institutionnel n’est prévu que pour 2019. En même temps, les deux assemblées espèrent grapiller davantage de pouvoir pour exercer leur mission de contrôle de l’action des pouvoirs publics. Au risque d’affaiblir encore leur mission première qui reste, avant de les voter, l’examen minutieux des textes de loi. Ce qqui siérait au tandem Élysée-Matignon. Le point d’équilibre est toujours en suspens car le président de l’Assemblée nationale s’est mué peu ou prou en défenseur des droits du… Parlement. Au total, cette transformation de la vie politique se résume à un morceau de programme mis en oeuvre à la va-vite (celui de la page 27 de la campagne présidentielle). En revanche, cette transformation est déconnectée d’une vision d’ensemble sur les multiples façons d’assurer la représentativité des minorités politiques, sur les formes que peut prendre la décentralisation, ou sur la place du bicamérisme – donc du Sénat – dans le paysage institutionnel. Dommage.

Les deux assemblées espèrent grapiller davantage de pouvoir pour exercer leur mission de contrôle de l’action des pouvoirs publics. Au risque d’affaiblir encore leur mission première qui reste, avant de les voter, l’examen minutieux des textes de loi