Les tourments d’un vieux couple

Pourquoi tant d’exaspérations ?

Un modus vivendi entre élus d’en haut et élus d’en bas est d’autant plus nécessaire que l’exécutif élyséen fait face à une fronde inédite venue des quatre coins du territoire. Pour parler à ce mouvement social des gilets jaunes, quoi de plus précieux en effet qu’un maillage local d’élus de terrain susceptible de faire remonter les doléances ? Encore faut-il que le courant passe entre gouvernement et représentants des collectivités. Après une quasi-rupture, due notamment à la suppression unilatérale de la taxe d’habitation, l’une des principales ressources des communes,, un ppas de deux s’esquisse à nouveau. À l’issue du Congrès des maires de novembre, quelques mesures d’apaisement bienvenues ont été prises par le pouvoir central. Peut-être faut-il y voir le signe précurseur du recentrage macronien en direction des corps intermédiaires de la République...

Un modus vivendi entre élus d’en haut et élus d’en bas est d’autant plus nécessaire que l’exécutif élyséen fait face à une fronde inédite venue des quatre coins du territoire. Pour parler à ce mouvement social des gilets jaunes, quoi de plus précieux en effet qu’un maillage local d’élus de terrain susceptible de faire remonter les doléances ?

Encore faut-il que le courant passe entre gouvernement et représentants des collectivités. Après une quasi-rupture, due notamment à la suppression unilatérale de la taxe d’habitation, l’une des principales ressources des communes,, un ppas de deux s’esquisse à nouveau. À l’issue du Congrès des maires de novembre, quelques mesures d’apaisement bienvenues ont été prises par le pouvoir central. Peut-être faut-il y voir le signe précurseur du recentrage macronien en direction des corps intermédiaires de la République. La verticalité ne peut pas tout.

Une lassitude qui remonte à loin

La crispation locale prend sa source dans une tendance de fond à la recentralisation des pouvoirs via le bras armé de Bercy. Une illustration criante en est fournie par la “crise des vocations” révélée par la consultation organisée par le Sénat en février dernier. Sur 17 500 contributions reçues, 45 % des élus envisagent de quitter la politique à l’issue de leur mandat ! Ce que confirme une enquête du Cevipof : en 2020, un maire sur deux ne souhaite pas se représenter. Même si les situations personnelles pèsent lourd dans cette attitude, le syndrome du “ras-lebol de Paris” n’est pas loin. Un vrai divorce. La lassitude des maires ne date pas d’hier. Elle a été attisée par le quinquennat de François Hollande. La loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) de 2015 contraint les maires des petites communes à s’insérer de gré ou de force dans des intercommunalités qui décident souvent sans leur demander leur avis de schémas de développement et d’aménagement. De plus, la loi pousse à la réduction du nombre “d’intercos” tout en élargissant leurs compétences. De facto, cela réduit le champ d’autonomie laissé aux petites communes. La même loi a par ailleurs créé de grandes régions qui ont encore accru la déperdition du sentiment de proximité.

Le tour de vis de l’exécutif sur les dotations

Le tour de vis financier décidé par l’exécutif est l’autre facteur qui irrite beaucoup. Entre 2013 et 2017, la Dotation globale de fonctionnement (DGF) allouée aux collectivités locales est passée de 41,5 milliards d’euros à 30,9 milliards (Cour des comptes). Une contrainte qui s’est traduite par moins de dépenses de gestion mais également, sur la même période, par un recul de 11 % de l’investissement local.

À l’Assemblée nationale, le 21 novembre dernier, Nicolas Turquois, député MoDem de la Vienne, égrenait les chiffres annuels de cette baisse de la DGF pour mieux dénoncer des méthodes kafkaïennes de calcul pour le versement des fonds: au bout du compte, il y a des territoires super gagnants et des… super perdants. “Résultat: plus personne n’y comprend rien et les maires ne savent plus sur quel pied danser pour établir leur budget”, déplore Nicolas Turquois.

Certes, depuis 2018 le gouvernement a choisi de stabiliser la dotation. En revanche, il a imposé à quelque 320 grandes collectivités (métropoles, régions, grandes villes…) un pacte financier limitant les dépenses hors investissement, inflation comprise, à 1,2 % par an. C’est un Pacs d’un nouveau genre, assimilé par nombre d’élus à un pacte léonin qui leur lie les mains. Des sanctions sont prévues en cas de dérapage, d’où l’exigence d’un déplafonnement de la mesure.

L’acte de gguerre de la suppression de la taxe d’habitation

Pour la communauté des territoires, c’est la suppression de la taxe d’habitation (TH) qui s’apparente à un acte de guerre. C’est une recentralisation brutale de l’impôt local et un mauvais coup pour la démocratie locale, disent les élus. Aussi l’Association des maires (AMF) réclame-t-elle l’inscription dans la Constitution “de la place particulière de la commune” et la compensation intégrale et pérenne de la TH. En réalité, le gouvernement ne s’est engagé à l’euro près pour quelque 20 milliards que jjusqu’enq 2020.

À partir de cette date, l’État – le contribuable national – est censé régler aux communes et aux intercommunalités 100 % du produit de la taxe à la place du contribuable local. En fonction de l’évolution des bases cadastrales, la facture pourrait atteindre assez vite les 26 milliards d’euros ! Sans compter les hausses

Réception des Maires de France (AMF) à l'Elysée. spécifiques, ajoutées par les maires, toujours payables localement. De l’art de créer par calcul électoraliste une usine à gaz. Pour en sortir, Matignon promet pour le deuxième trimestre 2019 une remise à plat de l’ensemble de la fiscalité locale. Par parenthèse, les travaux préparatoires devaient commencer en décembre… Dans tous les cas, l’effet bonneteau entre les multiples taxes a de quoi alarmer par avance les propriétaires assujettis à la taxe foncière et les gestionnaires des budgets locaux. De leur côté, les présidents de région mesurent la “dépossession politique et administrative” à l’aune de la réforme de la formation professionnelle. En particulier, le souhait gouvernemental d’efficacité a conduit à autonomiser davantage les Centre de formation des apprentis pour les rapprocher des entreprises. En contradiction, clament les régions, “avec notre mission de développement de l’emploi”.

A torts partagés

Dans un couple, dit-on souvent, les torts sont partagés. Dans cette perspective, un magistrat chargé du jugement de divorce rappellerait les années, voire les décennies, de dérive avec des embauches d’agents territoriaux à tour de bras. Lors du quinquennat Sarkozy,y, les fonctionnaires d’État non remplacés l’étaientimméq diatement par autant de fonctionnaires engagés par les collectivités. Un jeu à somme nulle, mais qui ne l’était pas pour la baisse du poids de la dépense publique dans le PIB. En sens inverse, le pouvoir central porte la responsabilité d’une décentralisation bancale revisitée à trois reprises, qui n’est jamais allée jusqu’à dessaisir le préfet d’une forme de tutelle sur les différents acteurs locaux.

La réconciliation par la différenciation

Après toute cette phase de montée des tensions due à l’héritage et à ses propres arbitrages, Emmanuel Macron cherche depuis le Congrès des maires à faire baisser la pression. En margeg de leur réunion,, le chef de l’État s’est engagé à rationaliser la quarantaine de critères qui président à l’octroi de la dotation de fonctionnement. De quoi éviter les mauvaises surprises en plus ou en moins, et faciliter la visibilité des directeurs financiers si la technocratie fait vite et bien le travail demandé.

Sur un front plus structurel, l’Élysée entend susciter une sorte de paix des braves. La mise en place d’un processus de différenciation en constitue la carte maîtresse – si la révision constitutionnelle l’instaurant voit le jour. Il s’agirait de permettre à des collectivités d’exercer des compétences dérogeant à des dispositions législatives par définition applicable à l’identique partout. Des enjeux propres à une zone géographique trouveraient là une capacité d’expression et d’expérimentation. Le carcan du toutnational obligatoire serait desserré. Dans le même esprit, il serait mis fin au strict alignement statutaire entre les trois fonctions publiques. Les ressources humaines de la “territoriale” pourraient bénéficier de davantage de souplesse dans la gestion des types de contrats.

Avec l’arrivée de Jacqueline Gourault au poste transversal de ministre de la Cohésion des territoires, il y a désormais un pilote dans l’avion et un interlocuteur identifié. Pour mieux coordonner les moyens de l’État et des collectivités, la ministre attend beaucoup de la création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires : “cette agence d’État déploiera prioritairement son action dans les territoires les plus fragiles”, explique la ministre.

Le “oui, mais” de Territoires unis

Posture politique pour certains, sincérité managériale pour d’autres, l’association Territoires unis, qui regroupe les trois grandes associations d’élus – Régions de France, ADF (départements) et AMF (maires) –, a choisi “d’écrire une nouvelle loi de décentralisation”. Ce sera un manifeste en forme de ppacte ggirondin. “L’État essaie de nous diviser sur la fiscalité locale mais cela ne marchera pas”, a averti Dominique Bussereau, président de l’ADF.

En fait, le dialogue avec l’exécutif va prendre de nouvelles formes. Territoires unis campe sur une sorte de “oui, mais” à partir d’une base de négociation. Et paradoxalement, la crise des gilets jaunes pourrait aider au déblocage de nombre de points de friction. Parce que le gouvernement a besoin de relais locaux pour organiser des consultations décentralisées et canaliser les revendications. En ces occasions, le vieux couple aura beaucoup à se dire.

La loi NOTRe de 2015 contraint les maires des petites communes à s’insérer de gré ou de force dans des intercommunalités qui décident souvent sans leur demander leur avis de schémas de développement et d’aménagement.