La diplomatie parallèle se développe de plus en plus
Le plus souvent dans la résolution des conflits, mais pas seulement
Les pourparlers entre le gouvernement colombien et les rebelles des Farc étaient au point mort. Les deux parties n’arrivaient pas à se mettre d’accord sur la façon dont il fallait juger les criminels des 52 ans de guerre civile qu’a connus le pays. Mais avec l’aide d’Inter Mediate, une ONG britannique, ils ont réussi à aller de l’avant, notamment en nommant trois avocats indépendants pour chaque partie. En 2015, un accord innovant et historique sur la justice en période de transition a été conclu. Lorsque les tentatives officielles pour résoudre un conflit manquent ou s’embourbent, il faut trouver d’autres solutions...
Les pourparlers entre le gouvernement colombien et les rebelles des Farc étaient au point mort. Les deux parties n’arrivaient pas à se mettre d’accord sur la façon dont il fallait juger les criminels des 52 ans de guerre civile qu’a connus le pays. Mais avec l’aide d’Inter Mediate, une ONG britannique, ils ont réussi à aller de l’avant, notamment en nommant trois avocats indépendants pour chaque partie. En 2015, un accord innovant et historique sur la justice en période de transition a été conclu. Lorsque les tentatives officielles pour résoudre un conflit manquent ou s’embourbent, il faut trouver d’autres solutions. “On a besoin d’un arbitre” dit Jonathan Powell, de l’ONG Inter Mediate, “et cela doit être une personne qui a la confiance des deux parties”. L’implication d’une tierce partie peut revêtir des formes différentes. Ils peuvent aider en tant que conseillers (comme ce fut le cas en Colombie). Ils peuvent ouvrir un canal informel (comme l’a fait le Parti National, au pouvoir en Afrique du Sud, afin de négocier la fin de l’Apartheid avec l’ANC). Les représentants des deux parties hostiles se réunissaient secrètement dans un manoir de la campagne anglaise, propriété d’une compagnie minière. Ils mettaient en place des voies alternatives de dialogues, totalement inédites. Une telle diplomatie, connue sous le nom de diplomatie parallèle ou diplomatie “track 2”, comble les lacunes de la diplomatie officielle, dite de track 1.
Cette expression, utilisée pour la première fois en 1981 par Joseph Montville, un diplomate américain, couvre à peu près tout, du modeste atelier de travail jusqu’aux initiatives majeures. Même Peter Jones, auteur d’un livre sur le sujet, affirme que la diplomatie de type 2 n’est pas vraiment facile à définir. Pour compliquer encore plus les choses, des variantes existent, mutent, convergent comme le type 1,5 (qui se déroule de façon privée mais en présence d’officiels), alors que le type 3 relie des communautés.
Elles ont tous une chose en commun : elles se développent. “Lorsque j’ai commencé dans les années 1990, on pouvait probablement compter sur les doigts des deux mains le nombre d’organisations impliquées dans ce genre d’activités, mais il y a eu une prolifération durant la dernière décennie” dit Hrair Balian, du Centre Carter à Atlanta. Une des raisons est peut-être la multiplication des désaccords. L’Agence des Nations unies pour la coordination des affaires humanitaires estime qu’il y a eu 402 “conflits politiques” en 2016, soit 278 de plus que la décennie précédente. (Elle a une définition très large des conflits, qui va du bain de sang en Syrie aux échanges tendus entre les nationalistes écossais et le gouvernement britannique.)
Les initiatives de type “track 2” ont proliféré durant la guerre froide. Les conférences de Dartmouth favorisaient les contacts entre les figures intellectuelles, universitaires et politiques de l’Est et de l’Ouest. Les conférences de Pugwash faisaient de même avec des scientifiques. Avec la chute du communisme, le besoin pour des pistes alternatives a diminué. Les deux décennies après la chute du mur de Berlin ont vu se concrétiser une trentaine d’accords de paix majeurs, d’après David Harland du Centre pour le dialogue humanitaire (HD), un des leaders de la diplomatie privée basé en Suisse. Mais, durant la décennie suivante, il n’y en a eu que sept ou huit. M. Harland affirme que l’avènement de la technologie a permis à de petits groupes de démultiplier les conflits, les rendant ainsi plus confus et plus compliqués à gérer pour le système onusien centré sur les États. Pendant ce temps-là, deux ou trois nouvelles guerres commencent chaque année. Elles ont tendance à avoir lieu au sein des pays et non pas entre eux. Dans les cas les plus compliqués, “le type 1 comme outil de résolution de conflit a vraiment perdu sa signification” affirme Luxshi Vimalarajah, de la Fondation Berghof à Berlin, autre leader dans ce domaine. Le besoin de nouveaux moyens plus flexibles pour rapprocher les parties concernées crée un espace pour les artisans privés de la paix. Certains, comme Jimmy Carter, ancien président américain, ont pu apporter des compétences acquises lorsqu’il était au pouvoir. Martti Ahtisaari, président de la Finlande et lauréat du prix Nobel de la paix tout comme M. Carter, a mis en oeuvre CMI, pour Crisis Management Initiative. M. Powell a cofondé Inter Mediate après avoir oeuvré pour la paix en Irlande du Nord au sein de l’administration britannique. Question taille, avec ses 250 employés, le Centre pour le dialogue humanitaire peut rivaliser avec les services diplomatiques de nombreux pays. À l’autre bout du spectre, de nombreuses ONG et think tanks. Au milieu, des experts et des facilitateurs comme le Ottawa Dialogue de M. Jones ou l’Institut américain pour la paix (United States Institute for Peace, USIP). La directrice de l’USIP, Nancy Lindborg, affirme qu’après l’accalmie post-guerre froide, il y a eu une résurgence de conflits régionaux et entre grandes puissances qui requièrent le recours aux tracks 2 et 1,5. La réconciliation n’est pas le seul champ d’action du track 2. Du 3 au 5 février 2020 à Delhi, une initiative track 2 entre Indiens et Américains aura lieu pour parler du changement climatique, comme c’est le cas chaque année depuis 2010, aux États-Unis ou en Inde. L’initiative est soutenue par l’Institut Aspen et d’autres think tanks. Depuis que Donald Trump a abandonné les accords de Paris, de telles réunions (il en existe des semblables avec la Chine) offrent une chance pour expliquer combien il reste encore à faire sur le front climatique. D’après une estimation, une action à un niveau substantiel pourrait réduire les émissions américaines de gaz à effet de serre de 37 % d’ici 2030, en comparaison aux niveaux de 2005. En ce qui concerne le track 3, c’est une façon de s’assurer que les efforts de paix sont “inclusifs, de sorte que nous n’ayons pas des arrangements entre élites” affirme Jonathan Cohen du Conciliation Resources à Londres. Au Yémen, CMI travaille sur des cessez-lefeu au niveau local mais aussi à promouvoir l’expression d’une représentation plus large lors des pourparlers de paix sous l’égide des Nations unies. Les représentants de femmes “ont identifié des étapes concrètes et faisables pour s’assurer de l’inclusion des femmes dans le processus de paix et de façon plus large, dans le processus de prise de décisions politiques” affirme Sylvia Thompson, qui gère l’initiative de CMI au Yémen.
Fin de partie…
La diplomatie parallèle a toujours existé. Mais elle a acquis non seulement un nom chic, mais aussi une réputation et un ensemble de pratiques établies. Sa réputation s’est améliorée avec certains succès de haut vol. L’accord qui a mis fin à la guerre civile au Mozambique est arrivé grâce au travail patient de Sant’Egidio, une organisation catholique. HD a aidé à faciliter l’application d’un cessez-le-feu entre l’Indonésie et des séparatistes dans la province d’Aceh. Le gouvernement indonésien “ne permettait en aucun cas qu’un gouvernement étranger vienne mettre le nez dans ses affaires intérieures” se rappelle Martin Griffiths, qui y a joué un rôle majeur (il est maintenant envoyé spécial des Nations unies au Yémen). De même, la volonté de l’Espagne d’éviter une médiation faite par d’autres gouvernements a ouvert une brèche en faveur de la diplomatie privée dans les négociations avec les terroristes basques de l’ETA. Là où les officiels préfèrent souvent l’implication de l’État, les facilitateurs privés peuvent être plus équitables. Même si la diplomatie parallèle est souvent privée, le public arrive parfois à entrevoir des choses. La pièce de théâtre ‘Oslo’ met en scène les pourparlers officieux qui ont eu lieu durant les années 1990 entre Israéliens et Palestiniens et qui ont abouti aux accords de paix d’Oslo. Elle met en lumière un aspect vital : la possibilité de nier. Le type 2 crée un espace sécurisant, dans lequel les idées
L’avènement de la technologie a permis à de petits groupes de démultiplier les conflits, les rendant ainsi plus confus et plus compliqués à gérer ppour le systèmey onusien centré sur les États
peuvent être exprimées et des propositions testées, sans traces ou empreintes officielles. Elle peut permettre des contacts avec un État opaque comme la Corée du Nord, ou entre adversaires, comme entre les Saoudiens et les Iraniens. Un dialogue basé sur un type 2 peut simplement commencer avec un document de travail et un schéma de positions avant d’avancer, après un dîner pour rompre la glace, vers des discussions plus créatives. Avec le temps, et un peu de chance, se développe de la confiance et de la connivence. Les réunions d’Oslo ont pu progresser en partie car de nombreuses personnes qui étaient impliquées avaient déjà pris part à des ateliers entre Palestiniens et Israéliens, organisés par Herbert Kelman, un psychologue social de l’université d’Harvard. Ce que M. Jones appelle “un dialogue pragmatique organisé dans le but de résoudre des problèmes”, peut aider les participants à passer d’un dialogue de sourds qui tourne en boucle à des propositions conjointes, qui peuvent ensuite être présentées à leurs autorités respectives. Personne ne peut prétendre que la diplomatie de type 2 est facile, ni rapide. Les facilitateurs doivent “fournir l’espace nécessaire sans dicter les solutions”, dit Madame Vimalarajah. “Je n’ai jamais vraiment un processus linéaire.” Ce n’est pas un jeu dans lequel on s’engage si on veut marquer tout de suite des points, note un autre expert. “Soyons honnêtes, le type 2 a ses limites” affirme Eugene Rumer du think-tank Carnegie Endowment for International Peace. Il a été impliqué dans des échanges très francs, “sans baratin”, entre Américains et Russes sur des questions de sécurité ; sa modeste contribution a peutêtre été d’alimenter une ou deux nouvelles idées au Kremlin ou à la Maison-Blanche. Parfois les facilitateurs s’approchent de la solution d’une façon enthousiasmante – comme sur les droits des Kurdes en Turquie, par exemple – pour être ensuite contrecarrés par un changement d’humeurs des gouvernants.
Alors le type 2 vaut-il la peine ? Tout le monde n’en est pas fan. Parfois, les diplomates désapprouvent l’empiétement extérieur. Aux États-Unis, le Logan Act de 1799 interdit, comme criminelle, toutes négociations non autorisées qui pourraient mettre en péril la politique du gouvernement. Il faut faire preuve d’une éthique complexe lorsqu’on traite avec des gens qui ont du sang sur les mains.
… ou partie sans fin ?
L’une des inquiétudes est la confusion des genres. “Il y a une prolifération d’acteurs” dit Lakhdar Brahimi, un ancien diplomate algérien qui travaille désormais avec The Elders (Les aînés), un groupe d’hommes d’État qui oeuvre pour la paix. “Personne ne peut contrôler ça.” Il donne l’Afghanistan et le Soudan comme exemples “d’embouteillages”, avec une profusion d’envoyés spéciaux et d’ONG pleins de bonnes intentions. La qualité aussi peut en pâtir. “Je me pose vraiment des questions sur certaines ONG prétendant faire du type 2” dit M. Balian du centre Carter, “surtout lorsqu’elles commencent à plaider en faveur d’une des parties lors d’un conflit.” La deuxième inquiétude est de voir la diplomatie parallèle ne demeurer qu’un salon de bavardages. Les initiatives informelles devraient avoir un lien étroit avec les officiels, et ce dès le début : si les participants du type 1 n’ont pas été impliqués dans la présentation du projet, ils ne seront pas intéressés par ses conclusions. Un moyen évident de s’assurer un mécanisme de transmission crédible et fiable, est d’inclure certains représentants officiels. D’où la popularité croissante du type 1,5. Le troisième enjeu est celui de la mesure de l’efficacité. Les commanditaires – les gouvernements financeurs, essentiellement scandinaves, et les fondations sans but lucratif – veulent savoir si leur argent est bien dépensé. Mais comment juger le succès de ce qui est le plus souvent une démarche à long-terme, et qui se déroule pour l’essentiel loin du feu des projecteurs ? ‘Chemins pour la paix’, une étude conjointe de la Banque mondiale et des Nations unies, estime que dépenser plus d’argent pour la prévention des conflits pourrait économiser entre 5 milliards et 70 milliards de dollars américains par an. Les mesures spécifiques pour optimiser le rapport coûtefficacité des initiatives de type 2 sont plus difficiles à concevoir. Des années peuvent s’écouler avant que l’impact total de ces démarches ne soit visible. Au Soudan, le Centre Carter a facilité un cessez-le-feu pour combattre une épidémie de maladie du ver de Guinée, en 1995, permettant ainsi aux services sanitaires d’atteindre des villages isolés. Cela a conduit à des négociations formelles, un accord de paix et, finalement, la séparation entre le Soudan et le Sud-Soudan en 2011. La plupart du temps, il est question de créer une relation, ou de préparer des solutions en prévision d’un jour où le temps politique sera mûr. Au mieux, la diplomatie informelle complète l’officielle. “Ils peuvent faire des choses qu’on ne peut pas faire” reconnaît Michael Keating, parlant de l’époque où il était envoyé des Nations unies pour la Somalie (depuis, il est passé du côté du privé au sein de l’Institut européen pour la paix, basé à Bruxelles). “Et nous, nous pouvions faire des choses qu’ils ne pouvaient pas faire”, ajoute-t-il. Mais, alors que cet écosystème diplomatique continue de croître, il a aussi besoin d’évoluer, avec une coordination plus étroite, de meilleures mesures et, comme les vétérans l’affirment, un accent plus fort sur les actions de terrain, auprès de la base. Plus le soutien de la base sera large et plus la paix aura des chances d’être robuste.
La plupart du temps, il est question de créer une relation, ou de préparer des solutions en prévision d’un jour où le temps politique sera mûr. Au mieux, la diplomatie informelle complète l’officielle.