Jusqu’où la main du régulateur doit-elle aller ?
La récente panique bancaire américaine a relancé le débat sur le périmètre d’intervention des banques centrales
La conflagration bancaire américaine s’est peut-être calmée, mais le grand nettoyage se poursuit. Les petites et moyennes banques ont perdu environ 260 milliards de dollars de dépôts cette année. La Réserve fédérale continue de combler une grande partie du déficit, ayant prêté près de 150 milliards de dollars aux banques par le biais de ses plans d’urgence. L’année prochaine, la Fed devra décider si elle les prolonge. D’ici le 1er mai, la Federal
Deposit Insurance Corporation [FDIC, agence indépendante créée par la loi Glass-Steagall en 1933, dont la principale responsabilité est de garantir les dépôts bancaires,
ndt] présentera au Congrès une liste d’options sur la manière de réformer ou d’étendre la garantie fournie par le régulateur, qui est actuellement plafonnée à 250 000 dollars par déposant. Nombreux sont ceux qui accusent ce plafond d’être à l’origine de la ruée qui a entraîné la faillite de la Silicon Valley Bank (SVB).
Le régulateur veille à la prise de risques
Comme après chaque panique bancaire, le filet de sécurité est en train d’être remanié. Les régulateurs doivent donc à nouveau faire face à une question profonde : jusqu’où la main de l’État doit-elle aller dans la finance ? Les banques sont intrinsèquement instables. Elles offrent des dépôts instantanément remboursables tout en détenant des actifs illiquides à long terme, tels que des hypothèques et des prêts aux entreprises. Ce décalage signifie que même les institutions bien gérées sont vulnérables à une ruée bancaire qui pourrait être déclenchée par un malentendu. La fragilité des banques va de pair avec de graves conséquences en cas de faillite : les retraits massifs ont tendance à se répandre comme un virus et peuvent entraîner un resserrement du crédit et des récessions. Malgré le danger que représentent les banques, les gouvernements tolèrent leur existence. La transformation des liquidités et des échéances est censée
permettre une plus grande offre de crédit et une croissance économique plus rapide que ne le permettrait l’alternative : un système de “narrow banks”, ou banques étroites, dans lequel les dépôts sont entièrement garantis par les actifs les plus sûrs. Les aides gouvernementales rendent le système plus stable. Mais chaque jambe de soutien doit être bricolée pour empêcher les banquiers d’exploiter le contribuable. Prenons l’exemple de l’assurance-dépôts, instaurée aux États-Unis par la loi Glass-Steagall après la Grande dépression. Bien que le président Franklin Roosevelt l’ait signée et soit souvent considéré comme son inventeur, il a en fait tenté de la faire supprimer du projet de loi, avertissant qu’elle “conduirait au laxisme dans la gestion des banques et à l’insouciance de la part des banquiers et des déposants”. Roosevelt a peut-être perdu l’argument, mais il n’en reste pas moins vrai que plus l’assurance-dépôts est généreuse, moins le déposant est vigilant et plus il incombe aux régulateurs de veiller à ce que les banques ne prennent pas de risques excessifs.
Les banques centrales de plus en plus accommodantes
Les banques centrales constituent une autre source de soutien. Elles sont censées empêcher les paniques auto-réalisatrices en jouant le rôle de prêteur en dernier ressort. En cas de crise, les banquiers centraux suivent un dicton attribué à Walter Bagehot, ancien rédacteur en
chef de ‘ The Economist’, selon lequel il faut prêter librement, avec de bonnes garanties et à un taux d’intérêt pénalisant. Cela signifie qu’il faut décider d’une part de ce qu’est une “bonne” garantie, et d’autre part de l’importance de la “décote” (rabais) à imposer lors de son évaluation. Les actifs en garantie desquels la Fed ou d’autres banques centrales acceptent de prêter en cas de crise ont une incidence sur les actifs que les banques choisissent de détenir en temps normal. Les banquiers centraux sont depuis longtemps conscients des dangers d’un soutien trop important. En 2009, Sir Paul Tucker, alors directeur de la Banque d’Angleterre, a mis en garde contre le risque que les banques centrales deviennent des “prêteurs en second ressort”, libérant les banques de l’obligation de se préoccuper de la liquidité de leurs actifs, pour autant que ceux-ci soient considérés comme des garanties éligibles. Pourtant, les banques centrales sont de plus en plus généreuses. Les dernières facilités de la Fed semblent à peine “bagehotiennes”, évaluant les titres à long terme au pair [avec une valeur de marché égale à la valeur nominale, ndt] même lorsque le marché les a fortement décotés, et imposant une pénalité d’intérêt d’à peine un dixième de point de pourcentage.
Le pouvoir des régulateurs sur la sécurité du système bancaire
L’extension du filet de sécurité bancaire devrait logiquement s’accompagner de règles visant à garantir que ce filet plus large
ne soit pas exploité. Après la crise financière mondiale de 2007-2009, les régulateurs ont considéré les obligations d’État à long terme comme des actifs sûrs et liquides, dont ils ont supposé qu’ils constitueraient une source de liquidités dans laquelle les banquiers pourraient puiser avant de se tourner vers la banque centrale lorsque la prochaine crise surviendrait. Aujourd’hui, la hausse des taux d’intérêt a clairement mis en évidence les risques liés aux actifs à long terme, et la Fed et le FDIC ont finalement porté le chapeau. Les régulateurs pourraient réagir en redéfinissant les actifs liquides de la meilleure qualité comme des obligations à court terme et émises par les emprunteurs souverains les plus solvables. Toutefois, cela reviendrait à faire un pas en avant vers un système bancaire étroit, dans lequel chaque dépôt est garanti par un tel actif.
Le compromis entre la sécurité du système bancaire et le pouvoir des régulateurs était autrefois obscur. Certaines banques centrales étaient délibérément ambiguës quant aux garanties qu’elles accepteraient afin de maintenir les banques sur le qui-vive. Mais les nouvelles technologies semblent forcer le gouvernement à jouer son rôle au grand jour. Nombreux sont ceux qui attribuent aux applications de banque mobile et aux réseaux sociaux la rapidité de la ruée sur la SVB. Si la probabilité de survenue de retraits massifs augmente, celle des prêts d’urgence de la banque centrale également, ce qui rend la politique des garanties encore plus importante.
Cryptomonnaie de banque centrale, nouvelle narrow bank
Le compromis entre la sécurité du système bancaire et le pouvoir des régulateurs était autrefois obscur. Mais les nouvelles technologies semblent forcer le gouvernement à jouer son rôle au grand jour.
Il est de plus en plus difficile de faire la différence entre le financement des dépôts garanti par plusieurs niveaux de l’État, et le financement fourni directement par l’État lui-même.
Un autre changement se profile à l’horizon : l’émission de monnaies numériques par les banques centrales, qui pourraient offrir au grand public une alternative aux dépôts bancaires. Ces dernières années, les économistes se sont inquiétés du risque que ces monnaies deviennent de facto des banques étroites qui drainent le système existant. Mais certains affirment que les banques fonctionneraient bien si le grand public échangeait ses dépôts contre des monnaies numériques de la banque centrale, à condition que cette dernière intervienne pour remplacer les fonds perdus. “L’émission de [ces monnaies] rendrait simplement explicite la garantie implicite de prêteur en dernier ressort de la banque centrale”, ont écrit Markus Brunnermeier et Dirk Niepelt en 2019. Ce scénario semble s’être partiellement concrétisé depuis la faillite de SVB, les dépôts ayant fui les petites banques au profit de fonds du marché monétaire qui peuvent stocker des liquidités auprès de la Fed, tandis que cette dernière accorde des prêts aux banques. La perspective que les banques deviennent de facto financées par le gouvernement devrait alarmer tous ceux qui attachent de l’importance au rôle du secteur privé dans l’évaluation des risques. Pourtant, il est de plus en plus difficile de faire la différence entre le financement des dépôts garanti par plusieurs niveaux de l’État et le financement fourni directement par l’État lui-même. Un rôle plus explicite des gouvernements dans le système bancaire pourrait être l’aboutissement logique de la voie sur laquelle les régulateurs se sont engagés depuis un certain temps.