FO­CUS Quel rôle pour Pé­kin au Conseil de sé­cu­ri­té ?

Les Grands Dossiers de Diplomatie - - Sommaire - Par Jean-Fran­çois Guil­hau­dis, pro­fes­seur émé­rite à l’Uni­ver­si­té Pierre Men­dès-France de Gre­noble et Louis Bal­mond, pro­fes­seur à l’Uni­ver­si­té de Tou­lon, au­teurs de Re­la­tions in­ter­na­tio­nales contem­po­raines (Lexis-Nexis, oc­tobre 2017). Jean-Fran­çois Guil­hau

Les ma­nières de voir la Chine di­vergent for­te­ment. On la voit : comme une su­per­puis­sance en voie d’émer­gence ra­pide, une me­nace pour la sé­cu­ri­té du monde, un État re­fu­sant l’ordre in­ter­na­tio­nal ; comme un État nor­mal qui as­pire sim­ple­ment à prendre sa place dans le monde des pays dé­ve­lop­pés ; comme une bulle qui pour­rait être dé­vas­ta­trice pour l’éco­no­mie mon­diale quand elle ex­plo­se­ra ; comme un em­pire des­ti­né à écla­ter comme feue l’URSS. La Chine elle-même s’af­fiche comme une « puis­sance res­pon­sable », sou­cieuse du res­pect des prin­cipes de l’ordre in­ter­na­tio­nal, vi­sant une « émer­gence pa­ci­fique ». Sa pra­tique de membre per­ma­nent du Conseil de sé­cu­ri­té est l’un des meilleurs in­di­ca­teurs, pour va­li­der une des hy­po­thèses de la Chine. Il s’agit évi­dem­ment de la pra­tique ré­cente, pos­té­rieure à 2008, celle de la Chine « éveillée » et en­ga­gée dans une pers­pec­tive de puis­sance. La Chine n’est tou­jours pas au ni­veau des États-Unis, ou même du point de vue po­li­ti­co-mi­li­taire à ce­lui de la Rus­sie ; elle n’est pas en­core au sens plein du terme une puis­sance mon­diale. Ce­la trans­pa­raît dans sa pra­tique au Conseil de sé­cu­ri­té. Mais le che­min par­cou­ru de­puis 1945 est consi­dé­rable et Pé­kin se si­tue dans la longue du­rée.

Avant l’af­fir­ma­tion de la puis­sance chi­noise

Trois Chines se sont alors suc­cé­dées : celle de Tchang Kaï-chek, celle de Mao Ze­dong et celle que do­mine la fi­gure de Deng Xiao­ping La Chine est membre ori­gi­naire des Na­tions Unies. De la fin de la guerre ci­vile, en 1949, à oc­tobre 1971, elle a été re­pré­sen­tée par le ré­gime de Tchang Kaï-chek. Ré­fu­gié à Taï­wan, il était l’un des obli­gés de Wa­shing­ton, qu’il ap­puyait à l’ONU. Il n’op­po­se­ra son ve­to qu’en 1956 à la can­di­da­ture de la Mongolie, ju­gée comme par­tie in­té­grante de la Chine.

La RPC de Mao Ze­dong a don­né une nou­velle vi­si­bi­li­té à « l’Em­pire du Mi­lieu », en se mon­trant beau­coup plus cri­tique à l’égard des « im­pé­ria­listes » et des « ré­vi­sion­nistes ». Mais elle n’a pas été uti­li­sa­trice du ve­to, sauf en 1972 contre l’ad­mis­sion du Ban­gla­desh. Sans être dans le Mou­ve­ment des Non-Ali­gnés, elle a ten­té d’exer­cer une in­fluence sur les re­la­tions in­ter­na­tio­nales (théo­rie des trois mondes) avec un suc­cès li­mi­té par des ré­sul­tats éco­no­miques mé­diocres et les ex­cès du maoïsme.

La pé­riode pos­té­rieure, mar­quée par « Mon­sieur Deng » de 1978 à 1992, se­ra celle de la dé­maoï­sa­tion, des « mo­der­ni­sa­tions » et d’une plus grande af­fir­ma­tion in­ter­na­tio­nale, après la guerre froide et la fin de l’URSS. Pé­kin s’est rap­pro­chée de la Rus­sie (dé­ve­lop­pe­ment d’un par­te­na­riat stra­té­gique, fixa­tion de la fron­tière com­mune) et est en­trée à l’OMC fin 2001. La Chine eut alors à prendre po­si­tion sur plu­sieurs grandes ques­tions ve­nues à l’ordre du jour du Conseil de sé­cu­ri­té – l’usage de la force contre l’Irak de Sad­dam Hus­sein en 1991, puis au Ko­so­vo en 1999, en Af­gha­nis­tan après le 11 sep­tembre 2001 et en­core en Irak en 2003 –, dans un contexte d’hé­gé­mo­nie amé­ri­caine et oc­ci­den­tale et de mon­tée du ter­ro­risme. Elle se mon­tra ré­ti­cente vis-à-vis de l’in­ter­ven­tion­nisme oc­ci­den­tal. Pour le Ko­so­vo, elle a été, avec la Rus­sie et la Na­mi­bie, l’un des trois États ayant vo­té en fa­veur du pro­jet de ré­so­lu­tion exi­geant la fin de l’em­ploi de la force par l’OTAN (S/1999/328). Mos­cou et Pé­kin sa­vaient qu’il n’ob­tien­drait pas la ma­jo­ri­té, mais vou­laient rap­pe­ler la règle. Après le 11-Sep­tembre, elle a par­ti­ci­pé à l’una­ni­mi­té, ap­puyant les ré­so­lu­tions 1368 et 1373 (2001) sur l’Af­gha­nis­tan mais, en 2003, elle est, avec la Rus­sie et la France, par­mi les États op­po­sés à l’ac­tion mi­li­taire contre l’Irak, qui au­ra lieu sans au­to­ri­sa­tion du Conseil de sé­cu­ri­té. Au cours de la pé­riode 1978–2008, la Chine n’op­po­se­ra pour­tant que trois ve­tos, à des pro­jets d’ori­gine oc­ci­den­tale, re­la­tifs à des opé­ra­tions de paix au Gua­té­ma­la (1997), à la Ma­cé­doine (1999), ap­pa­rem­ment loin­tains mais l’in­té­res­sant di­rec­te­ment car était en ques­tion la re­con­nais­sance de Taï­wan, ou me­na­çant d’une in­gé­rence un État proche (Myan­mar, 2007).

Au temps de la mon­tée en puis­sance de la Chine

Cette mon­tée en puis­sance se marque par une par­ti­ci­pa­tion plus grande aux af­faires du monde, qu’at­testent ses ve­tos, ses po­si­tions au Conseil de sé­cu­ri­té et son in­ves­tis­se­ment hu­main (2491 per­sonnes en mars 2018, au pre­mier rang des membres per­ma­nents) et fi­nan­cier (10,25 % du bud­get) dans les opé­ra­tions de main­tien de la paix (OMP) des Na­tions Unies, en ac­cord avec ses in­té­rêts en Afrique où se trouve la ma­jo­ri­té de ces OMP. Mais la puis­sance de la Chine n’est ab­so­lu­ment pas l’équi­valent de celle des États-Unis. De­puis la guerre froide, Wa­shing­ton et ses al­liés ont re­pris le contrôle des Na­tions Unies. Au Conseil de sé­cu­ri­té, ils sont, non sur la dé­fen­sive, mais en po­si­tion de « pous­ser au ve­to ». C’est ce qu’ils font avec la Rus­sie ; mais pour le mo­ment pas avec Pé­kin. L’ac­ti­vi­té du Conseil est très consen­suelle – la Rus­sie et la Chine se sont même abs­te­nues en 2011, lais­sant adop­ter la ré­so­lu­tion 1973 qui se­ra à l’ori­gine de l’in­ter­ven­tion en Li­bye et en 2016 elles ont par­ti­ci­pé à l’una­ni­mi­té qui a por­té la ré­so­lu­tion 2325, d’im­por­tance ma­jeure en ma­tière de non-pro­li­fé­ra­tion des armes de des­truc­tion mas­sive –, mais connaît par­fois de très fortes ten­sions. Ce­la donne à la Chine l’oc­ca­sion de tra­vailler son image. Elle se montre en­ga­gée dans les af­faires du monde, un par­te­naire fi­dèle de la Rus­sie, mais au­to­nome et, par-des­sus tout, un État sou­cieux du droit in­ter­na­tio­nal, de la sé­cu­ri­té col­lec­tive et du main­tien de la paix. C’est bien l’image d’une puis­sance « res­pon­sable », constante dans ses

prin­cipes et sa pra­tique, op­po­sée à l’usage de la force, tou­jours sou­cieuse de né­go­cia­tion, de com­pro­mis, de consen­sus. Une image que le com­por­te­ment des États-Unis – vio­lents, in­ter­ven­tion­nistes, sou­cieux du droit quand ce­la les sert mais l’ou­bliant quand il le faut, igno­rant ou ins­tru­men­ta­li­sant l’ONU, ir­res­pec­tueux des en­ga­ge­ments pris – met, par ef­fet de contraste, très for­te­ment en va­leur.

Avec les États-Unis et la Rus­sie, la Chine a été le seul des membres per­ma­nents à uti­li­ser le ve­to de­puis 2008. Elle l’a fait à huit re­prises – une fois en 2008, 2011, 2014, 2016, 2017 et 2018, deux fois en 2012. La Rus­sie y a re­cou­ru 17 fois. Les États-Unis, concer­nés seule­ment par la ques­tion des Ter­ri­toires pa­les­ti­niens oc­cu­pés par Is­raël, deux fois. Ils sont, en re­vanche, par­mi les au­teurs de la plu­part des pro­jets de ré­so­lu­tion aux­quels Mos­cou et Pé­kin s’op­posent.

Les ve­tos chi­nois ne portent sur au­cun su­jet concer­nant di­rec­te­ment Pé­kin. Au Conseil de sé­cu­ri­té, per­sonne ne pose la ques­tion de la mer de Chine, celles des droits de l’homme, du Ti­bet et à plus forte rai­son de Taï­wan. Pour le mo­ment, on ne « cherche pas » la Chine. Ses ve­tos vont tou­jours avec un ve­to russe. Ils ont concer­né : un pro­jet condam­nant le gou­ver­ne­ment du Zim­babwe pour des vio­lences contre des ci­vils (2008) ; des pro­jets re­la­tifs à la Sy­rie, condam­nant la ré­pres­sion (2011, 2 en 2012), en fa­veur de la sai­sine de la CPI (2014), exi­geant le ces­sez-le-feu et l’ac­cès ra­pide des or­ga­nismes hu­ma­ni­taires à Alep (2016) et sur le mé­ca­nisme d’en­quête re­la­tif à l’em­ploi d’armes chi­miques (2017) ; et un pro­jet sur le Yé­men (2018). Le fon­de­ment du ve­to chi­nois ré­side dans les prin­cipes – le res­pect de la sou­ve­rai­ne­té, de l’in­dé­pen­dance et de l’in­té­gri­té ter­ri­to­riale et la né­ces­si­té de pré­ser­ver l’uni­té du Conseil de sé­cu­ri­té –, l’ap­pel à la rai­son, au calme, à la re­te­nue, la né­ces­si­té de consul­ter, né­go­cier, cher­cher un com­pro­mis, une so­lu­tion et la convic­tion que les sanc­tions, la me­nace et l’usage de la force ne sont pas la so­lu­tion.

Quand la Chine n’ac­com­pagne pas la Rus­sie dans le « non », elle s’abs­tient, sur la Géor­gie (2009), l’Ukraine (2014, 2015), la Bos­nie (2015), la Sy­rie (2016, 2017, 2018). Ce­la marque la fia­bi­li­té du par­te­naire stra­té­gique. Elle ex­plique son vote par la com­plexi­té du cas et le be­soin de dé­battre da­van­tage, ou le re­fus de s’as­so­cier à un pro­jet qui di­vise, tout en rap­pe­lant l’at­ta­che­ment de Pé­kin aux prin­cipes. Bien que le contexte du Conseil de sé­cu­ri­té ne leur soit pas fa­vo­rable, Rus­sie et Chine es­sayent par­fois l’of­fen­sive, en ex­ploi­tant l’op­por­tu­ni­té d’un pro­jet – pro­jet col­lec­tif afri­cain sur la CPI en 2013, pro­jet bo­li­vien sur le mé­ca­nisme en Sy­rie 2017 et bien sûr pro­jets sur la Pa­les­tine que bloque un ve­to amé­ri­cain (2014, 2017) – ou, si­tua­tion rare, en re­joi­gnant un groupe as­sez nom­breux op­po­sé à un pro­jet oc­ci­den­tal (Sud-Sou­dan, 2016). Il ar­rive que, même sans au­cune chance de suc­cès, Mos­cou pré­sente son propre pro­jet (S/2016/847, S/2017/968, S/2018/175, 322, 355 sur la Sy­rie) ; en ce cas le par­te­naire chi­nois l’ac­com­pagne. Cette pos­ture of­fen­sive tra­duit pro­ba­ble­ment l’es­poir de pro­fi­ter des ex­cès des Amé­ri­cains et des Oc­ci­den­taux et de l’ère Trump, pour com­men­cer à ren­ver­ser le rap­port des forces aux Na­tions Unies.

(© UNMISS/ Eric Ka­nal­stein)

Pho­to ci-contre : Le 2 oc­tobre 2017, des Casques bleus chi­nois de l’UNMISS (Mis­sions des Na­tions Unies au Sou­dan du Sud) par­ti­cipent à une cé­lé­bra­tion or­ga­ni­sée dans la ville de Djou­ba, ca­pi­tale du Sou­dan du Sud. C’est en 1990 que Pé­kin a, pour la pre­mière fois, en­voyé des ob­ser­va­teurs mi­li­taires chi­nois par­ti­ci­per à une opé­ra­tion de main­tien de la paix. De tous les membres per­ma­nents du Conseil de Sé­cu­ri­té, la Chine est au­jourd’hui ce­lui qui ap­porte la contri­bu­tion en hommes aux mis­sions de paix la plus im­por­tante.

(© UN/ Yun Zhao)

Pho­to ci-contre : Le 9 avril 2018, à Pé­kin, le Se­cré­taire gé­né­ral des Na­tions Unies An­to­nio Gu­terres vi­site, en com­pa­gnie du Re­pré­sen­tant per­ma­nent de la Chine au Conseil de Sé­cu­ri­té de l’ONU Ma Zhaoxu (à gauche), un centre de for­ma­tion pour po­li­ciers dé­ployés dans le cadre d’opé­ra­tions de main­tien de la paix.

Des mêmes au­teurs Re­la­tions in­ter­na­tio­nales contem­po­raines, Pa­ris, LexisNexis, 2017.

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