Les Grands Dossiers de Diplomatie
Europe : la Serbie et le Kosovo prêts à ouvrir la boîte de Pandore des frontières des Balkans ?
Près de vingt ans après la fin de la guerre du Kosovo, Pristina et Belgrade évoquent aujourd’hui la possibilité d’un troc territorial qui pour certains pourrait faire office de précédent dangereux, ouvrant la porte à une possible vague de revendications territoriales sur base ethnique au coeur de la poudrière de l’Europe.
Le 10 août 2018, le président de Serbie, Aleksandar Vucic, se déclare favorable à la « partition du Kosovo ». Quelques jours plus tard, le président du Kosovo, Hashim Thaci, se dit lui opposé à la partition, mais en faveur d’une « correction des frontières ». Le 25 août, au Forum européen d’Alpbach, ils s’affirment finalement tous les deux favorables à un échange de territoires pour un compromis historique entre la Serbie et le Kosovo. La concomitance de leurs positions laissait transparaître une surprenante complicité. Si le président Vucic ne met aujourd’hui plus en avant cette idée face aux nombreuses critiques, Hashim Thaci la maintient en dépit d’une forte opposition. Ces déclarations ont quoi qu’il en soit fait ressurgir les fantômes des récentes guerres des Balkans et de leurs épurations ethniques.
Le Kosovo, province autonome au sein de la Serbie dans l’ancienne Yougoslavie, compte 1 740 000 habitants – majoritairement Albanais – dont 120 000 Serbes vivant pour la moitié au Nord (où ils sont majoritaires à 90 %) depuis que Tito a rattaché ce territoire au Kosovo en 1945. La suppression de l’autonomie du Kosovo par Milosevic conduira à un mouvement d’opposition, pacifique d’abord, puis armé avec l’Armée de Libération du Kosovo (UCK). On se souvient de l’épuration ethnique lancée par Milosevic avec sa cohorte de réfugiés sur les routes de Macédoine et d’Albanie en plein hiver, et les bom-
bardements de l’Otan pour y mettre fin en mars 1999. La résolution 1244 des Nations Unies figea la situation, et trois négociations – dont celle conduite par Martti Ahtisaari sous l’égide des Nations Unies – entre la Serbie et les autorités provisoires du Kosovo ne permirent pas de trouver une solution acceptable pour les deux parties.
Un compromis difficile à trouver
Le plan Ahtisaari offrait pourtant des droits étendus à la minorité serbe et une protection de ses monastères dans le cadre d’une indépendance sous supervision internationale. Le Kosovo l’accepta mais la Serbie le rejeta, ne pouvant faire son deuil de son ancienne province. C’est que le Kosovo n’est pas seulement un territoire où vivent des Serbes. Il est le creuset de l’orthodoxie et de la culture serbes avec ses magnifiques églises et monastères du Moyen-Âge, la « Jérusalem serbe, imprégnée du sang et des larmes de ses martyrs chrétiens » pour le patriarche orthodoxe Irinej de Belgrade. Pour les Albanais, c’est plutôt le territoire d’une longue domination. Le plan Ahtisaari fut pourtant mis en oeuvre par le Kosovo après sa déclaration unilatérale d’indépendance en février 2008 – soutenue par l’Ouest – et avec une coopération finalement acceptée par la Serbie après que la Cour internationale de Justice eut déclaré cette indépendance non contraire au droit international et que l’Union européenne (UE) eut proposé de faciliter un dialogue entre les deux anciens ennemis, leur perspective d’adhésion à la clé. L’UE a un rôle important au Kosovo, à côté du grand protecteur, les États-Unis, bien que cinq États membres ne reconnaissent pas le Kosovo indépendant (Chypre, Espagne, Grèce, Roumanie, Slovaquie) – de même que la Russie et la Chine. De sorte que, si le Kosovo est indépendant de facto, il est loin de l’être de jure pour l’ensemble de la communauté internationale.
Le dialogue lancé en 2011, avec la facilitation de l’Union, a abouti à de nombreux accords, mais la plupart n’ont toujours pas été appliqués. C’est notamment le cas de l’Association des Municipalités à majorité serbes, qui aurait reçu des compétences étendues (notamment éducation, santé, développement économique). Elle aurait ainsi permis aux Serbes de s’auto-administrer dans plusieurs domaines tout en acceptant la loi du Kosovo. Après des années de nondroit au nord, la police et la justice ont été rétablies et sont en majorité serbes selon les accords conclus dans le Dialogue. Le Nord reste pourtant un territoire largement sous la coupe de groupes mafieux, ce que l’assassinat d’Oliver Ivanovic, homme politique serbe modéré, a cruellement révélé. Mais l’absence de volonté politique à Pristina a conduit à un blocage de cette association, que l’UE n’a pas été en mesure de dépasser.
Pour vivre en paix, vivons séparés !
Prenant acte de cette situation, les deux présidents s’étaient donc déclarés prêts à échanger, semble-t-il, quatre municipalités du Nord-Kosovo (Leposavic, Mitrovica nord, Zubin Potok et Zvecan) contre trois municipalités à majorité albanaise de la vallée de Presevo en Serbie (Bujanovac, Medveda, Presevo), lesquelles avaient déjà exprimé le souhait d’être intégrées au Kosovo lors d’un référendum (illégal) en 1992. Ce faisant, ils ont brisé un tabou et l’un des principes établis par le Groupe de Contact Balkans (ÉtatsUnis, Russie, Royaume-Uni, Allemagne, France, Italie). Créé lors de la guerre de BosnieHerzégovine, ce groupe visait à ce que la communauté internationale soutienne les négociations dans le cadre de principes acceptés par tous.
Parmi les dix principes posés
par le Groupe, et entérinés par le Conseil de Sécurité des Nations Unies le 10 novembre 2005, cinq posent le cadre strict de tout arrangement qui devrait :
• « être compatible avec le droit international et contribuer à la stabilité régionale » ;
• « assurer que le Kosovo est multiethnique » ;
• « inclure des structures de gouvernement local facilitant la coexistence par la décentralisation » – ce que l’Association des Municipalités serbes devait assurer – ;
• « inclure des garanties pour la protection culturelle et l’héritage religieux » ;
• « renforcer la sécurité et la stabilité régionales. Il n’y aura aucun changement au territoire du Kosovo, c’est-à-dire aucune amputation ni union avec un autre pays. L’intégrité territoriale et la stabilité interne des pays voisins seront pleinement respectées. »
C’est sur ces principes, et particulièrement ce dernier, que le plan Ahtisaari s’est fondé. Et, dès que l’idée d’un redécoupage des frontières était évoquée à Belgrade ou Banja Luka, dans la République des Serbes de Bosnie-Herzégovine ( Republika Serbska), ces principes étaient rappelés pour couper court à toute velléité d’une aventure risquée.
La fin du tabou des frontières ?
Les risques sont en effet grands car les Balkans restent une mosaïque de minorités. La Serbie – hors Kosovo – compte plus de 20 % de non-Serbes, la minorité la plus remuante étant l’albanaise de la vallée de Presevo. La Macédoine compte environ 25 % d’Albanais qui avaient déclenché en 2001 un conflit avec la majorité slave, auquel les pressions de l’UE et de l’OTAN avaient mis fin par l’accord d’Ohrid qui accordait des droits étendus à la minorité. Le Monténégro aussi comporte une petite minorité albanaise. Le pays le plus complexe est bien sûr la Bosnie-Herzégovine, divisée depuis les accords de Dayton de 1995, entre la Republika Serbska, peuplée presque exclusivement de Serbes orthodoxes depuis que la guerre en a chassé la majorité des autres communautés, et la Fédération composée de dix cantons où cohabitent Croates catholiques et Bosniaques musulmans, parfois difficilement comme à Mostar. La Bosnie-Herzégovine concentre toutes les rancoeurs depuis la guerre des Balkans et ses quelque 120 000 morts, son million
Y a-t-il un risque qu’un échange de territoires entraîne une instabilité dans cette région de minorités où le sentiment de discrimination et la volonté d’indépendance ou d’intégration à un pays voisin sont exacerbés ? C’est assurément ce que pensent 35 ONG et think tanks, parmi les plus engagés dans les Balkans.
de réfugiés et le génocide de Srebrenica. Or, les accords de Dayton, qui y ont mis fin, n’ont permis ni le vivre-ensemble ni à l’État de fonctionner. Milorad Dodik, l’homme fort de la Republika Serbska, élu co-président de la Bosnie-Herzégovine le 7 octobre 2018, conteste qu’il y ait eu génocide à Srebrenica, menace régulièrement de faire sécession et flirte avec Moscou. Le leader bosniaque Bakir Izetbegovic accueillait lui Erdogan à Sarajevo comme « notre président à tous, envoyé d’Allah » et continue à rêver d’un impossible État unitaire. Quant au Haut Représentant du protectorat de la communauté internationale, il n’a pas toujours aidé l’Union européenne et est devenu obsolète. Restent les Croates, qui constatent de plus en plus que Sarajevo ne cherche guère à les retenir et qui expriment régulièrement le souhait d’avoir leur propre entité.
C’est bien ce contexte sensible et risqué qui a toujours motivé le refus catégorique par la communauté internationale de toute modification des frontières. Quelle ne fut donc pas la surprise d’entendre John Bolton, conseiller du président Trump pour la sécurité, déclarer le 24 août : « La politique américaine est que si les deux parties peuvent s’entendre entre elles et parviennent à un accord, nous n’excluons pas les ajustements territoriaux ». Double surprise puisque l’Union européenne par la voix du Commissaire Hahn a adopté une position proche : « Nous devrions les laisser trouver une solution et nous la soutiendrons si le cadre global est correct. Aucune solution ne devrait être exclue si elle contribue à la stabilité régionale. Une solution bilatérale ne devrait pas être un modèle pour d’autres questions régionales. » Seule la chancelière Angela Merkel s’y est fermement oppo-
sée, un échange de territoires étant dangereux pour toute l’Europe. L’ambassadeur américain à Pristina a toutefois atténué la position de Washington en déclarant que tout accord devrait être « viable à long terme et ne pas créer d’instabilité dans un pays ou la région ».
Y a-t-il un risque qu’un échange de territoires entraîne une instabilité dans cette région de minorités où le sentiment de discrimination et la volonté d’indépendance ou d’intégration à un pays voisin sont exacerbés ? C’est assurément ce que pensent 35 ONG et think tanks, parmi les plus engagés dans les Balkans, qui ont adressé le 7 août dernier une lettre à la Haute Représentante Federica Mogherini pour exprimer leur inquiétude que « le dangereux principe de propriété ethnique d’un territoire, qui a entraîné la région dans une guerre sanglante, produirait certainement une réaction en chaîne qui conduirait à de nombreuses demandes pour des changements de frontières, ouvrant ainsi la porte à de nouveaux conflits ». Démarche soutenue par 51 experts des Balkans occidentaux dans une lettre ouverte le 30 août. Dans le même esprit, trois anciens Hauts Représentants en Bosnie-Herzégovine – Carl Bildt, Paddy Ashdown et Christian Schwarz-Schilling – ont tiré le signal d’alarme : « La création des frontières ne résoudra pas les divisions mais au contraire les renforcera ; elle sera abusée par les politiciens nationalistes pour contester d’autres frontières et conduira à l’instabilité ».
« N’ayez pas peur, nous sommes bien conscients » a lancé Hashim Thaci face à ces craintes. Mais comment croire qu’un échange de territoires pourrait se faire d’une façon ordonnée et pacifique ? Entre le Kosovo et la Serbie peut-être, parce que les municipalités concernées sont bien circonscrites. Mais c’est l’éclatement de la Bosnie-Herzégovine qui est redouté, « l’homme malade des Balkans » depuis 25 ans, partagé entre ses trois groupes ethniques et religieux, et alors qu’aucun progrès n’a été enregistré en dépit des propositions de réforme institutionnelles faites par l’UE et les États-Unis. Les risques semblent, par contre, s’éloigner en Macédoine suite au vote positif de son parlement sur le nom du pays le 19 octobre 2018 après l’accord avec la Grèce.
Un sujet qui divise
C’est au Kosovo même que la modification des frontières est refusée par le gouvernement et l’opposition, qui dénient au président Thaci tout droit de négocier sans mandat. La confusion est totale alors que le Premier ministre Ramush Haradinaj
D’aucuns pensent qu’un Kosovo plus homogène renforcerait l’attrait d’une fusion avec l’Albanie, concrétisant le rêve de la « Grande Albanie » toujours caressé par certains. Ce qui ne manquerait pas de redonner des ailes à celui de la « Grande Serbie ».
a écrit le 31 août sur son compte Facebook : « Les débats sur la redéfinition des frontières et sur des échanges territoriaux sont une invitation pour de nouvelles tragédies dans les Balkans, qui conduiront à la déstabilisation et à l’insécurité, menace de long terme pour les investissements et pour la paix au Kosovo et dans la région ».
La modification des frontières y est refusée aussi par l’Église serbe. L’abbé Sava Janjic du célèbre monastère de Decani a été le plus pertinent : « Une démarcation signifie que là où vivent les uns, les autres ne le peuvent pas, et vice versa. Ce n’est pas une surprise que ce projet soit soutenu par les idéologues de l’épuration ethnique dans l’ancienne Yougoslavie, les leaders ultranationalistes condamnés pour crimes de guerre. L’alternative à un conflit gelé n’est pas le retour à l’idéologie de territoires purs et ethniquement homogènes ».
Il n’est pas surprenant que les Serbes du Kosovo, hors ceux du Nord, et l’église orthodoxe soient opposés à un échange de territoires. Ils risqueraient d’en être les grands perdants. L’Église serbe au Kosovo et ses monastères n’ont en effet bénéficié jusqu’alors d’une protection des autorités kosovares, prévue par le plan Ahtisaari, qu’en raison d’un contrôle de l’UE et de la KFOR. Dès lors, comment garantir qu’elle le serait dans un accord où la communauté serbe deviendrait une petite minorité ? C’est bien ce qu’ont écrit dans une lettre commune 190 signataires des monastères de Raska-Prizren le 20 août : « Nous ne pouvons laisser le Kosovo entre les mains de gens qui pendant des siècles ont détruit nos lieux saints. Ils ne peuvent devenir aujourd’hui nos gardiens ». Il est évident que les Serbes du Sud se sentiraient abandonnés et poursuivraient le mouvement de migration vers la Serbie, conduisant inexorablement vers un Kosovo ethniquement homogène.
D’aucuns pensent aussi qu’un Kosovo plus homogène renforcerait l’attrait d’une fusion avec l’Albanie, concrétisant le rêve de la « Grande Albanie » toujours caressé par certains. Ce qui ne manquerait pas de redonner des ailes à celui de la « Grande Serbie ». Il faut également souligner que l’intégration au Kosovo des trois municipalités serbes ne satisferait sans
doute qu’une partie des 50 000 Albanais qui y vivent et pas les 20 000 Serbes qui se retrouveraient citoyens du Kosovo, ou seraient contraints de quitter leur commune pour rester en Serbie. Et personne n’a jusqu’alors demandé leur opinion aux populations concernées !
Un échange de territoires serait-il la seule voie possible après vingt années d’impasse ? Pourquoi forcer des populations qui ne veulent pas vivre ensemble à inventer des équilibres administratifs complexes pour garantir les droits de chaque communauté ? C’est ce que semblait penser Bernard Kouchner en écrivant dans Le Monde le 7 septembre 2018 : « C’est une bonne solution. Qui sommes-nous pour nous y opposer ? ». Ou bien est-ce la seule volonté des deux présidents, laissant entendre que seule une partition garantirait une paix durable, dans laquelle d’aucuns voient plutôt une façon habile de s’imposer comme des hommes providentiels et de garder ainsi le pouvoir ? Un échange de territoires traduirait la faiblesse de l’Union européenne, trop confiante dans son rôle de facilitateur entre Serbie et Kosovo et dont le seul soft power et la perspective d’adhésion buttent sur la volonté des leaders plus habiles à garder leur pouvoir et ses prébendes qu’à défendre une vision courageuse de réformes et de réconciliation. Faiblesse aussi et naïveté de la méthode suivie jusqu’alors dans le dialogue. Comment penser en effet que la seule « facilitation », sans « feuille de route » précise ni suivi étroit, sans débat public ni transparence, pourrait réussir ? Alors qu’après chaque accord à Bruxelles, chaque partie, de retour dans son pays, en donne une interprétation différente, justifiant ainsi la non-mise en oeuvre de l’accord et en rejetant la responsabilité sur l’autre ? Le « transformative power » de l’Union ne peut en effet réussir qu’à trois conditions :
• Les autorités du pays concerné sont totalement engagées pour les réformes et privilégient les bénéfices attendus à long terme de leur association avec l’Union sur leurs privilèges à court terme ;
• L’ensemble de la société du pays concerné doit partager la voie à suivre vers l’Union. De même, l’adhésion du candidat doit être acceptée largement dans l’Union européenne, ce qu’elle n’est pas, à tout le moins par les cinq qui ne reconnaissent pas le Kosovo ;
• Les acteurs extérieurs importants soutiennent le projet ou, à tout le moins, ne s’y opposent pas.
Un échange de territoires ne signifierait-il pas la victoire du trumpisme, version Steve Bannon, pour des États nations ethniquement purs ? Elle donnerait alors crédit à la politique de Vladimir Poutine en faveur de « l’étranger proche » c’est-à-dire de l’intégration, ou à tout le moins d’un lien étroit, entre les communautés russophones et la Russie. Comme les présidents Trump et Poutine semblent partager la même conception des relations internationales, une conjonction idéologique étonnante
Une conjonction idéologique étonnante entre Moscou et Washington pourrait ouvrir la voie à un vaste changement des frontières en Europe, de la Transnistrie à l’Ossétiedu-Sud, laquelle laisserait l’Europe sur le côté.
entre Moscou et Washington pourrait ouvrir la voie à un vaste changement des frontières en Europe, de la Transnistrie à l’Ossétie-du-Sud, laquelle laisserait l’Europe sur le côté. Ce serait assurément la fin d’une politique d’intégrité territoriale et de respect et de protection des minorités initiée par le Conseil de l’Europe et sa Convention européenne des Droits de l’homme en 1953, confirmée par l’Acte final d’Helsinki en 1975 et promue par l’Union européenne. Fin d’un monde qui conforterait encore plus les nationalismes et les extrêmes en Europe. Les oppositions internes et les pressions internationales semblent aujourd’hui refermer la boîte de Pandore d’une modification des frontières. Si cette évolution se confirme, alors la Serbie et le Kosovo n’auront d’autre choix que de relancer le dialogue avec une Union européenne « médiateur » et non plus seulement « facilitateur » sur les bases suivantes comme proposé par le think tank BiEPAG (2) : mise en oeuvre de tous les accords déjà conclus ; mécanisme de suivi et de contrôle de leur application ; nomination d’un représentant de l’Union pour préparer les accords et s’assurer de leur mise en oeuvre ; transparence et débat public ; respect des valeurs fondamentales de l’Union et de ses objectifs ; faire face au passé comme condition de la normalisation et de la réconciliation. Un tel dialogue suppose aussi que l’ensemble des États membres s’engage résolument pour l’adhésion des deux pays une fois que le dialogue les aura conduits à un accord international « juridiquement contraignant », conformément à la position de l’Union européenne.