Les Grands Dossiers de Diplomatie
Le Donbass ukrainien : un conflit d’usure
Depuis février 2015 et la signature des accords de Minsk 2, l’Ukraine et la Russie sont plongées dans une guerre interétatique non déclarée. L’impasse militaire et les blocages diplomatiques successifs limitent aujourd’hui toute perspective de règlement du conflit sur les court et moyen termes.
Sur le plan militaire, la guerre dans le Donbass est tout sauf un conflit gelé. Certes les positions armées n’ont pas – ou peu (1) – évolué depuis la bataille de Debaltseve mi-février 2015. Toutefois, des pertes humaines sont quasi quotidiennement enregistrées côté ukrainien (et vraisemblablement côté séparatiste).
Une guerre d’attrition favorable aux trafics et aux seigneurs de guerre
Le conflit dans l’Est de l’Ukraine est une guerre d’attrition. En effet, les deux camps sont désormais retranchés dans une guerre de position et de basse intensité le long de la ligne de contact, et se livrent constamment à des échanges de tirs à l’arme lourde enregistrés par la Mission spéciale de l’OSCE (SMM), en charge (bien qu’impuissamment) (2) du suivi de l’application du cessez-lefeu. Ces violations sont toutefois si nombreuses et répétées qu’il est impossible de parler d’un quelconque respect du cessez-le-feu. Côté ukrainien comme séparatiste, les échanges de tirs permettent de maintenir une forme de tension contrôlée le long de la ligne de contact, sans chercher à provoquer une montée massive de la violence. L’objectif est plutôt de récupérer des gages dans le cadre des négociations de Minsk 2. L’usure du conflit est aggravée par la présence de nombreux trafics illégaux entre les « Républiques populaires » de Donetsk (RPD) et de Lougansk (RPL) et le reste du territoire ukrainien. Des groupes criminels, mais également les forces séparatistes, se livrent à de très lucratifs trafics de drogue, de charbon ou encore de métaux pour subsister. À cela s’ajoute un coût humain exorbitant : plus d’1,5 million de déplacés internes, une situation humanitaire catastrophique pour les populations résidant toujours dans les régions affectées par le conflit, sans parler des blessures et des traumatismes qu’implique la guerre, tant sur le territoire ukrainien que dans les territoires occupés par la Russie. Au sein des territoires séparatistes, l’anomie et l’arbitraire règnent. Les « gouvernements » locaux, occupés à gérer leur emprise sur leurs fiefs à Donetsk et à Lougansk, ont abandonné certaines parties des territoires séparatistes à des « seigneurs de guerre » retranchés dans leurs bastions. Ces derniers se livrent à des activités de prédation économique dans des territoires affligés par une absence d’institutions fonctionnelles.
Afin d’assurer un semblant de contrôle sur les autorités en place en RPD et RPL, le Kremlin y organise régulièrement des opérations de « nettoyage » par le biais d’assassinats ciblés des responsables locaux (3). Ceci a par exemple mené à la « démission » forcée du leader de RPL Igor Plotnitsky fin novembre 2017 ainsi que l’assassinat du « président » de la RPD Oleksandr Zakhartchenko le 31 août 2018. Cette mise au pas ouvre une nouvelle phase politique dans la stratégie russe de gestion du conflit.
Deux camps irréconciliables ?
Sur le plan diplomatique, les accords de Minsk 2 sont entrés dans l’ère glaciaire. Le processus de règlement du conflit est aujourd’hui complètement inadapté mais donc indispensable. Indispensable car il s’agit du seul texte international régulant le conflit en Ukraine et le plus petit dénominateur commun entre Kiev, Moscou, les signataires européens (France et Allemagne), l’OSCE et les ÉtatsUnis. Inadapté car aucune avancée diplomatique n’est possible. Les deux parties au conflit sont retranchées dans des positions fondamentalement divergentes et irréconciliables quant à l’application séquentielle des accords.Alors que Kiev estime que les clauses militaires sont à mettre en place en premier (respect intégral du cessez-le-feu, retrait des troupes et des armes lourdes, contrôle de la frontière, etc.), Moscou insiste sur l’application des clauses politiques (élections locales et « statut spécial » des territoires séparatistes) avant toute stabilisation sécuritaire. Les accords de Minsk 2 sont d’autant plus inacceptables pour Kiev que leur application implique (à raison) la reconnaissance légale des entités séparatistes par le biais d’un « statut spécial », leur inscription dans la constitution ukrainienne et l’organisation d’élections locales sous une loi électorale séparée. La communauté internationale s’est évertuée, sans succès, à proposer des non-solutions alternatives aux blocages de Minsk 2 (4). Quant aux quatre sous-groupes de travail organisés sous l’égide de l’OSCE, ils servent principalement de chambre d’enregistrement des plaintes mutuelles de Kiev
et de Moscou. Du fait des blocages répétés, les États-Unis, non-signataires des accords de février 2015, se sont insérés dans le processus diplomatique autour de l’Ukraine. Quitte à y changer les règles du jeu. Dès le printemps 2015, la sous-secrétaire d’État américaine Victoria Nuland et le viceministre russe des Affaires étrangères Grigory Karasin ont organisé plusieurs réunions bilatérales – et donc à propos de l’Ukraine mais sans l’Ukraine – afin de trouver un terrain d’entente. Cette courroie diplomatique parallèle américano-russe a pris une ampleur considérable et remplace quasiment Minsk 2 dans les faits. Depuis lors, ce sont Vladislav Sourkov et le représentant spécial américain pour l’Ukraine Kurt Volker qui sont en charge de ces discussions bilatérales. L’approche américaine consisterait maintenant à « sauver la face » de Moscou en proposant une porte de sortie acceptable.
Un « poids mort » dont personne ne veut
Les perspectives de résolution du conflit dans le Donbass sur le court et moyen termes sont limitées. Tout comme le sont d’ailleurs les risques d’embrasement le long de la ligne de contact ou de reprise du conflit. Une situation de « ni paix, ni guerre » prévaut, le conflit étant auto-entretenu à des fins politiques et diplomatiques. Le constat est clair à Kiev comme à Moscou : les territoires du Donbass séparatiste sont un « poids mort » dont personne ne souhaite récupérer la charge. Par conséquent, l’Ukraine et la Russie tentent depuis fin 2017 de transférer ce cadeau empoisonné de la charge effective des territoires séparatistes.
À Moscou, la priorité est donnée à l’organisation d’élections locales dans les « Républiques » de Donetsk et de Lougansk – un premier pas vers l’application des clauses politiques de Minsk 2. Organisées le 11 novembre 2018, ces élections non démocratiques (et non reconnues, ni à Kiev, ni par la communauté internationale) auraient pour objectif de donner aux représentants politiques des territoires un vernis de légitimité symbolique et populaire. L’étape suivante serait de rendre le contrôle politique et financier des territoires à l’Ukraine. En l’échange de quoi, le Kremlin serait en droit d’attendre une potentielle levée des sanctions… Côté ukrainien, une loi de « réintégration » a été approuvée par la Rada le 18 janvier 2018 : la loi reconnaît officiellement la Russie comme État agresseur et les territoires non contrôlés de Donetsk et de Lougansk comme « temporairement occupés » par la Fédération de Russie (5). Loin d’être une initiative de réintégration, Kiev fait le pari de transférer à la Russie, du moins temporairement, la responsabilité des territoires occupés en forçant la reconnaissance légale du gel du conflit. Cette loi force implicitement Moscou à reconnaître son implication directe dans l’Est de l’Ukraine, avec le risque corollaire de porter à sa charge politique et financière les territoires séparatistes – clairement une défaite tactique pour le Kremlin. Les échéances électorales en Ukraine en 2019 ne changeront pas la donne – d’autant plus que la réintégration du Donbass n’est pas vendeuse comme promesse de campagne et que le conflit se « normalise » progressivement dans les mentalités ukrainiennes.
À mesure que les accords de Minsk 2 s’enfoncent dans l’oubli collectif et que les territoires séparatistes s’enracinent dans la réalité quotidienne, la communauté internationale semble avoir fait l’impasse sur toute perspective de règlement du conflit. De Kiev ou de Moscou, qui héritera des territoires du Donbass sera le « perdant » d’une guerre que l’Occident refuse toujours de reconnaître comme une « vieille » guerre, une guerre interétatique où le fou a subjugué le faible. Sans parler du fait accompli de l’annexion de la Crimée en 2014, ou de la progressive transformation de la mer d’Azov en lac intérieur russe, comme en témoigne l’attaque armée de fin novembre 2018.