Les Grands Dossiers de Diplomatie
L’accord de paix au Soudan du Sud, un chèque en blanc
Par Amélie Métel, Paris I Panthéon-Sorbonne, expertise des conflits armés.
Le 12 septembre 2018, un accord de paix a été signé à Addis Abeba (Éthiopie) entre le président sud-soudanais Salva Kiir et son principal opposant, l’ancien viceprésident Riek Machar. Si certains y voient une lueur d’espoir, d’autres n’en demeurent pas moins sceptiques. En effet, la guerre au Soudan du Sud, qui a éclaté en 2013, a déjà vu défiler nombre de négociations et d’accords jusque-là sans résultat concret.
Perspectives historiques
Considéré comme un État failli, le Soudan du Sud est le plus jeune État de la planète. À la suite de son indépendance du Soudan le 9 juillet 2011, le pouvoir est confié à des chefs rebelles, qui n’ont ni les compétences ni la volonté de créer les infrastructures et les services nécessaire au développement du nouveau pays. Ainsi, après avoir connu deux longues guerres civiles (1), le Soudan du Sud sombre dans un nouveau conflit en décembre 2013.
Pour certains, les troubles naissent de tensions interethniques. À première vue, cet argument est difficilement réfutable. En effet, les deux hommes à l’origine du conflit sont le président Salva Kiir, et son vice-président Riek Machar. Le premier est Dinka, le second Nuer, les deux ethnies majoritaires du pays. Depuis cinq ans, les partisans des deux hommes se livrent une lutte armée sans pitié. Cependant, la réalité est bien plus complexe : les causes de ce conflit sont à chercher dans des différends personnels anciens, motivés par le contrôle du pouvoir et des ressources naturelles.
C’est dès la seconde guerre civile que les tensions naissent entre les deux hommes. En 1984, Riek Machar rejoint l’Armée de Libération des Peuples du Soudan (SPLA), principal groupe armé d’opposition au pouvoir central. Créé par John Garang – dont Salva Kiir est proche – un an auparavant, le groupe était à ses débuts un mouvement d’opposition politique non armé (2). Il exprimait la volonté des peuples marginalisés du pays, au nord comme au sud, et quelles que soient leurs origines, d’être plus intégrés à l’économie du pays et mieux représentés politiquement. Le fait que Machar soit Nuer et intègre ce mouvement créé par un Dinka, démontre que l’appartenance ethnique n’est pas la source même de la guerre. Cependant, certains hommes forts du SPLA ne tardent pas à se montrer en désaccord avec le leadership de John Garang, qui se bat pour l’égalité des peuples au sein d’un Soudan Uni. Ils proposent alors de le remplacer par R. Machar, qui prendra la tête d’une nouvelle faction en 1991, le SPLANasir, prônant l’indépendance du Sud. De violents affrontements entre les deux groupes auront lieu au cours des années suivantes, alors que le mouvement de Machar se rapproche de Khartoum (3). Après plusieurs années de médiation et à la suite du protocole de Machakos (2002), les deux hommes forts de l’opposition se rapprochent. Lors de l’Accord de paix global conclu en janvier 2005, Garang et Machar sont respectivement nommés président et vice-président du Soudan du Sud. Suite à la mort brutale de John Garang dans un accident d’hélicoptère fin juillet, son poste est attribué à Salva Kiir. Lors de la période intérimaire (2005-2011) devant déboucher sur un référendum d’autodétermination, la région se voit en effet attribuer un gouvernement, un Parlement, et une administration propre. À l’indépendance, Kiir et Machar conserveront leurs titres à la tête du nouveau pays.
Aux origines de l’embrasement : la lutte pour le pouvoir et les ressources naturelles
Or, en 2012, les différends politiques entre Riek Machar et Salva Kiir prennent un tournant critique. Le Président retire à R. Machar plusieurs de ses fonctions au sein du gouvernement. À l’été 2013, il est évincé de son poste de vice-président, et tout son gouvernement est destitué. Six mois plus tard, Machar annonce lors d’une conférence de presse qu’il présentera sa candidature aux élections présidentielles de 2015 contre Salva Kiir, qu’il accuse de dérives dictatoriales. Cette annonce attise les tensions au sein du SPLM, le parti au pouvoir, et un clan de soutien à chaque leader se crée. C’est à ce moment que la soif de pouvoir des deux hommes forts du pays prend progressivement un tournant interethnique.
La tension monte encore d’un cran lorsque le Président accuse son second de coup d’État, et des affrontements armés éclatent à Juba, capitale du Soudan du Sud, entre la garde présidentielle et des soldats Nuers. Les jours suivants, les combats se propagent dans d’autres villes du pays, notamment à Bor, Malakal et Bentiu. Le conflit se transforme alors en nouvelle guerre civile, et durera 20 mois. Sept accords de cessez-le-feu sont signés durant cette période, mais tous seront rapidement rompus (4).
L’or noir est primordial pour le Soudan du Sud, son exportation représentant 98 % des revenus du
pays en 2011. Si les principales zones de combats se situent autour des villes précédemment évoquées – Bor, Malakal et Bentiu –, c’est parce que c’est précisément là où se trouvent les réserves de pétrole les plus importantes du pays. Or, la production a largement été affectée par le conflit, ainsi que par la baisse du prix du baril. Seuls 160 000 barils sont produits quotidiennement en 2015 contre 245 000 en 2011, ce qui se révèle dévastateur pour les finances de l’État.
En 2017, un rapport confidentiel de l’ONU révèle que les revenus du pétrole sont largement dépensés par le gouvernement pour financer armes, milices, et autres services de sécurité. En conséquence, les populations vivant près des zones pétrolifères subissent de nombreuses exactions de la part de milices financées par le gouvernement, ce qui provoque des déplacements de population massifs. Ce fait n’est pas nouveau, puisque divers rapports dénoncent que des évènements similaires se sont produits lors de la guerre civile précédente (5).
L’accord de paix d’Addis-Abeba, un accord mort-né
À l’été 2015 sous pression américaine, les dirigeants des pays membres de l’Autorité intergouvernementale pour le développement en Afrique de l’Est (IGAD) se réunissent à Addis-Abeba pour encadrer des pourparlers de paix entre Kiir et Machar. L’Union européenne et l’ONU participent également au processus de négociation. Ces dernières avaient officiellement commencé en janvier 2014, mais n’ont jamais débouché sur des accords concrets. Le 26 août 2015, les deux hommes signent finalement un accord de paix, et Riek Machar reprend son poste de vice-président dans le gouvernement de transition. Le conflit aura fait plus de 50 000 morts et 1,6 million de déplacés.
Or, quelques mois plus tard, les hostilités reprennent. En décembre, Salva Kiir change l’organisation administrative du pays. Auparavant divisé en dix États, il décide de le séparer en vingt-huit, sans consultation préalable des populations. Cette décision a pour conséquence d’attribuer les principaux territoires pétrolifères à sa communauté, les Dinka. Bien que les tensions ethniques ne soient pas à l’origine même de la guerre civile, ce choix ne fait que renforcer les divisions intercommunautaires.
Suite à cette décision, des raids de l’armée ont lieu dans plusieurs territoires, notamment dans les États de Greater Equatoria, Unity, Upper Nile et Jonglei. Plusieurs groupes, qui s’étaient vus dépossédés de leurs terres, avaient en effet décidé de prendre les armes pour faire valoir leurs droits. L’accord d’Addis-Abeba aura été de courte durée : les affrontements, de moyenne intensité, se poursuivent jusqu’à l’été 2016.
Le 7 juillet, deux jours avant le cinquième anniversaire de l’indépendance du pays, la situation se dégrade : la capitale est le théâtre de nouvelles violences. Des partisans de Salva Kiir auraient bombardé des hommes de Machar. La situation s’embrase immédiatement : en quatre jours, les affrontements font 300 morts et 42 000 déplacés. Sous la pression des Nations Unies, un cessez-le-feu est déclaré le 11 juillet, mais les combats ne cessent pas pour autant. Riek Machar fuit alors le pays avec 600 hommes, pour se réfugier en République démocratique du Congo (RDC). L’arrivée des combattants sud-soudanais en RDC, déjà en proie à des violences internes, est vue comme une menace sécuritaire supplémentaire. La mission de l’ONU au Congo (Minusco) prend alors la décision d’exfiltrer Riek Machar en Afrique du Sud. Le reste des troupes est désarmé, et rapatrié à la lisière de la frontière sud-soudanaise.
Le nouvel accord signé sous la pression de puissances extérieures…
Durant deux ans, les combats se poursuivent, ponctués par des cessez-le-feu rapidement violés et une multiplication des factions armées. Riek Machar restera en résidence surveillée en Afrique du Sud jusqu’au printemps 2018.
L’accord signé ne suscite que peu d’espoir pour les experts du conflit sud-soudanais, car le pouvoir est de nouveau confié aux mêmes seigneurs de guerre, rongés par la soif de pouvoir et peu préoccupés par le sort de leur population.
Le 20 juin, l’ancien vice-président et Salva Kiir se rencontrent à Addis-Abeba pour entamer des pourparlers de paix, pour la première fois depuis les violences qui mirent le feu à Juba à l’été 2016. Plusieurs réunions de négociations ont lieu entre les deux hommes durant le mois de juillet, pour déboucher sur la signature d’un accord de partage du pouvoir et un cessez-le-feu permanent le 5 août, à Khartoum. À la suite de ce dernier, Salva Kiir garde son poste de président, et Riek Machar se voit attribuer le poste de premier viceprésident, le temps d’une période transitoire de trois ans. Celle-ci doit déboucher sur des élections générales en 2021. Cet accord ne traite cependant que des problèmes de gouvernance et de sécurité. Un accord final concernant la revitalisation de certains points de l’accord de 2015, le R-ARCSS (Accord Revitalisé sur la Résolution du Conflit en République du Soudan du Sud), est signé le 12 septembre.
Cependant, et c’est un point crucial, les deux rivaux ne sont pas à l’origine de cette initiative : c’est sous la menace de nouvelles sanctions des Nations Unies, et sous la pression de la Commission de l’Union Africaine, de l’IGAD et de la Troïka (États-Unis, Royaume-Uni, Norvège), que cet accord est ratifié. Les médiations sont dirigées par les présidents kenyan, ougandais et éthiopien, ainsi que par le président soudanais Omar el-Bechir. Tous sont impliqués, directement ou non, dans cette guerre. Ce dernier a un intérêt précis dans la conclusion de cet accord puisque son économie, exsangue, repose en majorité sur la production du pétrole sud-soudanais (6). L’accalmie chez son voisin du sud lui permettrait de régler en partie ses problèmes internes, qui persistent depuis 2011.
Les grandes puissances internationales, comme la Chine et les États-Unis, ont elles aussi des intérêts non négligeables à ce que l’accord soit respecté. La Chine est solidement implantée au Soudan du Sud depuis son indépendance, et a investi des milliards dans de nombreux secteurs (7). Les ÉtatsUnis sont pour leur part les premiers donateurs d’aide humanitaire, et Donald Trump est lassé des innombrables cessez-le-feu et accords systématiquement avortés.
Un chèque en blanc qui ne propose pas d’issue concrète au conflit
Or, quelques jours à peine avant sa signature, l’accord de partage du pouvoir, qui a servi de base au R-ARCSS, ne faisait pas consensus auprès des parties concernées. Certains groupes de l’opposition, notamment la South Sudan Opposition Alliance (SSOA) et les Former Detainees (FD), refusaient catégoriquement de le ratifier, pour des désaccords profonds concernant des points cruciaux du partage du pouvoir (8). Sous pression des médiateurs régionaux, et à la surprise générale, l’accord a finalement été signé par tous. Mais que valent vraiment ces signatures lorsqu’elles sont apposées sous la contrainte ?
De fait, le texte ne suscite que peu d’espoir pour les experts du conflit sud-soudanais, car le pouvoir est de nouveau confié aux mêmes seigneurs de guerre, rongés par la soif de pouvoir et peu préoccupés par le sort de leur population. Les forces loyales à S. Kiir et R. Machar ont toutes deux commis des actes qualifiés de crimes de guerre : pillages, disparitions forcées, tortures, viols, exécutions extrajudiciaires. Ainsi, il est fort probable que la population sud-soudanaise ne croie pas en cet accord, et que de nouvelles contestations apparaissent.
Enfin, le R-ARCSS n’évoque à aucun moment une quelconque résolution des causes profondes de la guerre. Le problème de marginalisation politique et économique de la majorité de la population n’est pas non plus abordé. Il s’agit plutôt de contenter chaque leader politique en lui assurant une place au sein du gouvernement, d’où le nombre de vice-présidents et de ministres si élevé – respectivement 5 et 35. Ainsi, malgré les pressions internationales continues et les tentatives de médiations régionales, le conflit au Soudan du Sud ne sera pas résolu de sitôt. La stabilité ne peut en effet être imposée de l’extérieur, sans réelle volonté politique des parties en conflit. Et quand bien même Salva Kiir et Riek Machar s’entendraient de manière concrète et durable quant au partage du pouvoir, la suite sera complexe. Nous avons en effet choisi, par souci de clarté, de focaliser l’analyse sur les tensions entre le gouvernement et le SPLA/M, principal mouvement d’opposition. Or, d’innombrables groupes aux intérêts variés, armés ou non, alimentent et prolongent le conflit. Trouver un terrain d’entente commun se révèle pour le moins houleux pour les années à venir.
Notes
(1) La première guerre civile se déroule entre 1955 et 1972, la seconde entre 1983 et 2002.
(2) La branche politique non armée du SPLA est le Mouvement de Libération des Peuples du Soudan (SPLM).
(3) Le président Omar el-Béchir considère la vision de
R. Machar comme moins dangereuse pour ses ambitions personnelles : la sécession du Sud lui permettrait de garder le pouvoir au Nord, alors que l’idée d’un Soudan Uni prônée par J. Garang le forcerait à quitter la tête du pays.
(4) Marc Lavergne, « Comprendre la situation au Soudan du Sud », Le Monde Afrique, 14 mars 2017.
(5) Human Security in Sudan, The Harker Report, 01/2000 ; Christian Aid, The scorched earth: oil and war in Sudan, 03/2001 ; European Coalition on Oil, Unpaid Debt, 06/2010. (6) Ahmed H. Adam, « Why is Omar al-Bashir mediating South Sudan peace talks? », Al Jazeera, 05/07/2018.
(7) Aru Kok, « China chases Africa’s ressources », The Strategist, 06/08/2018.
(8) R. Alfred Yoron Modi, « Five Contentious Issues in the South Sudan Peace Process », Sudan Tribune, 28/07/2018.