Les Grands Dossiers de Diplomatie
Les réalités parallèles de la politique étrangère de Donald Trump
Face à un déficit de leadership présidentiel, une gestion contestée des ressources de l’appareil de sécurité nationale et l’action de conseillers ambitieux qui court-circuitent la mise en place de changements majeurs, force est de constater que la « diplomatie du deal » demeure, pour le moment, un exercice rhétorique alimentant l’incertitude au sujet de l’avenir du leadership américain.
Personne ne connaît le système comme moi, c’est pourquoi je suis la seule personne qui puisse le réparer » (1). Ces mots prononcés par Donald Trump lors de la convention nationale du Parti républicain en juillet 2016 résument bien sa vision de la présidence. En matière de politique étrangère, Trump ébranle plusieurs certitudes partagées par l’élite des partis démocrate et républicain. Sa doctrine de l’« Amérique d’abord », qui conçoit les relations internationales comme un jeu à somme nulle, remet en question l’ordre international libéral sur lequel s’appuie le leadership américain depuis plus de 70 ans (2). Pour certains, cette politique étrangère s’inspire des grands principes du réalisme en priorisant les intérêts des États-Unis et la préservation de leur souveraineté (3). Pour d’autres, il s’agit d’un retour à une forme d’isolationnisme rappelant les débats politiques du XIXe siècle. Au-delà de ces étiquettes idéologiques, la plupart des observateurs s’entendent pour dire que les idées mises en avant par le 45e président marquent un tournant majeur pour la puissance américaine. Après un peu plus de deux ans à la Maison-Blanche, Donald Trump a-t-il réussi à durablement changer le comportement des États-Unis sur la scène internationale ? L’analyste qui tente de répondre à cette question se heurte à une contradiction d’envergure, car cette présidence flirte constamment avec des réalités parallèles en ce qui a trait à la performance du Président, aux rôles de ses principaux conseillers et aux résultats obtenus en matière de politique étrangère. Croyant pouvoir façonner seul la destinée de la puissance américaine, l’ancien magnat de l’immobilier se présente comme un président qui
surpasse ses prédécesseurs en tous points, qui s’entoure de la meilleure équipe de conseillers et qui a rapidement redoré le blason du pays à l’international grâce à ses talents de négociateur et de gestionnaire hors pair. Par contraste, l’analyste note un déficit de leadership présidentiel, une piètre gestion des ressources de l’appareil de sécurité nationale et l’action de conseillers ambitieux qui court-circuitent la mise en place de changements majeurs. Par conséquent, les résultats claironnés par Trump ne sont pas au rendez-vous. À plus d’un an des présidentielles de 2020, force est de constater que Trump ne se donne toujours pas les moyens de ses ambitions de taille pour altérer les rapports internationaux à l’avantage de Washington.
Le perturbateur-en-chef
Depuis la fin des années 1980, Trump a construit son image publique autour de l’idée qu’il était un gestionnaire aguerri rompu à l’« art de la négociation ». Cette réalité dépeinte par Trump ne reflète pas celle observée : les échecs à répétition du Président dans le monde des affaires, ainsi que sa conduite erratique des affaires politiques à la Maison-Blanche, remettent en question cette vision mythifiée véhiculée par le Président et ses plus fidèles partisans. Alors que Trump se vante de travailler avec plus d’acharnement que ses prédécesseurs, son emploi du temps obtenu par Axios indique qu’il consacre environ 60 % de ses journées à du « temps exécutif », faisant ainsi preuve d’une piètre gestion de son temps – la ressource la plus précieuse dont dispose un président. De plus, malgré son manque flagrant d’expérience en matière de politique étrangère, il est peu avide d’informations, préférant se fier à son instinct pour prendre des décisions. Souhaitant éviter la lecture de mémorandums détaillés, il exige que ses conseillers lui livrent l’information à l’oral et se montre plus perméable aux images qu’aux écrits. Au-delà de ce manque de curiosité, le président républicain démontre un mépris manifeste pour l’expertise de ses conseillers, comme l’ont prouvé ses réactions épidermiques face aux évaluations des services de renseignement au sujet de l’ingérence russe dans l’élection de 2016 et de l’affaire Kashoggi. Trump préfère aussi prendre conseil auprès de ses alliés politiques à l’extérieur du gouvernement et s’abreuver à même l’univers médiatique conservateur qui l’appuie. Enfin, il aborde la plupart des dossiers de politique étrangère dans une perspective électoraliste, comme l’illustre le lien établi dans un discours prononcé à Miami en février 2019 entre les démocrates se revendiquant de l’étiquette socialiste et le régime déliquescent de Nicolas Maduro au Vénézuéla. Au demeurant, le style présidentiel peu orthodoxe marqué par l’inexpérience, l’indiscipline, un manque de curiosité et d’égard pour l’expertise dont a fait jusqu’à maintenant preuve Donald Trump représente un obstacle d’envergure à une réorientation ambitieuse de la politique étrangère du pays.
Conflit et chaos dans la prise de décision
Trump a beau être un président novice et indiscipliné, il n’en occupe pas moins un poste éminemment puissant au sein du système politique des États-Unis, surtout en politique extérieure. Concrètement, la présidence mène la diplomatie du pays, commande les forces armées et peut les déployer à l’étranger, outrepassant ainsi le pouvoir de déclarer la guerre du Congrès. De plus, l’exécutif dispose d’un appareil de sécurité nationale fédérant les ressources diplomatiques, militaires et du renseignement qui consacre l’avantage présidentiel dans l’élaboration des politiques internationales du pays. Or, l’actuel président a négligé ces ressources, comme le démontrent sa transition présidentielle bâclée, le taux de roulement record du personnel sénior de l’administration et les nombreux postes laissés vacants au Département d’État et dans les ambassades à travers le monde. Surtout, il éprouve énormément de difficulté à fédérer les ressources et intérêts de l’appareil de sécurité national derrière la mise en oeuvre des politiques inspirées de son slogan « l’Amérique d’abord ». En résulte donc un processus décisionnel désordonné qui peine à livrer les résultats escomptés et qui laisse place à l’action de conseillers capables de manipuler le jeu bureaucratique en leur faveur.
Après le départ hâtif de son premier conseiller pour la sécurité nationale Michael Flynn, Trump avait confié les rênes du National Security Council (NSC) à H. R. McMaster. De concert avec le chef du Bureau de la Maison-Blanche John Kelly, McMaster a tenté d’établir un processus décisionnel conventionnel pour une administration hors du commun (4), une entreprise vaine face à l’ascendant des membres de la famille présidentielle et aux luttes de factions toxiques entre « nationalistes » et « réalistes internationalistes » qui déchiraient l’administration (5). Plutôt que de mitiger ces tensions, Trump a pleinement assumé son style informel et peu structuré, attisant ainsi ces conflits internes et créant un environnement où tous les coups sont permis – en fait preuve le nombre élevé de fuites qui affligent cette administration (6). Succédant à McMaster en avril 2018, le néoconservateur John Bolton s’est empressé de placer ses alliés au sein du NSC et a pratiquement éliminé les rencontres du forum décisionnel – Principals Committee –,
contournant ainsi le processus conventionnel de formulation des politiques et de prise de décision. Plutôt que d’assumer le rôle de courtier qui s’assure de bien coordonner le travail des différents départements et agences pour ensuite offrir un menu exhaustif d’options au Président, Bolton agit comme une éminence grise en conseillant Trump sur la base de ses propres préférences (7). Lorsque ces préférences concordent avec celle du Président, Bolton permet à son patron de réaliser certaines de ses promesses électorales : méfiance envers les accords internationaux et restauration de la puissance américaine dans le cas du retrait du traité sur les Forces nucléaires intermédiaires et hostilité à l’égard de l’Iran dans le cas du retrait du pacte sur le nucléaire de 2015. Trump, qui évite autant que possible de se confronter à des opinions discordantes, semble s’accommoder de la méthode Bolton. Ayant une confiance aveugle envers ses capacités, il estime ne pas avoir besoin d’un tel processus d’évaluation exhaustive des options.
Durant la première année et demie de sa présidence, plusieurs observateurs étaient rassurés par la présence d’« adultes dans la pièce » (8) qui contrôlaient les pires instincts du 45e président. Cependant, les départs successifs du secrétaire d’État Rex Tillerson et McMaster au printemps 2018, mais surtout celui du secrétaire à la Défense James Mattis en décembre de la même année, ont sapé les espoirs que des conseillers agiraient comme garde-fous d’un président défiant les normes présidentielles. Leurs successeurs, respectivement Bolton et le secrétaire d’État Mike Pompeo, cherchent à accommoder les instincts du Président et à l’aider à les transformer en politiques concrètes (9). À titre d’exemple, Pompeo affirmait, au Forum de Davos de janvier 2019, que la dynamique de « perturbation » qui frappe actuellement le monde est un « développement positif » (10). De plus, l’administration semble travailler de concert pour confronter le régime Maduro au Vénézuéla, alors que le président Trump qualifie ce chef d’État de « marionnette » socialiste de La Havane et que John Bolton désigne Caracas comme membre d’une « troïka de la tyrannie » avec Cuba et le Nicaragua (11).
Une politique étrangère détournée par les conseillers
Pendant que Bolton et Pompeo permettent au Président de concrétiser ses instincts nationalistes, unilatéralistes et protectionnistes, ils poursuivent aussi leurs propres objectifs qui contreviennent parfois à ceux de l’agenda de Trump. Le retrait précipité de soldats américains de Syrie et d’Afghanistan annoncé à la midécembre 2018 en est le meilleur exemple. Bolton et Pompeo, qui souhaitaient maintenir une présence militaire en Syrie pour contenir l’influence croissante de l’Iran dans la région, ont ralenti le processus de mise en oeuvre de ces décisions du Président et ont obtenu le maintien de 400 soldats en sol syrien. Dans la foulée de la démission du secrétaire à la Défense James Mattis, les militaires essaient eux aussi de minimiser les dommages collatéraux de ces annonces tant pour les alliés kurdes en Syrie que pour Zalmay Khalilzad, l’émissaire pour la paix en Afghanistan, qui mène les négociations avec les talibans. Enfin, en présentant leur évaluation des menaces mondiales pour l’année 2019 devant la commission sénatoriale sur le renseignement en janvier dernier, les figures de proue de la communauté du renseignement ont encore une fois prouvé que deux réalités parallèles existent en matière de politique étrangère aux États-Unis : celle du président Trump et celle des spécialistes d’affaires étrangères, de défense et de sécurité nationale.
Trump a pleinement assumé son style informel et peu structuré, attisant ainsi les conflits internes et créant un environnement où tous les coups sont permis.
Dépourvu de l’expérience nécessaire pour superviser le travail de ses conseillers (12), Trump ne peut pas garantir qu’un habile manipulateur bureaucratique comme Bolton l’empêchera de réorienter la politique étrangère dans la direction qu’il souhaite. À bien des égards, ses conseillers disposent toujours de la marge de manoeuvre nécessaire pour livrer des versions édulcorées des politiques du Président. Néanmoins, ils doivent procéder avec prudence et éviter de contredire publiquement leur patron pour ne pas subir l’opprobre de Trump ou pire, se voir montrer la porte dans la disgrâce (13). Trump ne semble exercer un réel ascendant que sur Patrick Shanahan, secrétaire à la Défense par intérim, qui s’avère bien plus docile que son prédécesseur. Ainsi, deux réalités coexistent : la politique étrangère de la rupture souhaitée par Trump et celle inspirée des idées néoconservatrices dont s’abreuvent les conseillers qui détiennent les clés du processus d’élaboration des politiques, comme Bolton et Pompeo (14). La révolution en matière d’affaires extérieures promise par le Président peut paraître bien lancée, si on se fie seulement à son fil Twitter et à ses discours. Encore une fois, il existe une réalité parallèle de la politique étrangère qui est bien moins reluisante pour le Président.
Un changement essentiellement rhétorique… jusqu’à présent
Quelles sont les conséquences de cette gestion défaillante du processus de formulation de la politique étrangère sur l’implication des États-Unis à l’international ? En se comportant de manière erratique, en assumant son inexpérience et son imprévisibilité, le Président ne se donne pas les moyens de ses ambitions, c’est-à-dire l’établissement d’une véritable politique étrangère transactionnelle qui prioriserait les intérêts de Washington au détriment de ceux de ses alliés et partenaires. Après avoir franchi le cap du mi-mandat, le chamboulement systématique de la politique extérieure promis par le Président se fait toujours attendre. À ce titre, les deux premières années de sa présidence ont été marquées par un « degré surprenant de stabilité » (15). Outre le retrait unilatéral du pacte sur le nucléaire iranien et du Partenariat Trans-Pacifique, Donald Trump ne peut se vanter que d’avoir instauré un changement rhétorique de la politique extérieure du pays. Sur bien des dossiers, Trump a dû se contenter de semer l’incertitude et inquiéter les alliés traditionnels sans toutefois atteindre les résultats escomptés. En plus de négliger l’expertise de son appareil de sécurité nationale, Trump mène une diplomatie personnalisée parfois audacieuse, souvent risquée et presque toujours déstabilisatrice. Le Président offense les pays alliés, remet en question l’utilité de piliers de l’architecture sécuritaire des États-Unis – au premier chef l’OTAN – et se rapproche d’hommes forts, de Brasilia à Manille, en passant par Riyad. Or, pour l’instant, plusieurs de ces affronts rhétoriques pourraient être renversés assez aisément par un.e autre occupant.e du bureau Ovale. Reste à voir si ces avanies laisseront ou non des cicatrices profondes à Berlin, Londres, Ottawa et Paris, qui ont été la cible des foudres de la Maison-Blanche. De manière générale, Trump prend des risques superflus qui viennent ternir son image et celle des États-Unis. Par exemple, en discutant avec le président russe Vladimir Poutine sans être accompagné d’un preneur de notes, Trump s’expose à du chantage potentiel de la part du Kremlin et vient alimenter les théories voulant qu’il soit un agent à la solde des Russes. Dans de rares cas, le style Trump génère des occasions inattendues de s’attaquer à des problèmes qui semblaient jusqu’à récemment insolubles. Néanmoins, en acceptant de rencontrer Kim Jong-Un à Singapour en juin 2018 malgré un déficit d’expertise sur la région au Département d’État, il a offert une légitimité en tant que puissance nucléaire à Pyongyang sans rien obtenir en retour. Leur deuxième rencontre à Hanoï est venue confirmer qu’au-delà du symbolisme de la poignée de main Trump-Kim, l’« art de la négociation » était aussi soumis à la complexité des pourparlers sur le nucléaire nord-coréen à laquelle se sont heurtées les administrations précédentes. Le style Trump a aussi permis de lancer un processus de négociations commerciales avec la Chine, au coût d’une guerre tarifaire qui a placé un fardeau considérable sur les producteurs agricoles et consommateurs américains. Bien que le commerce international soit le seul enjeu sur lequel Trump semble guidé par une idéologie cohérente depuis les années 1980 (16), les résultats se font ici aussi attendre. Les renégociations d’accords de libreéchange avec la Corée du Sud, de même qu’avec le Canada et le Mexique, nous ont appris que Trump peut se contenter de modestes modifications du statu quo pour obtenir un nouveau pacte portant sa griffe. Enfin, l’approche bilatérale que privilé
Deux réalités coexistent : la politique étrangère de la rupture souhaitée par Trump et celle inspirée des idées néoconservatrices dont s’abreuvent les conseillers qui détiennent les clés du processus d’élaboration des politiques, comme Bolton et Pompeo.
gie Trump en diplomatie n’offre qu’un levier limité sur la puissance chinoise dont dépend l’économie des États-Unis, surtout en l’absence d’une stratégie articulée pour guider la compétition stratégique dans laquelle s’engage Washington avec Pékin (17).
Même si le grand bouleversement promis lors de la campagne de 2016 tarde à se matérialiser, l’approche singulière du président républicain en matière de formulation des politiques et d’exercice de la diplomatie a engendré son lot de conséquences. Les réalités parallèles de la politique extérieure formulées par le Président et ses conseillers accentuent le caractère imprévisible du comportement de la puissance américaine. Ce constat soulève une question fondamentale : quelle est la valeur des promesses et menaces formulées au nom des États-Unis par un président imprévisible qui n’hésite pas à contredire ses subordonnés, et à se contredire lui-même ? De l’avis de plusieurs, le style Trump érode la crédibilité des États-Unis, car autant ses alliés que ses rivaux se demandent si le pays tiendra parole (18). Pour l’heure, rien n’indique que le Président modifiera ses méthodes de travail pour exercer un meilleur contrôle sur ses conseillers et conduire une politique extérieure plus cohérente. Au contraire, Trump semble être plus à l’aise que jamais dans son rôle de perturbateuren-chef, autant à la Maison-Blanche qu’à l’international. Avec des dossiers cruciaux sur la table en 2019 – négociations commerciales avec la Chine, crise politique au Vénézuéla, pourparlers sur le nucléaire nord-coréen, escalade des tensions entre l’Inde et le Pakistan et renouveau de la course aux armements avec Moscou –, il est difficile de voir comment un Président récalcitrant, malgré toute sa confiance en soi, atteindra ses objectifs ambitieux. L’échéance électorale de 2020 compliquera davantage cet exercice et motivera sans doute Trump à promouvoir sa propre réalité de la politique extérieure américaine – avec ou sans résultats à l’appui.