La non-émergence économique de l’algérie : l’échec des réformes menées depuis 2000
L’algérie a participé aux deux grandes vagues d’émergence économique des années 1960-1970 et 1990-2000, d’abord sous la présidence de Houari Boumédiène (1965-1978), puis sous celle d’abdelaziz Bouteflika (depuis 1999), par l’élaboration de plans de développement et la mise en place d’une série de réformes qui devaient permettre la réussite de la transition industrielle. Pourtant, malgré l’interventionnisme public et les abondantes richesses en hydrocarbures et en capital humain, l’algérie n’a pas réussi à émerger quand de nombreux pays dits « du Sud » ont connu un véritable décollage économique.
Au cours des trois dernières décennies, l’évolution de l’économie algérienne a été caractérisée par une tendance à la désindustrialisation et à la « reprimarisation » autour de la production et de la vente d’hydrocarbures. Si l’échec de la stratégie des « industries industrialisantes » de l’ère Boumédiène a été abondamment étudié avec la mise en exergue de l’hypertrophie d’un secteur public peu productif et des phénomènes de
dépendance à la technologie étrangère, le champ des réformes engagées depuis 2000 reste encore peu exploré. La plupart des analystes adoptent une perspective strictement économique pour comprendre les causes de la stagnation industrielle à long terme en mettant l’accent sur l’inadaptation des réformes ou des erreurs de stratégie. Or la faillite du « nouveau modèle économique » relève de facteurs sociopolitiques, en particulier du rapport dégradé et sous tension entre les dirigeants politiques
et les grands entrepreneurs. C’est cette confrontation au sommet qui explique les contradictions entre les diverses politiques publiques et l’absence de stratégie globale.
• Du nouveau modèle de développement à la non-émergence
Avec l’expérience de l’échec de la stratégie des « industries industrialisantes », les dirigeants algériens ont voulu, au sortir de la guerre civile (1992-2002), impulser des orientations différentes consistant davantage à poser les conditions générales d’un essor économique que de créer de toutes pièces une industrie sous l’égide de l’état. Les objectifs affichés dès le premier mandat présidentiel d’abdelaziz Bouteflika (1999-2004) étaient d’organiser la transition d’une économie de rente vers une économie productive, c’est-à-dire de diversifier la production nationale et de dynamiser le secteur privé.
Dans cette optique, quatre plans pluriannuels de développement se sont succédé, dont le montant global apparaît colossal puisqu’il avoisine 800 milliards de dollars : un plan triennal d’abord (2001-2004), puis trois plans quinquennaux (2005-2019). Les dépenses publiques associées à ces plans pluriannuels sont allées pour moitié au développement social et, pour l’autre, aux investissements de nature économique. Concernant ces dernières dépenses, les décideurs publics ont été animés par deux priorités : l’équipement du pays en infrastructures (« infrastructures de base », selon la terminologie officielle) et la promotion de l’entreprise privée (« soutien au développement économique »).
Le chantier ayant absorbé la plus grande quantité de capitaux publics est celui de la création d’infrastructures, ce qui a permis de doter le pays de réseaux de transport (autoroutes, routes, ports, aéroports, chemins de fer, tramways) et de télécommunications, du raccordement au gaz, de barrages, d’usines de dessalement et d’établissements sociaux (hôpitaux, écoles, universités, logements). Cette politique structurelle était d’autant plus nécessaire dans l’algérie des années 2000 qu’elle avait été négligée par le passé, le pays se trouvant effectivement dans une situation de sous-équipement. Mais surtout, le maillage du territoire en infrastructures permet théoriquement aux entreprises de bénéficier d’économies externes ou, pour le dire autrement, d’augmenter leur rentabilité. Ainsi, ce type de politique devait générer, à moyen terme, un effet global de stimulation de l’économie.
Trois critères permettent de juger de l’échec de cette politique ou de la faiblesse de son impact enregistré par les grandes
variables macroéconomiques : les évolutions du taux de croissance du PIB, de l’indice de la production industrielle et de la structure des exportations. Pour ce qui est du premier indicateur, la croissance annuelle moyenne sur la période de 20002017 est d’environ 3 % selon la Banque mondiale, quand celle des pays émergents est généralement supérieure à 5 %, voire proche de 10 % pour ceux qui réalisent les meilleures performances. Le deuxième indicateur, l’évolution de la production industrielle, présente des résultats beaucoup plus négatifs puisque l’on constate une désindustrialisation.
La production industrielle actuelle est plus faible que dans les années 1980 : son indice est de 99,4 en 2016, avec pour base 100 en 1989. Surtout, il apparaît que l’industrie algérienne s’est recentrée sur la production de biens primaires (eau et énergie, hydrocarbures, produits miniers) au détriment de celle de biens manufacturés, divisée par deux entre 1989 et 2016. Des filières comme le textile, le cuir, la chaussure, le bois ou le papier ont quasi disparu du paysage. Quant aux industries qui avaient été le fer de lance de l’économie, telles la sidérurgie, la chimie et l’électronique, leur production en 2016 ne représente plus que la moitié de ce qu’elle était en 1989. Enfin, l’indicateur relatif au commerce international montre une structure d’exportations invariablement dominée par les ventes de gaz et de pétrole. Sur la période 2002-2015, elles s’élèvent en moyenne à 97 % des exportations totales.
L’injection massive de capitaux dans les infrastructures ne s’est pas traduite par une amélioration des indicateurs de performance de l’économie algérienne. Quantitativement et qualitativement, cette dernière a pris le chemin inverse de celui qu’empruntent habituellement les économies émergentes qui affichent une croissance rapide de leur production industrielle concomitante d’un passage structurel de la production de biens primaires à celle de biens manufacturés (remontée des filières et montée en gamme).
• Pousser le secteur privé : des résultats peu concluants
Il n’existe pas à proprement parler en Algérie un ensemble structuré de mesures à destination des industriels que l’on pourrait qualifier de politique de soutien à la grande entreprise. Ce manquement, conscient ou inconscient, dans les orientations données à l’intervention publique est révélateur d’un rapport dégradé entre les élites politiques et économiques. C’est pourquoi le deuxième chantier prioritaire, à côté de celui de la construction d’infrastructures, est celui de la réforme de la PME (petite et moyenne entreprise).
Le cadre des politiques publiques est posé avec la loi d’orientation sur la promotion de la PME du 12 décembre 2001 qui vise à soutenir la création, le développement et la modernisation des entreprises de production de biens et/ou de services comprenant entre 1 et 250 salariés et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 2 milliards de dinars (environ 14,5 millions d’euros) ou dont le total du bilan annuel ne dépasse pas 500 millions de dinars (3,63 millions d’euros). Si cette loi définit clairement des objectifs quant à l’essor et à la compétitivité des PME, elle affiche aussi des buts relatifs au développement de l’économie nationale. En particulier, l’article 11 stipule que « les mesures d’aide et de soutien à la promotion de la PME, objet de la présente loi, ont pour objectifs d’impulser la croissance économique […] ». Pour les législateurs, il ne fait donc pas de doute que l’essor de l’entité PME doit, à terme, se traduire par une amélioration des fondamentaux de l’économie nationale. En pratique, cette loi, à l’origine de la restructuration ou de la création de la plupart des dispositifs encore en vigueur aujourd’hui, accorde une série d’avantages financiers aux PME comme des exonérations de taux d’intérêt sur les emprunts ou
des allègements fiscaux (TVA et impôt sur les bénéfices). Cette architecture institutionnelle de la politique de la PME, mise en place entre 2001 et 2005, montre une grande stabilité au cours des mandats présidentiels suivants, ce qui traduit le caractère prioritaire qu’elle représente pour les décideurs publics. En effet, les textes juridiques ultérieurs, comme la loi d’orientation sur le développement de la PME du 10 janvier 2017, confirment les objectifs fixés en 2001 : multiplier les avantages accordés ou étendre l’éligibilité aux dispositifs à des catégories de porteurs de projets ou d’entrepreneurs jusque-là exclues. Cependant, la politique de promotion de la PME a en réalité produit des effets ambivalents, avec, d’un côté, une croissance quantitative rapide des PME et, de l’autre, des indicateurs économiques enregistrant des résultats peu significatifs en matière de création de richesse ou de transformation structurelle de l’économie. Les avantages octroyés ont stimulé la création des PME puisque leur nombre sur la période considérée a été multiplié par plus de quatre, passant de 245 348 en 2001 à 1 060 289 en 2017, selon le ministère de l’industrie et des Mines. Toutefois, cette réussite cache mal le maintien de faiblesses inhérentes au monde de la PME algérienne et, in fine, l’échec des politiques publiques ayant pour objectif de dynamiser et de consolider l’activité de l’entrepreneuriat modeste.
Ainsi, au premier semestre 2017, les PME privées sont constituées à 97,7 % de très petites entreprises (moins de 10 salariés), ce qui indique que le phénomène de création ne s’est pas accompagné d’une maturation du tissu de la PME. Or l’objectif primordial de transition vers une économie productive ne peut en aucun cas se réaliser si ne s’enclenche pas un processus de concentration, de passage de la petite à la moyenne entreprise, dont le nombre est dérisoire (3 196 en 2016). L’activité reste dominée par la production à petite échelle, le plus souvent à caractère familial et privé, essentiellement concentrée dans le secteur des services (50,6 %), de l’artisanat (22,9 %) et du BTPH (16,7 %). L’industrie manufacturière, qui a constitué dans tous les pays émergents le moteur du développement économique, est sous-représentée (8,7 %). Enfin, l’inconsistance du monde de la PME, malgré le gonflement statistique récent, est révélée par l’indicateur de densité des PME, beaucoup plus faible en Algérie (25 pour 1 000 habitants) qu’à l’échelle internationale (45 pour 1 000).
Finalement, malgré les réformes et les capitaux dont il a pu bénéficier, le monde de la PME est demeuré peu consistant et, surtout, n’avait pas les reins assez solides pour supporter la lourde charge de l’industrialisation que les dirigeants algériens voulaient lui voir assumer. Sur le plan international, la stratégie industrielle des pays émergents (d’asie et d’amérique du Sud) a reposé de manière générale non pas sur une alliance des élites politiques avec les patrons de PME, mais avec les dirigeants des grandes entreprises, qui seuls disposent de l’étendue et de l’énergie suffisantes pour transformer radicalement les structures économiques traditionnelles.
• La bourgeoisie industrielle prisonnière du carcan politique
Pour expliquer la non-émergence, certains spécialistes insistent sur les facteurs purement économiques comme l’attribution de projets d’infrastructures à des entreprises étrangères (effet d’éviction des entreprises nationales) ou l’absence de réforme structurelle du marché du travail, tandis que d’autres y voient des facteurs strictement politiques, telles la corruption généralisée ou la distribution clientélaire de la rente. S’il est indéniable que la non-émergence est un phénomène plurifactoriel,
le blocage de la transition économique semble dépendre fondamentalement du conflit de basse intensité qui règne entre l’état et la classe des grands entrepreneurs industriels. Craignant au plus haut point le renforcement de cette bourgeoisie comme une menace pour ses intérêts et sa propre conversation, l’état algérien s’est doté d’un arsenal de mesures administratives pour réfréner son ascension et ses velléités d’indépendance. La faillite du projet d’émergence économique résulte de ce point de vue de la contradiction fondamentale de l’état qui mène des plans de développement tout en cherchant à contenir l’essor du secteur privé.
L’absence de stratégie économique cohérente et lisible apparaît ainsi comme la conséquence d’une stratégie politique qui vise à endiguer la croissance du privé, en particulier la catégorie des capitalistes industriels. Slim Othmani, dirigeant d’une grande société dans l’agroalimentaire, résume bien la situation : « L’acte d’investir est fortement handicapé par divers verrous clairement identifiés et qui, à ce jour, n’ont pas encore été levés » (1).
Dans l’ensemble des instruments de contrôle de l’entrepreneuriat, le Conseil national de l’investissement (CNI) est, comme le souligne Slim Othmani, un dispositif clé brimant l’essor de l’entreprise privée. Cet organe, réuni trimestriellement et présidé par le Premier ministre, donne son aval et décide des avantages accordés pour les investissements supérieurs à 5 milliards de dinars (environ 36 millions d’euros). De cette manière, le pouvoir politique peut réaliser un suivi rapproché du financement privé et agir pour limiter son rythme d’évolution global ou écarter des entrepreneurs récalcitrants ou politiquement peu « loyaux ». Ainsi, pour Ihsane El Kadi, le CNI a joué un rôle non négligeable au cours des dernières années dans la stagnation du secteur privé : « machine à coopter les soutiens, le CNI imprègne le rythme de croissance des investissements privés structurants en Algérie depuis la loi de finances de 2009 et le ralentit passablement » (2). D’autres dispositions administratives apparaissent tout aussi efficaces pour maintenir sous pression les grands entrepreneurs, comme les modalités opaques d’octroi des marchés publics ou l’accès sélectif au financement des banques publiques. Enfin, les pouvoirs publics peuvent entraver l’activité des entreprises en leur refusant les licences d’importation pour l’acquisition de matériel ou tout simplement en bloquant la marchandise à son arrivée dans les ports du pays. C’est ce type de mesure politico-administrative qui a été prise contre la plus grande société algérienne, le groupe agroalimentaire Cevital. Le PDG, Issad Redrab, connu pour son opposition politique à l’establishment, rencontre régulièrement des difficultés administratives pour mener à bien ses investissements. La dernière contrariété en date est le blocage depuis mars 2017, sur l’ensemble des ports algériens, des conteneurs chargés d’équipements destinés à une usine de trituration de graines d’oléagineux. Ainsi, il existe une véritable supervision politique des opérations essentielles qui déterminent l’activité des grandes entreprises, supervision permettant de coopter ou d’évincer les patrons d’un côté et de limiter l’essor global du secteur privé de l’autre.
La non-émergence économique de l’algérie : l’échec des réformes menées depuis 2000
• Les formes structurelles de blocages politiques
Les obstacles que le pouvoir politique dresse contre l’essor d’une bourgeoisie industrielle tiennent tout autant aux mesures adoptées qu’à celles qu’il n’a pas prises, à sa force de frappe administrative qu’à son inertie en matière de réformes structurelles. Il était nécessaire d’accompagner le financement des infrastructures de règles visant à transformer l’environnement macroéconomique pour le rendre plus propice aux investissements. Si la création des infrastructures publiques tend à améliorer la profitabilité des entreprises, les autres conditions de l’environnement économique et institutionnel ont joué en sens contraire et annulé les effets potentiellement positifs d’une telle
politique. Parmi les divers éléments qui impactent négativement la rentabilité du capital privé, c’est sans doute la faible employabilité du capital humain et l’inexistence de travailleurs hautement qualifiés qui ont joué le plus grand rôle, conséquence de l’absence de modernisation du système scolaire.
En outre, la dégradation de l’offre de formation depuis la fin des années 1980 a pesé lourdement sur la capacité des entreprises à innover, d’autant plus qu’aucune politique publique sérieuse n’est venue encourager la recherche scientifique. À l’image du système scolaire, c’est l’ensemble des institutions publiques qui, faute de réformes, limitent l’essor du capitalisme algérien et son adaptation aux exigences du marché international.
Enfin, les cadres réglementaires structurant les relations économiques internationales sont venus resserrer l’étau dans lequel était prise la bourgeoisie industrielle sur le plan interne. Que ce soit la politique commerciale ou celle à l’égard des investisseurs étrangers, tout a concouru pour affaiblir les positions économiques de la classe entrepreneuriale algérienne. L’algérie a opéré un abaissement drastique de ses tarifs douaniers dans le cadre de son accord d’association avec l’union européenne, de son intégration à la Grande zone arabe de libre-échange ou en prévision de son adhésion à L’OMC au point qu’« à l’exception de la Turquie et d’israël, l’économie algérienne était devenue la plus ouverte des économies de la rive sud de la Méditerranée, qui, exception faite de la Libye et de la Syrie, sont toutes membres de L’OMC » (3). Les importations massives qui se sont ensuivies ont eu deux effets conjugués : la tendance à la désindustrialisation et l’exode des investisseurs algériens vers les rares secteurs restés à l’abri de la concurrence étrangère et qui produisent des biens et services non échangeables. À l’égard des investissements étrangers sur le territoire national, l’état a pratiqué une politique inverse de dissuasion, avec l’adoption en 2009 du principe du 51/49, qui stipule que la partie étrangère désirant investir en Algérie doit le faire seulement dans le cadre d’un partenariat avec une société algérienne dans lequel cette dernière ne peut détenir une participation inférieure à 51 % du capital (49 % au maximum pour la partie étrangère). Cette règle du 51/49 a restreint les IDE entrants sur le territoire national et privé les entreprises algériennes des possibilités de travailler dans le cadre de la sous-traitance et, surtout, des transferts de technologie inhérents à toute installation de sociétés étrangères. Lorsqu’on met bout à bout toutes les dispositions prises par l’algérie dans le cadre de son insertion dans les échanges mondiaux, la politique qui se dessine n’est rien de moins que l’opposé de la stratégie des pays émergents. Au moment où il devenait plus clair que la combinaison gagnante sur le plan international avait consisté en un protectionnisme stratégique couplé à des conditions fiscales favorables à l’afflux des IDE, le pays prenait contre toute attente un virage à 180 degrés pour s’engager dans une impasse économique. Après l’échec de la stratégie des « industries industrialisantes » des années 1970, l’algérie actuelle traverse une nouvelle période de faillite. À première vue, les deux expériences historiques semblent différer nettement avec, d’un côté, un dirigisme fondé sur la centralité de l’entreprise publique et, de l’autre, un modèle « promarché » axé sur la promotion de la PME. Pourtant, celles-ci partagent la même logique politique profonde qui consiste à circonscrire le rôle économique des milieux industriels pour éviter qu’ils ne revendiquent un rôle dans l’appareil d’état ou ne menacent les règles du fonctionnement politique. En recherchant un capitalisme sans capitalistes, les dirigeants algériens naviguent au gré des réformes sans véritable destination et, ce faisant, condamnent la nation à des échecs économiques répétés.