Demokratisch, schlank, dezentral
Wie könnte das neue, das andere Europa aussehen? Ein Vorschlag des Vereins Mehr Demokratie
Wir Bürger/innen Europas haben jenseits aller Interessensgegensätze, die es im Alltag zwischen uns geben mag, viele Aufgaben und Probleme gemeinsam. Deshalb wollen wir auch gemeinsam nach Lösungen suchen und uns gegenseitig helfen können. Wir leben alle in einem Haus, unserem »europäischen Haus«. Und deshalb müssen wir uns über den Bauplan dieses Hauses verständigen.
Uns ist bewusst, dass die EU auch heute schon ein weltweit einmaliges Gebilde ist. Sie ist die einzige transnationale Einheit mit Rechtsetzungskompetenz. Für die Entwicklung der europäischen Demokratie gab es keine Vorbilder. Auch bei der Weiterentwicklung der europäischen Demokratie wird es keine Vorbilder geben. Wir werden kreativ werden und etwas ganz Neues erfinden müssen. Eine Neugründung der EU wird nur gelingen, wenn sie sich deutlich abhebt von dem bisherigen Weg. Wir schlagen deshalb folgende Stützpfeiler für unser europäisches Haus vor: Eine von den Bürger/innen verabschiedete EU-Verfassung Das Gewicht, die Dichte und die Häufigkeit von Entscheidungen auf EUEbene, die unser aller Leben massiv beeinflussen, machen es erforderlich, dass die politische Macht auf EU-Ebene im Rahmen einer EU-Verfassung besser legitimiert wird als derzeit. Die Vereinigung Europas muss auf der Grundlage gemeinsamer Grundsätze erfolgen, wie sie üblicherweise in einer Verfassung niedergeschrieben werden. Diese Verfassung fußt auf den allgemein üblichen Grundsätzen der Menschenrechte, der Freiheit und der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Gewaltenteilung. Die EUGrundrechtecharta soll Teil dieser neuen Verfassung sein. Mit ihr wird eine weitere politische Ebene errichtet. Die Mitgliedsstaaten verlieren dadurch jedoch nicht ihre völkerrechtliche Souveränität.
Das neue Europa ist mehr als ein Zusammenschluss von Regierungen, die ihre Macht nur sehr ungern abgeben. Die neue EU setzt eine große politische Mobilisierung von Bürger/innen, Zivilgesellschaft, Parteien und Parlamenten und eine breite politische Debatte voraus, bei der sich viele Bürger/innen einbringen müssen.
Das Ziel einer solchen Mobilisierung sollte die Einberufung eines direkt gewählten Verfassungskonvents sein, einberufen durch die Bürger/innen der EU – also ein Bürgerkonvent. Ein direkt gewählter Konvent wird am ehesten die Kraft haben, sich über Bedenken und Blockaden aus allen politischen Richtungen hinwegzusetzen und eine echte europäische Verfassung zu schaffen. Das Ergebnis muss dann in einer europaweiten Abstimmung dem Souverän, also den Bürger/innen, vorgelegt werden. Der Verfassungsprozess sollte transparent und mithilfe der digitalen Medien gestaltet werden. Der Verfassungsentwurf könnte auch Abstimmungsalternativen enthalten. So müssten strittige Fragen im Verfassungskonvent nicht endgültig entschieden werden, sondern könnten den Bürger/innen Europas als Alternativen zur endgültigen Entscheidung vorgelegt werden.
Das letzte Wort haben die Bürger/innen in der europaweiten Urabstimmung. In ihr wird dieser Verfassungsentwurf mehrheitlich angenommen oder abgelehnt. Neben einer europaweiten Mehrheit der Abstimmenden muss es eine besonders qualifizierte Mehrheit aller Staaten geben, um die Verfassung zu verabschieden. Denkbar wären zum Beispiel eine Mehrheit von zwei Dritteln, drei Vierteln oder vier Fünfteln. Die Höhe dieser Mehrheit ergibt sich aus der Abwägung »Legitimation« versus »Praktikabilität«. Wenn diese doppelte Mehrheit nicht zustande kommt, ist die Verfassung abgelehnt, und es muss neu beraten und verhandelt werden. Kommt die doppelte Mehrheit zustande, so tritt die Verfassung für alle Länder in Kraft. Anschließend müssen die Länder, in denen es keine Mehrheit gegeben hat, entscheiden, ob sie das in der Verfassung enthaltene Austrittsrecht wahrnehmen und andere vertragliche Beziehungen zur EU aufnehmen wollen. Demokratisch legitimierte Institutionen Ein so großes und feingliedriges Gebilde wie die EU bedarf eines gut durchdachten und ausbalancierten Machtgefüges. Die klassischen Lösungen »Präsidialsystem« und »Parlamentarismus«, die in der einen oder anderen Form in den Mitgliedsstaaten etabliert sind, lassen sich unserer Ansicht nach nicht einfach auf die EUEbene übertragen. Auch ein parlamentarisches System mit einer vom Parlament gewählten Mehrheitsregierung scheint uns für Europa nicht geeignet. Es besteht die Gefahr, dass sich nationale Regierungen gegen die europäische Regierung stellen und die Konflikte zwischen Mehrheit und Opposition dann teilweise entlang von nationalen Grenzen oder Regionen verlaufen. Aus diesen Gründen orientieren wir uns bei dem folgenden Vorschlag stärker an dem Modell der Schweiz, dem einzigen Staat der Welt ohne eine »richtige Regierung« (Nassim Taleb), in dem ein strikter, direkter und für jede Bürgerin und jeden Bürger erlebter Zusammenhang zwischen dem Souverän und den Gemeinden, den Kantonen und dem Bund besteht.
Der Ausgangspunkt unserer Überlegungen ist das heutige EU-Parlament. Es ist die am besten legitimierte Institution in der EU. Wir halten es allerdings für geboten, dass das EU-Parlament das Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren und das alleinige Haushaltsrecht bekommt. Auch eine neue EU braucht, wie alle föderalen Staaten, eine zweite Parlamentskammer als Vertretung der Staaten, damit die kleineren, bevölkerungsärmeren Mitgliedsstaaten nicht gegenüber den großen Staaten ins Hintertreffen geraten. Die Mitglieder dieser Kammer sollten jedoch nicht aus Vertreter/innen der nationalen Regierungen bestehen wie heute in Deutschland im Bundesrat oder im heutigen Europäischen Rat. Denn das ist eine Vermischung von Exekutive und Legislative. Diese Vertreter/innen handeln oft vor allem aus der Sichtweise ihrer nationalen Regierung, die die nächste Wahl gut überstehen will und erst in zweiter Linie im Sinne einer optimalen Lösung für die Menschen Europas. Deswegen schlagen wir vor, dass die zweite Staatenkammer durch einen europäischen Senat gebildet wird, der sich aus direkt gewählten Vertreter/innen (Senator/innen) der Nationen beziehungsweise Regionen zusammensetzt.
An der Spitze der Exekutive der Union – als der europäischen Verwaltung – sollte anstelle der heutigen Kommission, deren Mitglieder von den nationalen Regierungen delegiert werden, ein Kollegialrat treten, der nach dem Vorbild des Schweizer Bundesrates gebildet wird. Da es in Europa darum geht, nicht nur unterschiedliche politische Richtungen, sondern auch eine Vielfalt von Völkern, Regionen und Traditionen zu repräsentieren, erscheint die Bildung einer Mehrheitsregierung, die die öffentliche Meinung polarisiert, nicht als geeignetes Instrument. Nach Schweizer Vorbild würde der Kollegialrat in gemeinsamer Sitzung von Parlament und Senat (europäische Versammlung) alle vier Jahre gewählt. Die Besetzung erfolgt auf Vorschlag der Fraktionen entsprechend ihrer Größe – das kann man sich ähnlich wie die Ausschussbesetzung in Parlamenten vorstellen. Direkte Demokratie einführen Wir setzen uns für das Recht auf Volksinitiative, Volksbegehren und Volksabstimmung sowie für obligatorische und fakultative Referenden auf EU-Ebene ein. Wir wollen, dass diese Rechte Teil der neuen Verfassung werden. Wir glauben, dass gerade die direkte Demokratie ein wichtiger Faktor ist, um zu verhindern, dass die europäische politische Ebene sich vom Rest der Gesellschaft abkapselt und sich bürokratisiert.
Die Bürger/innen müssen Themen auf der EU-Ebene verbindlich setzen können. Sie müssen sie zur Abstimmung bringen können, wenn sie im Institutionengefüge der EU nicht durchdringen. Dazu muss die Europäische Bürgerinitiative zu einer vollgültigen EU-Bürgergesetzgebung ausgebaut werden, die den Initiator/innen das Recht gibt, ein EU-Bürgerbegehren durchzuführen und eine EU-weite Volksabstimmung anzustreben, wenn das Parlament ihre Initiative abgelehnt hat.
Die Bürger/innen müssen das letzte Wort im Gesetzgebungsverfahren behalten können. Fordert eine Mindestzahl von Bürger/innen ein »fakultatives EU-Referendum«, kommt ein vom EU-Parlament beschlossenes Gesetz vors Volk. Nur wenn sich die Bürger/innen in einer EU-weiten Abstimmung für das Gesetz entscheiden, tritt es in Kraft. Auch ein Drittel der Nationalstaaten sollte diese Möglichkeit haben. Verfassungsänderungen sollten obligatorisch in einem EU- Bürgerreferendum zur Abstimmung gebracht werden (sogenanntes »obligatorisches EU-Referendum«).
Bei EU-weiten Bürgerentscheiden gilt das Prinzip der doppelten Mehrheit. Es muss also sowohl eine Mehrheit der Abstimmenden als auch eine qualifizierte Mehrheit der Staaten erreicht werden, damit ein Referendum beziehungsweise eine Volksabstimmung gültig ist. Dezentralität und Regionalisierung Ein so großes Gebilde wie die EU sollte möglichst dezentral aufgebaut sein. Das neue Europa kann kein Nationalstaat sein. Dezentralität als Grundprinzip des Staatsaufbaus bedeutet für uns, dass die Kompetenzen auf den Ebenen angesiedelt sind, auf denen sie am sinnvollsten bearbeitet und verwaltet werden können. In einem klassischen Nationalstaat ist die Macht zunächst auf der obersten Ebene zentralisiert und wird nur ungern an die unteren Ebenen zurückgegeben. Ein gemeinsames Europa muss ein Gebilde eigenen Typs sein, dass konsequent von den Bürger/innen ausgeht und dezentral aufgebaut ist.
Am ehesten eignet sich dazu als Vorbild die Schweiz, aber auch die ausgeprägte Kommunale Demokratie in Skandinavien.
Die Kompetenzen der EU-Ebene werden in der Verfassung in einem Kompetenzkatalog festgelegt. Das Kompetenzgefüge soll leichter veränderbar sein, als es gegenwärtig der Fall ist. »Geteilte Kompetenzen« sollten so weit wie möglich vermieden werden, damit die Wähler/innen bei den Wahlen wissen, wer für welche Politik zuständig ist. Wir stellen uns deshalb vor, dass die EU-Ebene im Rahmen einer Verfassung wenige Kompetenzen zugesprochen bekommt, diese dann aber möglichst umfänglich.
Dezentralität setzt auch voraus, dass jede Ebene ihre eigenen Einnahmen hat und darüber verfügen kann. Anstelle der zahlreichen Förderprogramme der EU, die dazu führen, dass die EU sich in alle Details vor Ort mit ihren Richtlinien einmischt, sollte schrittweise ein finanzieller Ausgleichsmechanismus treten, wie er innerhalb der Nationalstaaten zwischen Regionen (Bundesländern) und zwischen Kommunen existiert. Dann kann in den kommunalen, regionalen oder nationalen Parlamenten autonom und demokratisch entschieden werden, wofür die eingeworbenen Steuermittel eingesetzt werden. Wir halten es dabei für anstrebenswert, dass der vertikale Finanzausgleich der EU direkt an die Regionen geht, die damit gegenüber den Nationalstaaten gestärkt würden. Das setzt natürlich voraus, dass die Regionen eigene Parlamente haben, die über die Mittelverwendung entscheiden können.
Die wachsende politische Zusammenarbeit zwischen europäischen Staaten sollte auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruhen. Es sollte also möglich sein, dass eine gemeinsame Politik in bestimmten Bereichen entwickelt wird, an der sich nur ein Teil der Mitgliedsstaaten beteiligt. Mitgliedsländer sollten jederzeit das Recht haben, aus der neuen EU auszutreten, wenn eine Mehrheit ihrer Bürger/innen dies in einem Volksentscheid verlangt. Verträge oder Verfassungen ohne Recht auf Austritt sind aus demokratischer Perspektive nicht wünschenswert.
Unser Verständnis von Dezentralität beinhaltet auch, dass beliebige Verwaltungseinheiten (Gemeinden, Kreise, Regionen, Länder) das Recht haben, sich per Bürgerbegehren und Bürgerentscheid aus einer übergeordneten Verwaltungseinheit zu lösen und gegebenenfalls mit einer anderen Verwaltungseinheit zusammenzuschließen.
Dezentralität als Grundprinzip des Staatsaufbaus bedeutet für uns, dass die Kompetenzen auf den Ebenen angesiedelt sind, auf denen sie am sinnvollsten bearbeitet und verwaltet werden können.
Weitere Problemfelder Unser Positionspapier gibt vor allem Hinweise für die Bereiche Demokratie, Rechtsstaat und Gewaltenteilung, wo es um die Kontrolle von staatlicher und politischer Macht geht. Die bürgerfreundliche Entwicklung der Institutionen auf europäischer Ebene muss noch weitere Problemfelder und Machtzentren in der Gesellschaft in den Blick nehmen. Wir denken hier zum Beispiel an die hohe Konzentration im Verlagswesen und bei den Medien allgemein, Kommerzialisierung, aber auch teilweise restriktive Mediengesetzgebung; zunehmende Übergriffe von Regierungen auf die Justiz wie derzeit in Polen und Ungarn zu beobachten; den großen Einfluss und die überproportionale Macht international agierender Wirtschaftsunternehmen sowie Banken und Anleger; die wachsende Kluft zwischen dem reicheren Norden und dem ärmeren Süden in der EU, die durch bestimmte Konstruktionsmangel beim Euro verschärft worden ist; die Rolle der EU in der internationalen Handelspolitik und bei internationalen Vereinbarungen wie TTIP und CETA.