Relikt des Obrigkeitsstaates
Die Auseinandersetzung um das Beamtenrecht dreht sich im Kern um eine neue Definition hoheitlicher Aufgaben
Die strengen Regeln des Beamtenrechts stehen in offenem Widerspruch zu Grundrechten. Welche Berufsgruppen darunter fallen müssen, ist durchaus flexibel.
Was wäre Deutschland ohne seine Beamten? Als auf das Grundgesetz vereidigte Diener des Staates sind sie an den Schaltstellen der Administration tätig. Im Beamtenstatusgesetz wird von ihnen verlangt, dass sie sich »mit vollem persönlichem Einsatz ihrem Beruf widmen« und »alle übertragenen Aufgaben uneigennützig nach bestem Gewissen« erledigen. Sie unterliegen weitgehenden Weisungsvollmachten, die unter anderem den Dienstort und die Art der Tätigkeit betreffen. Die in vielen Urteilen formulierte »besondere Treuepflicht« gegenüber dem Staat kann auch als politische Loyalität verstanden werden, deren Verletzung im schlimmsten Fall zu Berufsverboten, also der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, führen können.
Das deutsche Berufsbeamtentum gilt als zentrales Merkmal des preußischen Obrigkeitsstaates. Noch heute bilden die im Preußischen Allgemeinen Landrecht von 1794 formulierten Grundsätze für die Pflichten dieses Standes die Grundlage für das geltende Beamtenrecht. Dieses bedarf der regelmäßigen Auslegung durch Gerichte. Als virtuelle, da nirgendwo verbindlich formulierte Leitlinie gelten dabei die »hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums«. Zu den Grundrechtsrestriktionen, denen Beamte unterliegen, gehört in Deutschland auch das Verbot, die Arbeit ohne Erlaubnis des Dienstgebers niederzulegen, mit Ausnahme von Erkrankungen. Das Streikverbot lässt sich ferner aus der Besoldungsordnung ableiten. Denn Beamte und ihre Vertretungen handeln Vergütungen und Arbeitsbedingungen nicht mit dem Dienstherren aus. Vielmehr werden diese durch Rechtsverordnungen festgelegt.
Im Gegenzug für diese und andere Beschränkungen geht der Staat gegenüber seinen Beamten weitrei- chende Fürsorgeverpflichtungen ein. Es gilt das Prinzip der lebenslangen Alimentation in angemessener Höhe, wozu neben der eigentlichen Besoldung auch eine entsprechende Alterspension und ein spezielles Beihilfesystem für die Gesundheitsversorgung gehören. Ferner trägt ein auf Lebenszeit ernannter Beamter faktisch kein Arbeitsplatzrisiko, sofern ihm nicht erhebliche Verstöße gegen das Beamtenrecht gerichtsfest nachgewiesen werden können.
Der Widerspruch zwischen dieser modernen Form der staatlichen Leibeigenschaft und den sowohl in Deutschland als auch in Europa verbindlichen Grundrechtskatalogen liegt auf der Hand. Der Artikel 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention setzt der Einschränkung des Streikrechts sehr enge Grenzen. Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat eindeutig formuliert, dass die volle Koalitionsfreiheit von den Mitgliedsstaaten nur für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei, des Justizvollzugs und der hoheitlichen Staatsverwaltung (z.B. Finanzämter) generell ausgeschlossen werden kann. Lehrer gehören laut diesem Urteil ausdrücklich nicht zum Bereich der hoheitlichen Staatsverwaltung – und haben in anderen europäischen Ländern auch Streikrecht.
Im Kern geht es bei der aktuellen Auseinandersetzung also nicht um ein allgemeines Streikrecht für Beamte, sondern um eine neue, präzise Definition unmittelbar hoheitlicher Aufgaben in Deutschland. Die vergangenen Jahrzehnte haben gezeigt, dass sich diese Definition durchaus im Fluss befindet. So wurde die Verbeamtung von Briefträgern und Lokführern im Zuge der Privatisierung der entsprechenden Bundesbehörden eingestellt. Gerade die von der Gewerkschaft GDL organisierten Lokführer haben sich – von dieser Fessel befreit – als sehr durchsetzungsmächtig erwiesen, wobei die noch verbliebenen verbeamteten Kollegen nicht mitstreiken dürfen.
Zahlenmäßig sind Beamte aber auch in den privatisierten Nachfolgeunternehmen längst keine Rand- erscheinung: Bei der Deutschen Post AG sind nach Angaben der Gewerkschaft ver.di derzeit über 44 000 Beamte, davon über 36 000 in aktiven Beamtenverhältnissen und in Vollzeit beschäftigt. Bei der Deutschen Telekom AG seien es über 38 000 Beamte, bei der Postbank AG immerhin noch knapp 5000. Zum Teil werden sie als Streikbrecher eingesetzt, zuletzt geschehen beim Poststreik im Jahr 2015, auch wenn sie nach Auffassung von Bundesverfassungsgericht und Bundesarbeitsgericht dazu nicht verpflichtet werden können.
Auch bei Lehrern gibt es mittlerweile unterschiedliche Beschäftigungsverhältnisse, rund ein Viertel der an staatlichen Schulen beschäftigten Pädagogen hat keinen Beamtenstatus und dürfen entsprechend streiken. Mit der Aufhebung des Streikverbots für ihre verbeamteten Kollegen würden die Karlsruher Richter die Relikte des preußischen Obrigkeitsstaates beseitigen und den Weg für ein modernes, demokratisches Beamtenrecht ebnen.
Der Staat geht gegenüber seinen Beamten weitreichende Fürsorgeverpflichtungen ein. Es gilt das Prinzip der lebenslangen Alimentation in angemessener Höhe.