El redescubrimiento de la creación de la riqueza pública
En el nuevo año, se enciende nuevamente un debate entre economistas que tiene ya décadas de duración: ¿ayuda o perjudica la austeridad al crecimiento económico? Hablando en términos generales, los participantes en esta polémica se dividen en dos bandos: los conservadores, que exigen un gasto público limitado y, por lo tanto, un Estado más pequeño; y los progresistas que abogan a favor de una mayor inversión en bienes y servicios públicos, como ser infraestructura, educación y atención médica.
La realidad es más compleja de lo que implica esta demarcación, e incluso instituciones ortodoxas como el FMI han llegado a la conclusión de que la austeridad puede ser contraproducente. Como John Maynard Keynes argumentó en la década de 1930, si los gobiernos recortan el gasto durante una recesión, una recesión de corta duración puede convertirse en una depresión completa y plena. Eso es exactamente lo que sucedió durante el período de austeridad de Europa después de la crisis financiera del año 2008.
Y, sin embargo, la agenda progresista no puede ser sólo sobre el gasto público. Keynes también pidió a los legisladores que piensen en grande. “Lo importante para el gobierno no es hacer cosas que los individuos ya están haciendo”, escribió en su libro del año 1926, El final del Laissez Faire, “sino hacer aquellas cosas que en este momento no se hacen en absoluto”. En otras palabras, los gobiernos deberían pensar estratégicamente sobre cómo las inversiones pueden ayudar a dar forma a las perspectivas de largo plazo de los ciudadanos. El historiador económico Karl Polanyi fue aún más lejos, al argumentar que los “mercados libres” en sí mismos son producto de la intervención estatal. En otras palabras, los mercados no son reinos independientes donde los Estados pueden intervenir para bien o para mal; son resultados de acciones no tan sólo privadas, sino también públicas.
Las empresas que toman decisiones de inversión y anticipan la aparición de nuevos mercados entienden este hecho. Los altos directivos, muchos de los cuales se ven a sí mismos como “creadores de riqueza”, toman cursos en ciencias de la decisión, gestión estratégica y comportamiento organizacional. Se les anima a tomar riesgos y luchar contra la inercia.
Pero, si el valor se crea colectivamente, aquellos que persiguen una carrera en el sector público también se les debería enseñar a pensar como tomadores de riesgos. En la actualidad, ellos no lo son. Por el contrario, los responsables de la formulación de políticas públicas y los funcionarios públicos se han llegado a considerar a sí mismos no como creadores de riqueza o de mercado, sino, en el mejor de los casos, como personas que remedian el mercado y, en el peor de los casos, como impedimentos para la creación de riqueza. Esta diferencia en el concepto de sí mismos es en parte el resultado de la teoría económica convencional, que dice: los gobiernos deberían intervenir solamente en casos de “fallas del mercado”. El papel del Estado es establecer y hacer cumplir las reglas del juego; garantizar igualdad de condiciones; financiar los bienes públicos como infraestructura, defensa e investigación básica; y diseñar mecanismos para mitigar externalidades negativas como la contaminación.
Cuando los Estados intervienen en formas que exceden su mandato para corregir fallas de mercado, a menudo se los acusa de crear distorsiones de mercado, tales como “escoger ganadores” o “desplazar”, en inglés ‘crowding-out’, causando perjuicio al sector privado. Por otra parte, la aparición de la teoría de la “nueva gestión pública”, que surgió de la teoría de la “elección pública” en los 80, llevó a los funcionarios a creer que debían ocupar el menor espacio posible, temiendo que las fallas del gobierno fueran incluso peores que las fallas de mercado.
Este pensamiento ha provocado que muchos gobiernos adopten mecanismos de contabilidad que se originan en el sector privado, como ser el análisis de costo-beneficio, o subcontraten sus funciones al sector privado, todo en nombre de la eficiencia. Pero este enfoque no solo ha fracasado en el logro de sus objetivos, sino que ha socavado la confianza en las instituciones públicas y las ha dejado mal equipadas para trabajar con las empresas a fin de enfrentar los desafíos del siglo XXI, como por ejemplo el cambio climático y la provisión de servicios de salud para poblaciones que envejecen.
La situación no se asemejó siempre a la arriba descrita. En posguerra, dos agencias del gobierno de EEUU, la NASA y la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados de Defensa (DARPA), crearon lo que después
sería Internet. Ambas agencias se fundaron en los 50 y recibieron financiación generosa y objetivos claros. Su enfoque orientado a la misión les permitió atraer a personal talentoso, y a dicho personal se le dijo que pensaran en grande y tomaran riesgos.
La Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados-Energía (ARPA-E), establecida en 2009, ha sido responsable de importantes innovaciones en energía renovable, particularmente en almacenamiento de energía en baterías. Los Institutos Nacionales de Salud (NIH) han financiado el desarrollo de muchos medicamentos de gran éxito.
En el Reino Unido, el ambicioso proyecto de alfabetización informática de la BBC en los 80 llevó a su inversión en la microcomputadora. La adquisición de las piezas de ese dispositivo permitió que compañías, como Advanced RISC Machines, más tarde rebautizadas como ‘Arm’, escalen y se conviertan en centros neurálgicos nacionales.
Hoy en día, sucede lo contrario, ya que se están debilitando muchas instituciones públicas orientadas hacia misiones. La NASA tiene que justificar cada vez con mayor detalle su existencia en términos de valor económico inmediato, en lugar de hacerlo en términos de búsqueda de misiones audaces. La BBC también es evaluada de acuerdo con métricas cada vez más estrechas, que pueden justificar inversiones en contenido de alta calidad, pero fallan en cuanto a apoyar la creación de valor público independiente del formato.
El valor público no significa simplemente redistribuir la riqueza existente o corregir problemas que afectan a los bienes públicos. Por el contrario, significa crear de manera conjunta valor en diferentes espacios. Cuando los actores del sector público impulsados por la misión colaboran para abordar problemas a gran escala, crean conjuntamente nuevos mercados que afectan tanto la tasa de crecimiento como la dirección que toma dicha tasa de crecimiento.
Sin embargo, crear de manera conjunta valor y direccionar el crecimiento requieren experimentación, exploración y de procedimientos de prueba y error. Ello no puede funcionar si los funcionarios públicos son demasiado reacios al riesgo, debido al temor de que un proyecto fallido se convierta en noticia de primera plana o se desmotiven, debido a la expectativa de que los éxitos se vayan a interpretar como producto del trabajo del sector privado. Si bien los fundamentalistas del mercado apilan sus críticas en las espaldas del gobierno de EE.UU. por haber financiado el emprendimiento solar Solyndra, mismo que con el pasar del tiempo fracasó, nunca mencionan el hecho de que el proyecto Tesla S es ahora es un gran éxito, y que recibió aproximadamente la misma cantidad de apoyo público que el proyecto criticado. En este clima intelectual, se ha tornado mucho más fácil para los políticos solicitar la reducción del sector público que defender la toma de riesgos del sector público. No es sorprendente que el presidente de EE.UU., Donald Trump, haya atacado a ARPA-E, y los republicanos en el Congreso amenacen rutinariamente a la emisora pública PBS. En el Reino Unido, el prestigio de la BBC no ha podido aislarla de recibir ataques feroces durante muchos años.
El debate sobre el crecimiento en 2018 debe incluir un enfoque en la promoción de la toma de riesgos y la experimentación. Tal enfoque puede volver a despertar la agenda progresista, lo que logrará que todos los actores sientan que están en el asiento del conductor e impedirá que ese pequeño grupo de auto-aclamados creadores de riqueza simplemente extraigan valor. Además, se generará una conversación más dinámica dentro de la sociedad civil sobre cuáles misiones podrían ser las mejores para elegirlas y apostar por ellas de manera conjunta.