کوتاهکردندیوارهایب یاعتمادی

گامهای روحانی برای تحقق وعده «شفافیت»

همچنان که دو دوست وقتی میخواهند مصداقــی از صمیمیــت خود بیــان کنند میگوینــد چیــزی بیــن مــا دو نفــر پنهان نیســت، مــردم هــم در انتخابــات در جســتوجوی بیانــی صادقانــه و از آن مهمتر عملی صادقانه از سوی منتخبان خود هســتند که دیوارهای بیاعتمادی و پنهانکاری را از بیــن ببرد یا حداقل کوتاه کند.

جذابیــت وعــده شــفافیت و عملکرد در اتــاق شیشــهای بــه حــدی اســت کــه در همــه دورههــای انتخابــات مجلــس شــورای اســامی، ریاســت جمهــوری و شــوراهای شــهر و روســتا، کاندیداهــا بــا ادبیاتــی متفــاوت، وعــده تحقــق آن را بــه رأیدهنــدگان دادهانــد. بــا ایــن حال ســنجههای اقتصــادی، اجتماعــی، فرهنگــی و سیاســی میگوینــد کــه ایــران هنوز کشــوری ناشفاف است. هنوز نسبت مشــهودات و پشــت پردههــا در جامعــه ایرانــی خاصیــت کوه یخی خــود را حفظ کرده و هنوز شفافیت یک مطالبه است.

طبیعــی اســت کــه رأی دهنــدگان بــه حســن روحانی بــرای تصــدی دولتهای یازدهــم و دوازدهــم حــق دارنــد کــه میــزان تحقق وعدههــا و شــعارهای دوره کاندیداتوری او را مورد سنجش قرار دهند. کــدام وعدههــا عملــی شــده و کــدام روی زمین مانده؟ دلیل عملی نشدن شعارها و وعدههای مطرح شده چیست ...و

یکــی از وعدههــای حســن روحانــی شــفافیت بود. رئیس دولتهای یازدهم و دوازدهــم در رقابتهــای انتخاباتــی بر الزام دولت به پاســخگویی، شفافسازی درآمدهــا و هزینههــا، اصــاح قوانیــن با محــور شــفافیت حــذف محرمانههــا در رابطــه دولــت و ملت و مطالبــه گر کردن رأی دهنــدگان تأکیــد داشــت. از ســوی دیگــر روحانــی شــبکههای اجتماعــی و فضای مجازی را یکی از راه ها و ابزارهای شــفافیت میدانســت و بــر توســعه آن، آزادی حداکثــری و محدودیتهــای حداقلــی این فضا تأکید داشــت. اما چرا شــفافیت مهــم اســت و چــرا ایــران در فرآیند فعالیتها و کنشهای اقتصادی دولتی، شــبه دولتی و حاکمیتی کشــور بر اســاس شــاخصهای بینالمللی، کشور شفافی به شمار نمیرود؟

بنــا بــر گزارشهــا فقــط در حــوزه اقتصــاد، حــدود 40 هــزار خیریــه در کشــور وجــود دارد کــه از آنهــا هیــچ صــورت مالــی بهصورت شــفاف منتشــر نشــده اســت افزون بــر آن بیــن 15 تا 17 درصــد داراییهــای کشــور وقفی اســت و متوســط نــرخ بازدهی داراییهــای وقفی کشــور حــدود یــک چهــارم بــازده ســایر ســرمایه گذاریهاســت. همچنیــن بنا بر گزارشهــای مســئوالن اقتصــادی کشــور 40 درصــد از تولیــد ناخالص ملــی ایران از پرداخــت مالیــات معاف هســتند و 20 تــا 25 درصــد از تولیــد ناخالــص داخلی در حوزه خاکســتری و ســیاه قــرار دارد که مشــمول فــرار مالیاتیانــد. ایــن آمــار در کنــار نقص ســازوکار قانونی رصــد پول از منبــع تأمیــن تــا مبــادالت بانکــی و بیــن فردی و بین سیســتمی، بخشی از دالیلی اســت کــه تأییدکننــده غیر شــفاف بودن فعالیتهای اقتصادی در ایران است.

■ مطالبهگری قانونی برای شفافیت

021مــادهای کــه در 29 آذرمــاه 1395 از ســوی رئیــس جمهــوری بــا عنــوان منشــور حقــوق شــهروندی امضــا و اباغ شــد یک پیام واحد داشــت؛ حق پرسش شــهروندان در همــه حوزههــای دولــت و حاکمیــت. منشــور حقــوق شــهروندی تقنیــن قوانینــی تــازه یــا بنایــی جدید بر ســازههای هزار الی قوانین گذشــته نبود. بلکــه رونمایی تــازهای از عصــاره قوانین اساســی و مدنــی بــا محوریــت حقوقــی بــود که شــهروندان دارند. یکــی از حقوق شــهروندان کــه در ایــن منشــور بــر آن تصریح شده است: «حق اقتصاد شفاف و رقابتی» است.

بــر اســاس مــاده ۸۶، شــهروندان در حق دســتیابی به فرصتهــای اقتصادی و امکانــات و خدمــات عمومــی و دولتــی برابرند. انعقــاد قراردادهــا و پیمانهای بخــش عمومــی و دولتــی بــا بخــش خصوصــی و اعطــای هــر نــوع مجــوز در حــوزه اقتصــادی بــه شــهروندان بایــد با رعایت قوانین و مقررات مربوط و رقابت منصفانــه در دســتیابی بــه فرصتهــا و امکانات انجام شود.

ماده 9۶ هم تصریح کرده اســت حق شــهروندان اســت کــه از فرآینــد وضــع، تغییــر و اجــرای سیاســتها، قوانیــن و مقــررات اقتصادی اطاع داشــته باشــند و نظــرات خــود را بــه اطــاع مرجــع تصویبکننده برسانند و با فاصله زمانی مناســب از اتخــاذ تصمیمــات متفــاوت بــا سیاســتها و رویههای پیشــین مطلع شــوند تــا بتواننــد خــود را بــرای وقــوع تغییــرات آمــاده کننــد و پــس از اتخــاذ تصمیم و بــرای رعایت اصل شــفافیت، شــهروندان حــق دارند بــا اطاعرســانی عمومی از تصمیمات آگاهی یابند.

مــواد 70 و 71 منشــور حقــوق شهروندی باز هم بر شفافیت تأکید دارد: حق شهروندان اســت که بهصورت برابر و با شفافیت کامل از اطاعات اقتصادی و ازجملــه اطاعــات مربوط بــه برگزاری مزایدهها و مناقصهها مطلع شوند.

دولــت فضــای قانونمنــد، شــفاف و رقابتــی منصفانــه را بــرای انجــام انــواع فعالیتهــای اقتصــادی شــهروندان و امنیــت ســرمایهگذاری آنهــا تضمیــن میکند.

امــا دولــت روحانــی در ریلگــذاری قانونی شــفافیت، فقط به منشــور حقوق شــهروندی بســنده نکــرده اســت. قانون انتشــار و دسترســی آزاد بــه اطاعــات هرچند در ســال ۸۸31 تصویب شده بود ولی بهدلیل به نتیجه نرسیدن آیین نامه اجرایی آن، ایــن قانون عماً اباغ و اجرا نشــده بود. در دولت روحانــی آیین نامه اجرایی ایــن قانون تصویب، کمیســیونی دائمــی با مأموریت پایــش اجرای آن در دســتگاههای دولتــی و نهادهای عمومی تشــکیل و این قانون به همه سازمانها و نهادهای عمومی اباغ شد.

در اردیبهشــت ماه امســال نیز، الیحه «شــفافیت» در هیــأت دولــت تصویــب و تقدیــم مجلــس شــد. ایــن الیحــه 63مــادهای بــا هــدف تأمیــن و تضمیــن اصــل حق دسترســی افراد بــه اطاعات، افزایــش اعتمــاد عمومــی و ســرمایه اجتماعــی، شــفافیت ســازمانی، ارتقــای پاســخگویی، از بیــن بــردن زمینههــای فســاد، تقویــت نظــارت و شــفاف کــردن تعامات تقدیم مجلس شده است.

دولــت در الیحه خود فصــل اول را به شــفافیت در مقرراتگــذاری اختصــاص داده اســت. اینکــه چــه کســانی بــا چــه اختیاراتــی قانــون وضع میکننــد؟ اینکه قانون در چه شــرایطی تقنین میشــود و صاحیــت قانونگــذاران چگونه اســت از مطالبات شهروندان است.

درحــال حاضــر مذاکــرات و جلســات علنــی مجلس شــورای اســامی از طریق رادیــو پخــش میشــود و جلســات علنی شــوراهای اســامی شــهر نیــز بــا حضــور خبرنــگاران رســانهها برگــزار میشــود. بــا وجود ایــن دولــت در الیحه شــفافیت گامــی فراتــر برداشــته؛ در مــاده 6 ایــن الیحــه تصریــح شــده اســت کــه تمامــی شــوراها، مجامــع و نهادهــای مؤثــر در فرآینــد قانونگــذاری و همچنیــن نهادهــای تصمیــم گیرنــده کــه دارای صاحیــت سیاســتگذاری یا وضــع قانون و مقررات هستند باید تمامی مذاکرات و تصمیمــات خود را ثبت کرده و در پایگاه اطاعرســانی خود منتشــر و در دسترس عموم قرار دهند.

در ایــن الیحه صاحیت قانونی وضع مقــررات، اســامی، ســوابق تحصیلــی، اجرایــی و حرفــهای تصمیــم گیرنــدگان به همراه مســتندات، آییــن نامه داخلی، متــن مصوبات، گزارش ســاالنه عملکرد نهــاد و دبیرخانــه از جملــه مــواردی اســت که هر نهاد صاحــب صاحیت در قانونگــذاری باید در پایگاه اطاعرســانی خــود قرار دهــد. در این الیحه مؤسســات عمومــی که صاحیت ارائه طرح و الیحه یا پیشنویــس مصوبه را دارنــد موظفند گــزارش ارزیابی تأثیرات و پیامد ســنجی اقتصــادی، اجتماعــی، فرهنگی و محیط زیســت آن را در پایگاه اطاعرسانی خود منتشر کنند.

■ شفافیت در تدوین برنامه بودجه

ســازمان پــر ســابقه مدیریــت و برنامهریــزی یــا همــان ســازمان برنامه و بودجه ســابق در دوره ریاســت جمهوری احمدینــژاد منحــل شــد. دلیــل ایــن انحال بــه گفته رئیس جمهــوری وقت، چابکســازی دولــت و ادغــام وظایــف آن در دو معاونــت ریاســت جمهــوری بــود. بــا ایــن حــال از همــان زمــان طرح ایــن تصمیــم تا اجــرای آن، انتقــادات از انحال ســازمان مدیریــت و برنامهریزی از ســوی کارشناســان ادامه داشــت. یکی از ایــن انتقــادات، بحث ناشــفاف شــدن نحــوه تخصیــص و هزینــه کــرد بودجــه عمومــی کشــور بــود. چراکــه ســازمان مدیریــت و برنامهریزی عــاوه بر وظیفه تدویــن برنامــه و تخصیــص بودجــه، وظیفــه نظــارت بر هزینــه کــرد بودجه را نیــز بــر عهــده داشــت. احیــای ســازمان برنامــه وبودجه یکی از وعدههای حســن روحانی بود که درهمان سال اول ریاست جمهوری محقق شد. اما سؤال اینجاست که اوالً این ســازمان تاکنون چه کمکی به شــفافیت عملکرد دولت داشــته است و از ســوی دیگــر برنامههــای بودجــهای که در این ســازمان در دولت روحانی تدوین شــده تــا چــه میــزان در نحــوه تخصیص و توزیــع بودجــه، تخصیــص بودجــه بــر پایــه عملکــرد، هزینــه کــردن بودجــه در ردیفهــای تخصیــص داده شــده ...و از شــاخصهای شــفافیت برخــوردار بــوده است؟

مهمتریــن وظایــف ســازمان برنامــه وبودجــه، بودجهریــزی، برنامهریــزی و نظارت اســت. نظارت شامل گزارشگری مالــی و اقتصــادی اســت که اجــرای این وظیفــه ناظــر بــر شــفافیت اســت. اصوالً هرچه در برنامــه بودجه تعداد تبصرهها و ردیفهای متفرقه کمتر باشــد، بودجه شــفافتر اســت. در ســال 1397 دولــت یکســری ردیفهــای متفرقــه در بودجــه را کــه مربــوط به اشــخاص حقیقــی بود، حــذف کــرد. همچنیــن امســال دولــت بهطــور جــدی پیگیــر اصــاح ســاختار بودجه اســت. یکــی از محورهــای اصلی اصــاح ســاختار بودجــه کشــور، ارتقــای شــفافیت از طریق ارتقای نظام یکپارچه اطاعات مالی دولت اســت. شکل دهی بــه فرآیندهــای کنتــرل مالــی دولــت در بودجه، ایجاد زیر ساخت اطاعاتی مورد نظــر و اصــاح فرآیندهــای تخصیص در بودجه پیش نیاز اجرای این هدف است.

اصــوالً در خصــوص شــفافیت در بودجهریــزی و هزینــه کــرد آن نباید نگاه ایده آلی داشــت چرا که بودجه زمانی به شــاخصهای شــفافیت نزدیک میشود که غیرنفتی باشد. اقتصاد نفتی «اقتصاد رانتیه» اســت و یکــی از ویژگیهای ذاتی اقتصاد رانتیه غیر شــفاف بودن است. در اقتصــاد نفتی، دولــت از بودجه بهعنوان ابزار سیاســتگذاری و اعمــال اراده خود با حــق تصــرف و اختیــار در مصــرف انفال اســتفاده میکنــد. زمانــی کــه شــالوده بودجــه و پایــه تأمین و تخصیــص منابع بــر محــور درآمدهای غیر نفتــی از جمله مالیات، عوارض حاصل از ارائه خدمات زیرســاختی دولــت بــه شــهروندان، صــادرات غیر نفتــی، صــادرات خدمات ...و باشــد، دولت انگیزه زیــادی در ایجاد شــفافیت دارد زیرا میخواهــد اطاعات واقعــی و درســت از درآمدهــا و به همان میزان محاســبه مالیات بردرآمد داشــته باشــد امــا زمانــی کــه دولت خــود درآمد اختصاصــی دارد، به نســبت، انگیزههای شفافسازی کمتر اســت. در حال حاضر بــا توجه بــه تحریمهــا و محدودیتهای فــروش نفــت، تــاش ســازمان برنامــه وبودجه تدوین بودجهای است که متکی بــه نفت نباشــد. از این منظــر این تاش سازمان برنامه وبودجه را میتوان تبدیل تهدیــد بــه فرصت ارزیابــی کــرد. قاعدتاً ایــن بودجــه نبایــد ردیفهــای متفرقــه داشــته باشــد و تــا جــای ممکــن بایــد از تبصرهها کاسته شود.

بــا این حــال باید در نظر داشــت یکی از موانع شــفافیت در تدوین بودجه فشار قوای دیگــر و نهادهای خارج از دولت به قوه مجریه اســت. افزایش ســال به ســال تبصرههــای بودجــه هــم بهخاطر همین فشارهاســت. نمیتوان دولت را الزام به شفافیت در بودجه کرد ولی مانع اعمال ایــن فشــارها از قــوا و حوزههــای دیگر به دولت نشــد امــا بودجه اگر هــم متکی به منابع نفتی باشــد باز هم بهطور نســبی و بــه نحو رضایت آمیــزی میتوان آن را به مرزهــای شــفافیت نزدیک کرد به شــرط آنکه تخصیص بودجه مبتنی بر عملکرد باشد به این معنا که سازمانها و ارگانها بــه شــرطی بودجــه مــورد درخواســت و کارشناســی شــده را دریافــت کننــد کــه عملکرد سال گذشــته آنان در تخصیص و هزینــه کــرد بودجــه مــورد ســنجش و پایــش قــرار گرفتــه و بــر اســاس همــان عملکــرد، بودجــه دریافت کننــد. عملی شــدن چنین هدفی موکول به این اســت کــه دریافتکننــدگان بودجه بــا تغییر در راهبردهــا و فرآیندهــا تحوالتــی اساســی بــرای بهبــود عملکــرد خــود ایجــاد کنند اما متأســفانه چنین اتفاقــی کمتر افتاده و بههمیــن دلیــل بودجــه کشــور به جای «عملکــردی» اغلب «افزایشــی» اســت. یعنــی بــه بودجه ســال گذشــته ســازمان میانگین تورم را اضافه میکنند و بودجه ســال آینده آن ســازمان را بــر همین مبنا میبندند.

شــفافیت راه پــر پیــچ و خمــی اســت کــه هزار و یــک گــره اقتصادی، سیاســی، فرهنگــی و اجتماعــی دارد بــا ایــن همــه دولــت از ابتــدای مدیریــت خــود بنــا را بــر رعایــت این اصــل و فعالیــت در اتاق شیشــهای گذاشــت؛ گامهــای بزرگــی برداشــت و آن را تبدیــل به یک مطالبه و فرهنــگ عمومی کرد اما نیــازی به گفتن نیســت کــه زدودن همــه لکههــای تیره و خاکستری چقدر دشوار است.