La lentocrazia giudiziaria: la riforma del processo civile e il “secchio”

Secondo i dati del Ministero della giustizia, in Italia ci sono oltre 550mila procedimenti pendenti che potrebbero causare richieste di indennizzo per l'irragionevole durata del processo

Sembra avvicinarsi il momento in cui gli operatori e gli utenti del sistema giustizia dovranno fare i conti con l'ennesima riforma del processo civile. Gli obiettivi del Governo, secondo quanto dichiarato dal Dicastero competente, sono quelli di rivoluzionare la giustizia italiana e, in particolare, di ridurre i tempi della giustizia civile e penale. La riforma ha infatti quale obiettivo - per il processo civile - di giungere ad una media di durata di quattro anni con un dimezzamento dei tempi attuali. Si tratta di un obiettivo ambizioso e necessario. Non è questa la sede per esaminare nel dettaglio le proposte legislative che saranno portate all'esame del Parlamento per la legge-delega, ciò che però appare chiaro è che si proverà ancora una volta ad incidere (solo) sulla durata del processo modificando le norme che lo regolamentano. Insomma, ancora una volta, trasponendo il noto aforisma di Winston Churchill, la sfida sarà quella di chi resta in piedi in un secchio e cerca di sollevarsi tirando il manico.

Secondo i dati del Ministero della giustizia (come elaborati dall'Associazione nazionale forense), in Italia ci sono oltre 550mila procedimenti pendenti che rischiano di essere coinvolti dalla legge Pinto, ovvero che potrebbero causare richieste di indennizzo per l'irragionevole durata del processo. Tuttavia, occorre fare un rapido passo indietro per meglio comprendere il contesto nel quale si colloca la nuova ipotesi di riforma.

Fino al 2001 l'Italia era tra gli Stati che avevano subìto il maggior numero di condanne dalla Corte europea dei diritti dell'uomo per violazioni della Convenzione europea sui diritti umani e, in particolare, dell'art. 6, che impone agli Stati di garantire una durata ragionevole dei processi. Il 37% di tutte le sentenze di condanna da parte della Corte per inefficienza della giustizia era a carico dell'Italia.

Ed il numero dei procedimenti contro l'Italia a Strasburgo sarebbe andato via via aumentando se, il 18 aprile 2001, non fosse entrata in vigore la legge 89/2001 (conosciuta come legge Pinto), che impone di richiedere l'indennizzo per l'eccessiva durata dei processi mediante il ricorso a una Corte di Appello italiana anziché alla Corte europea. Ancora nel giugno del 2012, l'Italia figurava tra i sette paesi del Consiglio d'Europa con il più alto numero di cause ripetitive pendenti dinanzi alla Corte europea dei diritti: oltre 8.000 ricorsi per eccessiva durata dei processi e per l'attuazione delle decisioni assunte in base alla legge Pinto; molte cause (circa 4.000), infatti, riguardavano i ritardi nei pagamenti dell'in

dennizzo riconosciuto proprio in base alla legge Pinto, ritardo stimato dalla CEDU tra i 9 ed i 49 mesi dall'emanazione della decisione.

Per questa ragione, il Consiglio d'Europa esprimeva preoccupazione, oltre che per la lunghezza dei processi in Italia, anche per «l'evidente cattivo funzionamento delle vie di ricorso previste nella normativa interna in materia di durata eccessiva dei procedimenti» e faceva appello alle autorità italiane affinché fossero liquidati d'urgenza i danni riconosciuti dai tribunali italiani. Sollecitava, inoltre, le autorità a rivedere l'istituto del rimedio risarcitorio e ad integrarlo con un rimedio maggiormente preventivo, ad effetto acceleratore, onde evitare la presentazione di ulteriori istanze di ricorso alla Corte europea dei diritti dell'uomo» (cfr. Rapporto del Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d'Europa a seguito della visita in Italia dal 3 al 6 luglio 2012). Nel dicembre 2012 il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa evidenziava l'urgenza di arrestare «il flusso di ulteriori ricorsi alla Corte europea e l'urgenza di trovare una soluzione sostenibile» per questo problema strutturale. L'eccessivo numero di ricorsi riguardanti la lunghezza del processo in Italia, infatti, ad avviso del Consiglio d'Europa, minacciava il futuro del sistema di protezione dei diritti umani in Europa. La situazione è poi progressivamente migliorata. Ma stando statistiche per il 2017 della Corte europea dei diritti umani l'Italia resta tra gli Stati membri del Consiglio d'Europa che hanno il più alto numero di casi di cui Strasburgo deve occuparsi. Ed il tema della qualità del sistema giustizia si scontra perciò inevitabilmente con la capacità di pervenire con rapidità ad una soluzione. La variabile “tempi” appare centrale in quanto produce l'aumento dei costi e fenomeni di autoalimentazione della domanda (c.d. domanda opportunistica); la lentezza diviene non solo un indicatore dell'inefficienza, ma è anche causa della stessa. Queste caratteristiche della lentezza emergono anche quando si esaminano le interazioni tra efficienza della giustizia civile ed efficienza del sistema economico. Ormai è acclarato infatti che una giustizia lenta intralcia il corretto funzionamento della concorrenza nel mercato dei prodotti e produce una perdita di efficienza nell'intero sistema economico. Ma quando si discorre di giustizia civile non può farsi riferimento al solo processo che costituisce l'argine estremo che regola e garantisce la convivenza tra i consociati. Questo è il limite infatti di quelle riforme - qual è quella che si avvia alla discussione parlamentare - che soltanto marginalmente, o in una prospettiva distonica e fondata su letture semplificate dei dati statistici, si preoccupa di migliorare, armonizzare, implementare sistemi complementari di soluzione delle controversie. D'altronde basterebbe rilevare che le modalità nelle quali in una società si confligge dipendono direttamente anche dagli strumenti di risoluzione che la medesima società offre ai suoi consociati per avvedersi che, continuare a riformare il processo senza investire seriamente nei sistemi di dispute resolution c.dd. “coesistenziali”, quelli cioè tesi a “rammendare” il rapporto conflittuale valorizzando l'esigenza della pacifica convivenza sociale, è una prospettiva miope. Crisi della giurisdizione e crisi del sistema giudiziario sono dunque entrambe causa ed effetto di un collasso che è culturale prim'ancora che organizzativo e che per questo non trova soluzione soltanto attraverso azioni di riorganizzazione degli uffici o di implementazione degli organici e ancor meno nell'ennesima riforma processuale.

Per ogni esperienza organizzativa sociale e non solo aziendale vi è un break even point che la giustizia civile ha superato da tempo; aumentare le risorse sposterebbe soltanto un po' in avanti il BEP. Occorre rafforzare e promuovere sistemi di autocomposizione dei conflitti in una prospettiva di pacificazione sociale utile ad un riequilibrio fisiologico del circuito conflitto/rimedio. Occorre trovare nuovi equilibri nell'accesso alla giurisdizione mediante l'implementazione e l'incentivazione di sistemi alternativi/complementari (anche integrati), creando così una diversa cultura nell'approccio al conflitto e riducendo anche la domanda che diversamente approderebbe sempre e comunque al sistema giudiziario statale. È in gioco la sostenibilità del sistema della giustizia civile e, quindi, l'effettività della tutela dei diritti, ma anche l'efficienza del sistema economico.