Stato-Regioni, le clausole di supremazia non servono

Molti nei giorni scorsi, vedendo provvedimenti di emergenza adottati da Regioni o Comuni con contenuti talora del tutto analoghi, ma non coincidenti o addirittura apparentemente in contraddizione con quelli adottati a livello nazionale, e prima che l’articolo 2 dell’ultimo decreto legge del 25 marzo facesse chiarezza in proposito, si sono domandati se non ci sia una qualche “falla” nel sistema istituzionale che renda incerta o sbagliata la distribuzione delle competenze fra Stato ed enti territoriali, se manchi nel sistema una clausola “di supremazia” che consenta allo Stato di sostituirsi alle Regioni nelle materie di loro competenza (come la sanità), o se manchi una adeguata disciplina generale in tema di misure di emergenza.

In realtà, per restare al tema della sanità, oggi in campo, il sistema delle competenze costituzionali è abbastanza chiaro. La tutela della salute dal punto di vista legislativo è competenza “ripartita”, nel senso che spetta allo Stato fissare i principi fondamentali e alle Regioni la disciplina di dettaglio. Dal punto di vista amministrativo vale il principio di sussidiarietà, per cui la legge può affidare a organi di livello superiore le attribuzioni che non possono essere adeguatamente svolte a livello inferiore. Inoltre lo Stato ha delle competenze legislative esclusive in ambiti che di fatto possono interferire con quelli regionali anche prevalendo su eventuali norme regionali; e detta i «principi di coordinamento della finanza pubblica» per realizzare l’equilibrio economico complessivo e un’adeguata distribuzione delle risorse. Il Governo nazionale può anche sostituirsi agli organi delle Regioni o degli enti locali nel caso, fra l’altro, di «pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica» (art. 120 della Costituzione); e proprio nel campo della sanità ha negli ultimi anni “commissariato” alcune Regioni i cui bilanci non apparivano in equilibrio. Non c’è bisogno, dunque, di nuove “clausole di supremazia”.

Vero è che la legislazione ordinaria appare spesso difettosa per non avere disciplinato in modo generale, coerente e pienamente rispettoso della Costituzione, con adeguate leggi “quadro”, l’esercizio delle competenze nelle diverse materie, e lo Stato ha invece per lo più insistito nello stabilire norme di dettaglio un poco su tutte le materie, invocando volta a volta, e non sempre ragionevolmente, le sue competenze “trasversali” (come l’ordinamento civile, ritenuto comprensivo ad esempio della disciplina del personale regionale, o il coordinamento finanziario, utilizzato per condizionare minuziosamente la spesa regionale).

Ma nella legislazione generale esistente (risalente per lo più a prima della riforma costituzionale del 2001, quando si faceva meglio lo sforzo di dettare “norme quadro” nelle diverse materie, ma tuttora in vigore), troviamo anche norme sulle situazioni di emergenza. Così la legge sulla riforma sanitaria del 1978 (art. 32) stabilisce che «il Ministro della sanità può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente»; il decreto legislativo n. 112 del 1998 (sulle attribuzioni amministrative delle Regioni) stabilisce (art. 117) che «in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal Sindaco», mentre negli altri casi ciò spetta allo Stato o alle Regioni «in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali» (come è chiaramente il caso dell’attuale emergenza). Il testo unico sugli enti locali del 1990 a sua volta disciplina le «ordinanze contingibili e urgenti» nel caso di «emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale», emanate dal Sindaco «quale rappresentante della comunità locale», ma ribadisce che negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza «spetta allo Stato o alle Regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali».

D’altronde non potrebbe ritenersi ragionevole che in una situazione come quella odierna una Regione pretendesse di stabilire, ad esempio, che vale nel suo ambito un elenco delle attività produttive sospese, o invece non sospese perché essenziali, diverso da quello stabilito a livello nazionale: quanto meno fino a quando non sussista una specifica situazione locale su cui intervenire.

Questo non vuol dire naturalmente che le Regioni non conservino invece il potere-dovere di intervenire sempre, ciascuna nel proprio ambito territoriale, e anche nelle situazioni di emergenza, sul terreno della organizzazione dei servizi sanitari di loro competenza e delle loro modalità di azione. Inoltre, fermo il sistema delle competenze, nulla vieta e anzi è del tutto auspicabile che Governo e presidenti delle Regioni si concertino fra loro il più possibile al fine di adottare le iniziative ritenute più opportune. Regioni e Comuni sono rappresentanze delle comunità regionali e locali, e dunque è importante che esse siano sentite e non solo destinatarie di “ordini” centrali.