I danni della scarsa qualità delle norme fiscali

Il legal drafting, che è un aspetto della più generale questione della qualità del ciclo della regolazione, sebbene incardinato già a partire dagli anni Ottanta nella responsabilità e nei ruoli specifici degli uffici di governo con il supporto di molteplici strumenti e tecniche di monitoraggio e valutazione di impatto, deve ritenersi, malauguratamente, inattuato. Non si spiega altrimenti la ragione per cui tante volte - ed oggi, nel periodo dell'emergenza Covid- 19, troppe volte - le norme sono vaghe, imprecise, incoerenti tanto da apparire in contrasto con il valore costituzionale della certezza e chiarezza del diritto.

Esempi emblematici di questo agire li rinveniamo nelle norme fiscali contenute nei decreti al tempo del Covid- 19: chi si imbatte nelle disposizioni che stanno regolando le scadenze e i termini per gli adempimenti procedimentali e processuali dei contribuenti e degli enti impositori, pur apprezzando lo sforzo del Governo e comprendendo le difficoltà della messa in campo di misure così ampie e complesse, resta basito: non c'è chiarezza, coerenza, linearità, completezza, sistematicità, simmetria nelle regole che dovrebbero orientare le decisioni, nonostante le tante sollecitazioni di più parti per interventi correttivi. Il risultato di questa ipertrofia di regole e prescrizioni fiscali è il diffuso stato di incertezza tra i destinatari (contribuenti, ( contribuenti, professionisti, uffici, giudici) che non sanno, né sapranno, come agire proprio, e soprattutto, per le gravi carenze nella qualità delle norme, in termini formali e sostanziali. Il che è inspiegabile.

Due esempi valgano per tutti. Con il Dl rilancio si è disposta la proroga dei versamenti delle rate degli atti di accertamento con adesione, conciliazione, rettifica e liquidazione, recupero dei crediti d'imposta (articolo ( articolo 160 dell’ultima bozza di testo del decreto a oggi disponibile) al 16 settembre 2020. Il comma 3 della norma prevede (senza ( senza alcun nesso con la rubrica dell’articolo) la proroga al 16 settembre 2020 anche «del « del termine finale per la notifica del ricorso di primo grado innanzi alle Commissioni tributarie per gli atti individuati al comma 1 e di quelli definibili ai sensi dell'articolo 15 del Dlgs n. 218/97 218/ 97 (ovvero, ( ovvero, per acquiescenza) i cui termini di versamento scadono tra il 9 marzo 2020 e il 31 maggio 2020 » . Il che è assurdo a leggersi: si dispone una proroga (e ( e non una sospensione) dei termini per impugnare « in primo grado » gli atti di cui al comma 1 ( che, se impugnati non sarebbero definibili per acquiescenza) - e (contraddittoriamente) ( contraddittoriamente) anche la stessa proroga per gli atti del comma 1 « definibili per acquiescenza » , e cioè ( si resta increduli) per quegli atti che si è scelto di non impugnare e per i quali, quindi, non vi sarebbe alcuna proroga da applicare.

Ma ciò che ancor di più lascia perplessi è la soluzione che si è trovata per riscrivere il groviglio di regole sulle proroghe dei termini di decadenza e prescrizione per gli Uffici dopo il noto e contestato rinvio contenuto nell'articolo 67, comma 4 del Dl cura Italia all'articolo 12 del decreto legislativo 159/ 2015 (proroga ( proroga di due anni) poi “contenuto” ad un rinvio ai soli commi 1 e 3 del citato articolo 12 (si ( si veda il cura Italia convertito), lasciando intatte le criticità applicative, comprese quelle dipendenti dal rinvio a quell' articolo 12 (e ( e quindi, anche al comma 2 che contiene la proroga biennale) nell'articolo 68 del Dl cura Italia convertito per le notifiche degli agenti della riscossione, come da più parti osservato.

Si prevede ora nel testo disponibile del Dl rilancio (articolo ( articolo 168) che, in deroga (sempre), ( sempre), dello Statuto del contribuente (impropriamente ( impropriamente indicato come Dlgs, anziché legge), e degli ordinari termini decadenziali, gli Uffici potranno notificare gli atti di accertamento ed altri atti impositivi per i quali i termini di decadenza scadono tra il 9 marzo ed il 31 dicembre 2020, dal « 1° gennaio al 31 dicembre 2021 » lasciando fermi sia il comma 4 del citato articolo 67, che il citato articolo 68 e, quindi, di fatto, senza risolvere il problema. E non solo.

La proroga di un anno della notifica riguarda gli atti emessi dagli Uffici entro il 31 dicembre 2020; circostanza che, quindi, non è coerente con la finalità indicata (nella ( nella relazione illustrativa) e fortemente propugnata dall'Agenzia del rispetto della situazione di crisi che imporrebbe di non far recapitare ai contribuenti gli atti impositivi nel pieno dell'emergenza Covid- 19. Ma se gli atti dell'Agenzia vanno comunque emessi entro il 31 dicembre 2020 (salvo ( salvo a stabilirsi come potrebbe verificarsi un dato interno all'agenzia delle

Entrate) si fa fatica a comprendere quale sarebbe il beneficio per i contribuenti a vederseli notificare entro l'anno dopo (e, ( e, quindi, in linea di principio, anche il 2 gennaio 2021).

Quel fine (rispetto ( rispetto dei contribuenti) si sarebbe ottenuto concedendo un anno di sospensione dell'esecutività degli atti notificati o del termine per impugnarli, e non certamente concedendo un anno in più all'Agenzia per compiere la formalità della sola notifica (via ( via pec). Il che amplifica il vantaggio ingiusto agli enti impositori da me già segnalato su questo giornale.

Senza dire che l'attuale articolo 168 fa salvi gli effetti del comma 1 del citato articolo 67 per cui nel computo dei termini di decadenza occorre, allo stato, “aggiungere” la durata della sospensione delle attività di controllo degli Uffici di 85 giorni che ivi è stabilita ( dall' 8 marzo al 31 maggio), con la conseguenza che, paradossalmente, la maggior parte degli atti dell'annualità in scadenza (2015) ( 2015) non beneficerebbe della proroga di un anno della notifica che si riferisce solo agli atti i cui termini di decadenza « scadono al 31 dicembre 2020 » e non oltre (con ( con l'aggiunta degli 85 giorni).

La conclusione (amara) ( amara) è che il mancato esercizio di controllo e vigilanza sul ciclo della regolazione, pur appartenendo a specifiche responsabilità di più organi di Governo (dipartimento ( dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi della residenza del Consiglio dei ministri, il Comitato per la legislazione alla Camera, le commissioni legislative, gli organi di staff, consultivi eccetera) sta provocando un effetto boomerang che non può essere voluto, perché lede l'effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, la competitività del Paese, l'efficienza delle pubbliche amministrazioni, il buon andamento dei conti pubblici e, al contempo, offusca l'effettiva conoscibilità delle norme da parte di coloro che sono tenuti a rispettarle finendo, di fatto, ad ostacolare la loro attuazione, con buona pace della voluntas dello stesso legislatore.

La normazione nell’era del Covid è l’ultimo esempio di assenza di coerenza e chiarezza