El ciclo presupuestario y la educación superior
La determinación del presupuesto de egresos de la federación es resultado de un proceso que comprende varias etapas. La Ley federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria contempla las responsabilidades y los productos de los agentes que intervienen en el ciclo presupuestal, así como las fechas en que deben cumplirse. El artículo 42 de la norma indica el procedimiento general. El primer paso es que la Secretaría de Hacienda (SH) envíe al Congreso, a más tardar el 1 de abril, un paquete con los siguientes elementos: objetivos para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del año siguiente; escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para el siguiente año (crecimiento, inflación, tasa de interés y precio del petróleo); escenarios sobre el monto total del Presupuesto de Egresos (incluso déficit y superávit); e indicación de los programas prioritarios y sus montos.
Como segundo paso, la SH debe entregar, a más tardar el 30 de junio, la estructura programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos. Como parte del documento de estructura, se entrega un anexo con los avances (físico y financiero) de todos los programas y proyectos aprobados en el presupuesto de egresos vigente y su relación con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; además, se detallan y justifican las nuevas propuestas, en caso de existir, así como las opciones de fuentes de recursos para cubrirlas.
El tercer paso consiste en la entrega al Congreso, a más tardar el 8 de septiembre, del paquete que contiene: los criterios generales de política económica y la estimación del precio de la mezcla mexicana de petróleo para el ejercicio a presupuestar; la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos.
Las tres primeras etapas ya han sido cubiertas en tiempo y forma y resta la etapa final, aquella que decidirá la contabilidad de la administración pública para el 2023 en términos de ingresos esperados y presupuesto programado. La Ley de Ingresos debe ser aprobada en la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y por el Senado el 31 de octubre como fecha límite. Por su parte, el Presupuesto de Egresos debe ser aprobado por la Cámara de Diputados, exclusivamente, a más tardar el 15 de noviembre. Los decretos correspondientes se deben publicar en el Diario Oficial de la Federación en un plazo máximo de 20 días naturales después de su aprobación legislativa. Por último, la SH deberá entregar al Congreso, antes que termine el año, todos los tomos y anexos del Presupuesto, con las modificaciones incorporadas, lo que confirmará el Presupuesto a ejercer.
En el ámbito de la educación superior, la cotización presupuestaria inicial es responsabilidad de la subsecretaría de Educación Superior con base en la información enviada por las IES y subsistemas de educación superior, de la federación y los estados; su integración final y entrega a la SH corre a cargo de la SEP a través de la Unidad de Administración y Finanzas de dicha secretaría. Con base en esa propuesta de presupuesto, la SH revisa y, en su caso, corrige la propuesta a fin de incorporarla en el proyecto de presupuesto federal. Esta fase del proceso es un espacio de negociación en que se intentan justificar ampliaciones para el cumplimiento de objetivos y proyectos. Generalmente, el punto de vista de la SH prevalece puede haber algunas excepciones justificadas.
Al darse a conocer los documentos elaborados por la SH, tanto los escenarios del marco macroeconómico, como los anteproyectos de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación, algunos especialistas han cuestionado los pronósticos de crecimiento e inflación para el 2023, que son elementos básicos en el cálculo de ingresos y egresos. La SH considera que el año que entra habrá un crecimiento del PIB del orden de tres por ciento y estima una inflación de 3.2 por ciento. La estimación de crecimiento ha sido puesta en duda incluso por el Banco de México. La banca central, en previsión actualizada, calcula que el PIB avanzará en un rango entre 0.8 y 2.4 por ciento, cuyo indicador promedio sería entonces de 1.6 por ciento, lo que significa, aproximadamente, la mitad de la estimación de crecimiento propuesta por la SH. En cuanto a la inflación, Banxico coincide con la previsión de la SH, aunque indica que hay factores, de orden internacional, que pueden moverla al alza. Por su parte, la unidad de análisis económico de BBVA aprecia que un pronóstico razonable de inflación en México para 2023 estaría en el rango entre 4.1 y 4.5 por ciento.
Se ha comentado también que en un escenario de escaso crecimiento económico las estimaciones de recaudación fiscal para el año, que sustentan en buena medida la proyección de ingresos de la federación, son más bien optimistas y podrían no cumplirse en el monto proyectado, lo que obligaría ya sea a recortes presupuestarios o bien a la ampliación del déficit en las finanzas públicas, tal como, por cierto, ha ocurrido en los últimos años de la administración.
Para 2023 se estima que las funciones de educación superior y posgrado que se llevan a cabo en las IES tendrán un presupuesto federal total de 155,046 millones (pesos de 2022), lo que representa un incremento marginal de 0.4 por ciento, en términos reales, respecto al año previo. De hecho, en los cuatro años que lleva este sexenio el financiamiento promedio para la educación superior es negativo si se mide en pesos constantes: en 2019, primer año de la administración, el gasto en las funciones indicadas equivalía a 170,498 millones de pesos de 2022. Lo más preocupante: el presupuesto programado para 2023 es equivalente, en valores constantes, al ejercido en 2011, con la diferencia que hoy están matriculados en las IES del sistema de educación superior más de dos millones adicionales de estudiantes. En cifras redondas de 2011 a la fecha, se pasó en el periodo de tres a cinco millones de alumnos, con el mismo presupuesto.