Impunidad en el financiamiento del Seguro Popular

Tras revisar la Cuenta Pública de 2016 se detectó que en 28 de las 32 entidades hubo desvíos por casi 6 mil millones de pesos en este sistema de salud pública

Desde mediados del siglo XX y hasta antes de 2004, México contaba con un sistema fragmentado de servicios de seguridad social y salud, mismo que brindaba seguridad social para trabajadores asalariados —principalmente a través del IMSS a Issste— así como servicios asistenciales limitados para el resto de la población, según su nivel socioeconómico. Hasta el año 2000, el IMSS atendía a casi 40% de la población total del país, el Issste al 7% y los seguros privados entre 3 y 4%, dejando a casi la mitad de la población sin acceso a ningún tipo de seguro médico. Para el resto de la población no asegurada, los servicios asistenciales generaban un gasto privado relevante, que frecuentemente era catastrófico, al representar más de 30% del ingreso disponible de un hogar.

En 2004 se formalizó la creación del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS), mejor conocido como el Seguro Popular, con la finalidad de proteger a la población sin acceso a los servicios de seguridad social de trabajadores asalariados. Gracias a la creación del Seguro Popular, la cobertura de protección nacional en salud aumentó por encima de 80%.

Inicialmente, el Seguro Popular definió un paquete de 78 intervenciones de primero y segundo nivel, que cubrían 85% del total de la demanda de atención. Actualmente contempla 287 intervenciones y 660 medicamentos e insumos para la atención a la salud dirigida a la persona, así como 61 servicios médicos de alta especialidad, como cáncer de mama, cáncer cérvico uterino, cáncer de próstata, trasplantes de hígado, corazón y pulmón, entre otros, a través del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos. El Seguro Popular es coordinado por el gobierno federal, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS), un órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud con autonomía técnica, administrativa y operativa, encargado principalmente de instrumentar la política de protección social en salud y el plan estratégico del desarrollo del Seguro Popular. Corresponde también al CNPSS la coordinación, promoción y evaluación de las acciones de los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud (REPSS), así como la administración y vigilancia en el empleo de los recursos destinados al financiamiento de la provisión de servicios de salud.

Los REPSS, por su parte, son las estructuras administrativas encargadas de proveer, en sus respectivos estados, las acciones de protección social en salud que son coordinadas por la autoridad en esa materia de las entidades federativas. Entre estas acciones se encuentran la administración y gestión de los recursos aportados para el financiamiento del Seguro Popular, verificando que se provean los servicios, medicamentos e insumos de manera integral y fortaleciendo el mantenimiento y desarrollo de infraestructura en salud a partir de los recursos que reciban. Conforme a la Ley General de Salud, el Seguro Popular es financiado de manera solidaria por la Federación, los estados y los beneficiarios. El gobierno federal cubre una cuota social anual (la cuota social) por cada beneficiario, con base en los padrones de familias incorporadas, equivalente a 3.92% del valor de la Unidad de Medida y Actualización (UMA) y realiza una “aportación solidaria” (AFS), que deberá ser de por lo menos 1.5 veces la cuota social. Los estados, por su parte, efectúan aportaciones solidarias por beneficiario (ASE), equivalente a la mitad de la Cuota Social. Finalmente, los beneficiarios participan por medio de cuotas familiares (AF) anticipadas, anuales y progresivas, determinadas con base en las condiciones socioeconómicas de cada familia, conforme a deciles de ingreso.

Las aportaciones federales son canalizadas a los estados a través del FASSA, fondo que constituye parte del ramo general 33 “Aportaciones federales para entidades federativas y municipios”, así como a través del rubro Seguro Popular del ramo general 12 Salud.

De los recursos canalizados al Seguro Popular, prácticamente 89% termina en manos de los gobiernos de los estados, quienes, en teoría, deben de destinar hasta 40% al pago de remuneraciones de personal operativo del seguro popular, hasta 30% para la adquisición de insumos, hasta 20% a actividades de detección oportuna y prevención, y hasta 6% para el gasto operativo y pago del personal administrativo. La falta de disciplina financiera, la nula o ineficiente coordinación entre Federación y estados, y el deliberado incumplimiento de la normatividad aplicable por parte de los estados en la administración

de los recursos destinados al Seguro Popular, tiene como consecuencia que para la revisión de la Cuenta Pública de 2016 hecha por la Auditoría Superior de la Federación, se hayan detectado malos manejos en 28 de los 32 estados de la Federación, por casi 6 mil millones de pesos, tal y como se desprende de la investigación de Impunidad Cero “Irregularidades financieras en el Seguro Popular”.

Las irregularidades más frecuentes incluyen: la transferencia a otros fondos y cuentas, la no transferencia a los servicios de salud, los pagos sin documentación comprobatoria, el no entero de cuotas de seguridad social del personal, el no entero al SAT del ISR retenido, el pago de conceptos y facturas no autorizadas, pago a personal sin adscripción, sin contrato o no identificado, y el pago de medicinas fuera del catálogo; entre otras. El uso de recursos federales destinados a la prestación de servicios de salud para cualquier otro fin, no es solo una falta al deber de buena administración de los funcionarios públicos, sino que constituye en sí mismo una violación directa al derecho a la protección de la salud, al no maximizar la eficiencia de los recursos disponibles para la atención de los derechohabientes. El marco jurídico actual del Seguro Popular, su estructura financiera, la opacidad en el manejo de los recursos, y la falta de sanciones ejemplares derivadas del abuso de los mismos por parte de las autoridades estatales, tiene como consecuencia última, una burda práctica reiterada de irregularidades financieras, en la que los estados disponen libremente de recursos públicos de interés social, destinados a la salud de la población, con total impunidad. Si bien es cierto que la Auditoría Superior de la Federación observa y fiscaliza la administración y destino de estos recursos, es necesario robustecer su capacidad conforme lo dispone el nuevo marco legal del Sistema Nacional Anticorrupción y exigir máxima publicidad a las sanciones impuestas a los funcionarios involucrados, ya que como se ha explorado en otras entregas de Impunidad Cero, en el lento y tortuoso camino de las responsabilidades administrativas, de cada 100 irregularidades detectadas, solamente ocho son efectivamente sancionadas. m *Licenciado en derecho por la Universidad Iberoamericana, maestro en derecho internacional de los derechos humanos por la Universidad de Notre Dame, maestro en derecho administrativo por la Universidad Panamericana, profesor de asignatura de derecho internacional público en la Universidad Iberoamericana y abogado especializado en ciencias de la salud y derecho regulatorio en Basham, Ringe y Correa SC.