LA UTOPIA DE LA INFRAESTRUCTURA
Tener un Centro Nacional de Planeación de Infraestructura es un sueño anhelado por el sector, a punto de esfumarse otra vez.
El Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM), una de las obras emblemáticas del ambicioso Plan Nacional de Infraestructura 2014-2018 que sí logró iniciar obra, enfrenta retrasos en el cronograma y anomalías por 865 millones de pesos (mdp), según la tercera entrega de la Fiscalización de la Cuenta Pública 2016.
La revisión de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a 88 contratos del NAIM, celebrados entre 2014 y 2016, reveló sobrecostos en los materiales, pagos indebidos por servicios que no se han prestado y omisiones en la aplicación de sanciones económicas por el retraso en la entrega de los trabajos.
Por ejemplo, el tren de carga para el acarreo de materiales y escombro de la construcción de la nueva terminal aérea se inauguró apenas en marzo, año y medio después de lo previsto y con un sobrecosto de 38%. Ello obedece, en parte, a que no estaba contemplado en el proyecto original.
Así, una planeación deficiente, proyectos ejecutivos incompletos, la falta de estudios previos como mecánica de suelos, e insuficiente personal técnico capacitado para evaluar las propuestas presentadas son las causa de retrasos e incremento en el costo de la obra pública, según el informe Problemática general en materia de obra pública, de la ASF, que analiza 80 contratos de más de 100 mdp, realizados entre 1999 y 2010.
Mariana Campos, coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, explica que “gran parte del fracaso de la contratación es que los proyectos no van preparados técnicamente de manera suficiente y las especificaciones técnicas se van haciendo durante la construcción”.
En su opinión, el problema se agrava porque algunos reglamentos exigen que en una licitación la mitad de la calificación de la propuesta se asigne al precio, puesto que el proyecto no está planeado y por ende no es posible saber cuánto va a costar.
“Tú sometes a concurso no un proyecto, sino una idea de proyecto y eso es muy difícil de cotizar, lo que produce que no haya claridad entre los contratistas y el gobierno para identificar al mejor postor”, observa la especialista.
La causa de este círculo vicioso es que los proyectos de infraestructura surgen en el templete electoral, carecen de un diagnóstico y proyección de largo plazo.
Consecuencia de ello, otros proyectos ‘estrella’ de la administración saliente fueron suspendidos o cancelados, como el tren México- Querétaro, suspendido tras un controvertido proceso de licitación, o el tramo corto de red ferroviaria de Guadalajara-aguascalientes y el tren transpeninsular Quintana Roo-yucatán.
Además, el futuro de la nueva terminal aérea – que al 30 de junio pasado registra un avance global de 31%– puede verse afectado por la consulta ciudadana que propone el virtual nuevo gobierno electo, y por la que Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México (GACM) suspendió cuatro procesos de licitación pública internacional “en tanto se tengan los resultados de las reuniones deliberativas sobre el NAIM”, jutificó.
En este sentido, Max Kaiser, director Anticorrupción del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), explica que el nuevo gobierno tiene un “reto brutalmente grande” al recibir dos obras gigantescas a medias (NAIM y el tren México-toluca) y tiene que decidir qué hacer con ellas.
“No sólo en el sentido de la discusión política de continuar o cancelar, sino qué hacer con ellas en lo global. Por ejemplo, el aeropuerto requiere por lo menos dos o tres líneas de Metro y metrobús, carreteras, y una planeación urbana muy compleja alrededor. Esa decisión es una decisión política, social y económica costosísima, de alto impacto”.
¡Es la planeación! / It’s the planning, stupid!
De acuerdo con Kaiser, del IMCO, si la decisión sobre el futuro del NAIM o el tren interurbano entre la capital del país y Toluca fuera tomada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, estaría “marcada por un interés específico; en cambio si lo hiciera una entidad globalizadora que planea la infraestructura en el largo plazo, no lo estaría viendo con base en lo que este Presidente va inaugurar o no, o si le va a dar votos o le va a dar buena imagen o no”.
Ante este escenario, think tanks como el IMCO y México Evalúa y organizaciones gremiales como la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC) abogan por la creación de una entidad de planeación global de las contrataciones públicas que tenga el panorama de las necesidades nacionales, y
que no esté sometida a los ciclos políticos y presupuestales.
Actualmente, cada secretaría lleva a cabo la planeación de su ramo y sólo la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de la Función Pública (SFP) tendrían el panorama general; sin embargo, la SHCP lo hace desde la perspectiva presupuestaria, y la SFP desde el control del ejercicio público.
No obstante, la vocación de un instituto de planeación tiene que ser proyectar cómo estaría México en los próximos 50 años, qué infraestructura se requiere y cómo se debe implementar, así como desarrollar inteligencia en materia de contrataciones públicas.
“En México parece que nunca hubiéramos hecho una carretera, no aprendemos de los errores, no generamos inteligencia. Parece que cuando el gobierno va a construir lo hace por primera vez en la historia porque no hay un organismo que haga inteligencia en todo lo que puede pasar en la construcción de una obra”, señala Max Kaiser, también asesor de la ONU en temas de combate a la corrupción y compras gubernamentales.
Entre las ventajas que ofrece un centro de este tipo están el uso eficiente de los recursos, la creación de un banco de proyectos que permita a los nuevos gobiernos elegir qué proyectos impulsar entre lo que ya cuentan con un sustento de prioridad.
Al respecto, Eduardo Ramírez, presidente de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC), subraya que una entidad como ésta da certeza sobre el rumbo de la infraestructura para todos los actores de sector.
El óptimo funcionamiento de este centro, además, debe ir acompañado de un proceso legislativo que dé origen a una ley general de contrataciones públicas y una ley de infraestructura, que brinden un marco jurídico.
Kaiser explica que en el país contamos con 33 regímenes de contratación de obra pública (uno federal y 32 estatales) y 33 de adquisiciones, por lo que es necesario homologar el proceso de contratación pública y eliminar recovecos.
Mariana Campos alerta que por ahora la política de infraestructura nacional es “muy endeble”, debido a que está basada en lineamientos que emite la SHCP y que se modifican fácilmente.
Cuestionado sobre el tiempo requerido para la creación de este instituto, Kaiser estima que es posible prepararlo durante el periodo de transición entre el gobierno actual y el entrante.
Casos de éxito
Con un centro de esta naturaleza, de 2010 a 2015, Reino Unido vivió la ‘época de oro’ de la infraestructura, a partir de la implementación del Plan Nacional de Infraestructura (NIP, por sus siglas en inglés), que establece al menos 40 prioridades de inversión en infraestructura necesaria para apuntalar el desarrollo de ese país. El NIP incluye no sólo la lista de proyectos, sino los programas y proyectos ejecutivos por sector.
Además, desde 2012, el país europeo cuenta con una agencia gubernamental responsable de operar el proceso de planificación de los Proyectos de Infraestructura de Importancia Nacional (NSIP, por sus siglas en inglés).
Este modelo “permitió resolver la saturación del Metro de Londres por medio de un instituto de planeación que identificó las necesidades independientemente de su costo y tiempo de ejecución”, señala Kaiser.
En América Latina, Perú cuenta desde 2008 con un Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, y su primer plan de largo plazo se proyectó a 2021.