Prof. Douglas Irwin o strategii Trumpa w jego wojnie handlowej
Rozmowa z prof. Douglasem Irwinem o tym, jaką Trump ma strategię w swojej wojnie handlowej, co jeszcze planuje i czym to grozi.
CEZARY KOWANDA: – Od miesięcy Donald Trump nakłada kolejne, gigantyczne cła na import kluczowych towarów i wszczyna gospodarcze konflikty, choć do niedawna USA uchodziły za największego orędownika wolnego handlu. Czy tym samym zrywa z amerykańską tradycją?
DOUGLAS IRWIN: – W rzeczywistości to bardziej skomplikowane. W gospodarczej historii USA mamy dwie tradycje – wolnego handlu, ale też korzystania z polityki protekcjonizmu, mocno wymieszane. Zaraz po powstaniu USA, które były wówczas w konflikcie z Wielką Brytanią, zależało nam na szerokiej i łatwej wymianie handlowej, po to by nawiązać kontakty z Francją, Hiszpanią i innymi liczącymi się wówczas w Europie krajami. Jednak w miarę, jak budowaliśmy naszą pozycję przemysłową, coraz częściej wracały postulaty ochrony przed nadmiernym importem.
Jeśli mówimy o protekcjonistycznej tradycji USA, to jej symbolem jest z pewnością słynna ustawa SmootaHawleya z 1930 r., drastycznie podwyższająca cła. Wtedy była ona reakcją na narastający kryzys gospodarczy i uważa się, że wpędziła świat w wielką depresję.
Było nieco inaczej. Mało kto pamięta, że prace nad tą ustawą zaczęły się nie w chwili załamania gospodarczego, ale wcześniej, bo w 1928 r. Na początku miała zresztą dotyczyć przede wszystkim podwyżki ceł na import produktów rolnych. Jednak pod wpływem nacisków różnych branż dodawano do niej kolejne punkty i poszerzono do ogromnych rozmiarów. Gdy Kongres przyjmował tę ustawę, wciąż nikt nie spodziewał się gospodarczej zapaści. Natomiast na pewno pogłębiła ona kryzys, bo spotkała się z ostrymi retorsjami innych krajów.
Amerykańscy politycy chyba się tego spodziewali.
Wcale nie. Zakładali, że żadnych gwałtownych reakcji nie będzie.
Jakie były wnioski z tej nieszczęsnej ustawy z 1930 r.?
Skutkiem była zasadnicza zmiana w amerykańskiej polityce handlowej – przejście od protekcjonizmu do zasady wzajemności. Zamiast jednostronnie podwyższać bądź obniżać cła, Stany postanowiły negocjować z innymi krajami i podpisywać umowy handlowe. Nie było zresztą w zasadzie innego wyboru.
Czy prezydent Franklin Delano Roosevelt nie mógł po prostu obniżyć ceł do starego poziomu?
Niewiele by to dało, bo reszta świata w tym czasie też drastycznie podniosła cła i sama z siebie by ich pewnie nie obniżyła. Jedynym wyjściem były właśnie negocjacje. Ale nie tylko dlatego Stany Zjednoczone po
drugiej wojnie światowej stały się orędownikiem wolnego handlu. Znaleźliśmy się w dość komfortowej sytuacji. Europa czy Azja, osłabione wojną, nie były dla nas wielką konkurencją. Pokonane Niemcy i Japonia tym bardziej nam nie zagrażały. Czuliśmy się bardzo pewnie. Zmieniło się to w latach 70., gdy inni nadrobili stracony dystans. Wówczas też głosy za protekcjonizmem zaczęły być u nas bardziej słyszalne.
Ale Stany Zjednoczone były jednym z architektów powstania Światowej Organizacji Handlu (WTO). To prawda, chociaż na użytek wewnętrzny kolejni prezydenci ogłaszali często różne środki ochrony celnej dla wybranych branż. Celowali w tym zwłaszcza Richard Nixon i Ronald Reagan. Jednak ta taktyka miała na celu przekonanie społeczeństwa do wolnego handlu. Pokazywano po prostu, jak się dba o amerykański przemysł, aby zdobyć poparcie dla kolejnych umów handlowych z resztą świata.
Może Trump stosuje dokładnie tę samą taktykę?
Zdecydowanie nie.
To jaką politykę on w końcu prowadzi?
Za jego tokiem myślenia trudno nadążyć, ale nie sądzę, żeby był choćby ukrytym orędownikiem wolnego handlu. Są zresztą na to konkretne dowody. NAFTA, czyli porozumienie między Stanami Zjednoczonymi, Meksykiem i Kanadą z 1994 r., zakładało obniżenie ceł do zera między tymi krajami. Tymczasem Trump od dawna krytykował NAFTA i niedawno doprowadził do renegocjacji traktatu. Poza tym jemu przeszkadza każda sytuacja, w której jakikolwiek kraj sprzedaje Ameryce więcej pewnych produktów, niż z niej sprowadza. To dlatego nie może się pogodzić z faktem, że Amerykanie kupują niemieckie samochody czy francuskie wino. Jeśli USA obniżyłyby cła do zera, to się zresztą nie zmieni. Stany Zjednoczone wciąż będą miały deficyt handlowy, który dla Trumpa jest czymś fundamentalnie złym.
A może cła to tylko polityczny instrument, żeby osiągać inne cele?
To prawda, Trump, były biznesmen z ogromnym doświadczeniem, chce zawsze negocjować z pozycji siły. Musi mieć w ręku jakiś straszak, środek nacisku, a cła świetnie się do tego nadają. Chce mieć spotkanie z prezydentem Chin? Grozi cłami. Chce zmusić Meksyk do lepszej kontroli granic? Grozi cłami. Ta taktyka na razie okazuje się dość skuteczna, co jest zachętą do jej agresywniejszego stosowania.
Co mogą robić kraje, które padają ofiarą tego rodzaju polityki?
To zależy. Małe państwa nie mają wielkiego wyboru. Amerykańskiego prezydenta próbują zazwyczaj udobruchać i liczą, że skończy się na jednej kadencji Trumpa. Ci najsilniejsi, jak Chiny czy UE, uważają, że jedyną skuteczną taktyką jest odwet. Retorsje, które były odpowiedzią na amerykańskie cła nakładane na import stali i aluminium, zrobiły jednak na nim wrażenie.
A jaką rolę przy konstruowaniu tej polityki pełnią doradcy prezydenta? Czy zachęcają go do podnoszenia ceł?
Raczej nie. To naprawdę autorska koncepcja Trumpa, która zresztą nie powinna zaskakiwać. O takich planach otwarcie mówił przecież w kampanii wyborczej. Od dawna też krytykował amerykański deficyt w handlu. Uważał, że cały świat wykorzystuje Stany Zjednoczone. Doradcy próbowali i próbują go raczej temperować. Bez nich pewnie byłby jeszcze agresywniejszy w tych wojnach celnych.
Trump zdaje się nie zauważać, że chociaż jego kraj ma duży deficyt w handlu towarami, to jednocześnie, dzięki koncernom technologicznym, przeważa w handlu usługami.
Ta część gospodarki Trumpa mało interesuje. On patrzy na to, co się dzieje w tradycyjnym przemyśle. Myśli o swoich wyborcach, czyli o pracownikach fabryk. Ignoruje tę Amerykę, która dorobiła się na usługach, zwłaszcza tych nowoczesnych. To nie jest jego świat.
Na razie rozmaite wojny handlowe toczone są pomiędzy USA a poszczególnymi krajami. Czy grozi nam wojna handlowa wszystkich ze wszystkimi?
To rzeczywiście ogromne ryzyko. Pytanie, czy Trump znajdzie naśladowców, którzy wystąpią przeciwko swoim sąsiadom, sojusznikom, dotychczasowym partnerom, i też zaczną ich straszyć wzrostem ceł czy wypowiadaniem umów handlowych. Na pewno Trump stworzył niebezpieczny precedens. Wprowadzając cła, powołuje się na ochronę bezpieczeństwa narodowego, a poza tym twierdzi, że to środki nadzwyczajne. W ten sposób stara się unikać kontroli WTO. Jeśli taki sposób prowadzenia polityki handlowej stałby się dominujący, to czeka nas kompletny chaos.
Czy Światowa Organizacja Handlu nie mogłaby go jednak utemperować?
O tej organizacji Donald Trump ma jak najgorsze zdanie. Groził przecież już nawet wycofaniem się z niej. Stara się też torpedować jej prace, nie powołując amerykańskich przedstawicieli. Istnieje obawa, że jeśli Stany Zjednoczone przegrają spór w ramach WTO, to po prostu ją opuszczą. Inne państwa wolą zatem Trumpa dodatkowo nie prowokować.
Czyli reszta świata ma spokojnie ze sobą handlować i nauczyć się żyć z Trumpem?
Budujące jest to, że wiele innych krajów i organizacji negocjuje kolejne umowy i respektuje te już obowiązujące. Nawet TPP, czyli Partnerstwo Transpacyficzne, mające obejmować 12 państw azjatyckich i Stany Zjednoczone, nie zniknęło, mimo że Trump wycofał amerykański podpis.
Są jednak pewnie i tacy, którzy mogliby Trumpowi podziękować.
Tak, na przykład kraje azjatyckie, które zapewne zastąpią Chiny, wypychane z amerykańskiego rynku. To choćby Wietnam, Kambodża czy Tajwan, które nadają się, aby tam przenosić fabryki.
Co nas czeka w najbliższych miesiącach wojny handlowej?
Być może sytuacja się nieco uspokoi, bo Trump przed wyborami nie będzie chciał denerwować inwestorów i destabilizować giełd. Konflikt z Unią Europejską na razie jest zawieszony, ale ryzyko wzrostu ceł, zwłaszcza na import europejskich samochodów, nie zniknie. Trump uwielbia mieć w ręku straszak.
Czy prezydenta USA do takiej taktyki nie zachęca rosnące zobojętnienie części opinii publicznej? Przecież gospodarka amerykańska rośnie, bezrobocie pozostaje niewielkie.
To obraz uproszczony. Są w Ameryce grupy, które silnie odczuwają skutki polityki handlowej Trumpa. To przede wszystkim rolnicy ze Środkowego Zachodu, którzy stracili w Chinach ważny rynek zbytu. To także produkujące samochody czy maszyny firmy, które muszą za stal płacić znacznie więcej niż do niedawna. A zatem coraz trudniej im konkurować z zagranicznymi rywalami. Przecież także amerykańscy producenci importują mnóstwo części i surowców. Jeśli Trump rzeczywiście podniósłby cła na import europejskich aut, odczułoby to wielu zwykłych konsumentów.
A dlaczego Kongres nie potrafi w żaden sposób kontrolować prezydenta w tych handlowych bataliach? Przecież sam pan wspomniał, że to Kongres stał za ustawą Smoota-Hawleya.
I to właśnie z jej powodu Kongres stracił uprawnienia do nakładania nowych ceł. Zostały one stopniowo przekazane prezydentowi. A dlaczego? Bo wówczas to właśnie politycy w Kongresie uchodzili za niebezpiecznych zwolenników protekcjonizmu, a prezydenci byli raczej orędownikami wolnego handlu. Na ironię może zakrawać fakt, że dzisiaj jest dokładnie odwrotnie.
Douglas Irwin, profesor amerykańskiej uczelni Dartmouth College, który bada historię i teraźniejszość amerykańskiej polityki handlowej. W przeszłości m.in. członek Rady Doradców Ekonomicznych przy prezydencie Ronaldzie Reaganie i ekonomista przy Radzie Gubernatorów Systemu Rezerwy Federalnej.