Reforma Contributiva: otra vez
Aveces la vida en Puerto Rico me recuerda la película Groundhog Day (1993) protagonizada por el genial actor Bill Murray. En esa película el personaje principal vive atrapado en una especie de circuito cerrado en el tiempo y repite el mismo día, el 2 de febrero, una y otra vez. Eventualmente se desespera y hasta intenta suicidarse, solamente para despertar y comenzar el mismo día otra vez. Posteriormente, el personaje principal decide utilizar todo lo que ha aprendido sobre ese día para ayudar a otros y mejorarse a si mismo como ser humano, hasta que finalmente termina su estancamiento temporal.
Algunos profesores de filosofía interpretan la película como una alegoría sobre el estoicismo, y su axioma de vivir cada día como si fuera el último. De esa manera te aseguras de haber hecho el mayor bien posible antes de morir. Por otro lado, algunos teólogos la interpretan como una alusión al purgatorio, mientras que otros ven en ella una representación de la búsqueda de la excelencia en el contexto de la antigua tradición Cristiana/Aristoteliana. Incluso, algunos budistas la ven como una magistral interpretación de sus conceptos de desprendimiento de las cosas materiales y la reencarnación.
Estas elucubraciones surgen a raíz del anuncio de una “nueva reforma contributiva”, que será la cuarta que sufrimos desde 1994. Parece que a diferencia de Bill Murray en la película, en Puerto Rico somos como los ratones de laboratorio que siguen achocándose repetidamente con las paredes del laberinto en que se encuentran en vez de buscar otro camino.
PRINCIPIOS BÁSICOS. Habiendo dicho eso, creemos que existe un consenso en Puerto Rico sobre la necesidad de implementar una reforma contributiva amplia y profunda. Una reforma de verdad. En nuestra opinión dicha reforma se debe regir por los siguientes principios básicos.
Primero, la reforma debe ser de gran alcance. Todos los componentes del sistema impositivo—impuestos sobre el ingreso, tanto a nivel corporativo como individual, arbitrios, impuestos sobre la venta, e impuestos sobre la propiedad—deben ser objeto de análisis y estudio. Se debe analizar el sistema completo para así evitar efectos imprevistos que suelen ser el producto de reformas parciales o incompletas.
Segundo, se debe expandir la base tributaria. Esto significa que muchos de esos créditos, deducciones, exclusiones, y exenciones que han sido legislados a través del tiempo tendrán que ser eliminados. La legislación de todas esas ventajas contributivas ha resultado en un aumento en la complejidad del Código de Rentas Internas; la imposición de tasas marginales altas; y todo tipo de distorsiones en el proceso de asignación e inversión de capital.
Tercero, se deben reducir las tasas marginales. Las tasas impositivas altas ofrecen un incentivo poderoso para que las personas alteren su actividad económica y para que gasten una cantidad de recursos considerable para evitar legalmente (o evadir ilegalmente) el pago de impuestos. Una reducción significativa de las tasas marginales disminuye el incentivo para que las personas incurran en este tipo de comportamiento, y si esta reducción se complementa con la ampliación de la base contributiva discutida anteriormente, se podría generar un aumento en los recaudos.
Cuarto, todo esfuerzo de reforma contributiva debe tener como meta simplificar el sistema. El Código de Rentas Internas de Puerto Rico es complicado, injusto, y terriblemente ineficiente. Estos defectos obstaculizan los esfuerzos de administración y fiscalización, así como el cumplimiento con el mismo, y en el agregado estos defectos reducen la cantidad de recaudos generados por el sistema contributivo. Un código más simple, si se diseña correctamente, generaría costos más bajos de fiscalización y cumplimiento y recaudos más altos.
CONTRIBUCIONES INDIVIDUALES. En términos generales es difícil determinar si los cambios anunciados al sistema de contribuciones sobre individuos cumplen con los criterios estipulados anteriormente. Se ha hablado mucho en los medios de “eximir” a las personas con ingresos menores a $50,000. Sin embargo, no está claro si esa exención significa (1) que todos los que ganen menos de esa cantidad estarán exentos de pagar contribuciones sobre ingreso o (2) si la exención es solamente con respecto a la radicación de planillas y estas personas estarán sujetas a retención por el patrono.
Si la propuesta es que todos los que ganen menos de $50,000 no paguen nada a Hacienda (ojo: el patrono seguirá obligado a retenerle impuestos por concepto de Seguro Social y Medicare) varias preguntas de caen de la mata. Entre otras cosas nos gustaría saber ¿cómo se llegó a esta determinación?; ¿a cuanto subirá el IVU?; ¿qué pasará con los que ganan un poquito más de $50,000?; ¿cuál tasa les aplicará?; y ¿sí se mantienen las tasas preferenciales para el ingreso pasivo como dividendos, intereses, y ganancias de capital, por qué?
Si la propuesta es que esas personas no radiquen planillas, creemos que esa es una mala idea. Nos parece importante para el funcionamiento adecuado de una democracia que los ciudadanos mantengan algún tipo de vínculo o relación con el gobierno que los haga conscientes del dinero que cuesta proveer los servicios públicos y que aunque algunas personas no tendrán que contribuir directamente a través de impuestos sobre sus ingresos, muchos otros sí tendremos la obligación cívica de hacerlo. El salario de los maestros, policías, y enfermeras del Centro Médico no cae del cielo.
PREGUNTAS IMPORTANTES. De los reportajes en la prensa se desprende que se estarán considerando enmiendas significativas a los impuestos corporativos, a los arbitrios, al IVU, y a la contribución sobre la propiedad. Pero, de nuevo, no está claro como se verán afectados cada uno de estos renglones. Si la propuesta es reducir significativamente las tasas impositivas sobre los ingresos y transferir el peso contributivo a otros impuestos, pues entonces nos preguntamos: ¿a cuánto tiene que subir el IVU o un nuevo Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) para compensar la pérdida de recaudos que sufriría Hacienda?; ¿qué va a suceder con el arbitrio especial de la ley 154?; ¿cómo cambiarán los otros arbitrios?; ¿cómo se piensa enmendar el impuesto sobre la propiedad inmueble?; ¿se mantendrá la deducción por donativos caritativos y otras deducciones con un fin social?; ¿qué mecanismos se implementarán para atender el efecto desproporcionado, lo que los economistas llaman la regresividad, sobre las familias de bajos ingresos que tendría el aumentar el IVU/IVA a 10% o más?
Con respecto a esta última pregunta creemos que es importante reintroducir el crédito reembolsable por ingreso devengado que fue eliminado con el presupuesto para el año fiscal en curso. De acuerdo con un estudio que realizamos en el 2003, un crédito igual al 10% del ingreso devengado hasta un máximo de $1,500 y que se reduzca por una cantidad igual al 5% del ingreso ganado en exceso de $15,000, podría provocar la entrada de 20,000 trabajadores a la fuerza laboral, redundando en un beneficio para 160,000 familias y 289,000 niños, muchos de los cuales viven bajo los niveles de pobreza actualmente.
Recientemente hemos contratado al prestigioso Urban Institute para que nos ayude a actualizar ese estudio y diseñar un nuevo crédito por ingreso devengado para las familias de trabajadores pobres. Recuerden que aunque estas familias queden exentas del pago de contribuciones sobre ingresos, todavía pagarían impuestos federales sobre la nómina y un nuevo impuesto al consumo que estimamos sería de 10%, como mínimo, y estas familias consumen todo, o casi todo, su ingreso.
NO EXISTEN SOLUCIONES MÁGICAS. Finalmente, la reforma contributiva, aunque importante, no es una varita mágica para restablecer el crecimiento económico. De hecho, contrario a la creencia popular, la noción de que el sistema impositivo puede usarse para estimular el crecimiento económico no ha sido comprobada definitivamente de manera empírica.
El profesor James Alm, en su contribución al informe CNE/Brookings, señala que una amplia bibliografía procura demostrar esta relación. Gran parte de esta bibliografía se concentra en la experiencia de los estados en Estados Unidos y trata de determinar si existe una conexión entre las políticas impositivas estatales y el crecimiento económico.
Estudios recientes sobre los efectos de los errores de estimación y las técnicas de estimación encuentran alguna conexión entre las variables de política fiscal y el crecimiento económico, pero los resultados no son muy sólidos. Por ejemplo, en algunos casos, se asocian recaudos fiscales estatales más altos con tasas de crecimiento menores y otras investigaciones han encontrado evidencia débil de que la combinación de impuestos (por ejemplo, una dependencia mayor de las contribuciones sobre ingresos o sobre los impuestos sobre las ventas) afecta el crecimiento eco- nómico de los estados.
Sin embargo, el consenso entre los expertos en el tema es que la relación entre las variables de política fiscal y el crecimiento económico es tenue y no es sólida ni robusta para todos los períodos de tiempo, métodos de estimación, o especificaciones. La mayor parte de los beneficios asociados con una reforma contributiva no se deben directamente al incremento de la actividad económica, sino que se derivan de la simplificación del sistema contributivo, lo que (1) reduce distorsiones en la asignación de recursos y capital; (2) facilita la administración y la fiscalización del sistema; y (3) elimina los incentivos para evitar o evadir la obligación impositiva.
CONCLUSIÓN. En suma, creemos que es importante darle tiempo a los expertos de clase mundial que ha contratado el Departamento de Hacienda para que terminen su trabajo antes de comenzar a prometer villas y castillas como ya irresponsablemente lo han hecho algunos políticos de la Cámara de Representantes.
Segundo, es imperativo que esta reforma contributiva se haga bien aunque se tarde más tiempo en entrar en vigor. No queremos tener que volver a la mesa de dibujo en 18 meses simplemente porque no pensamos bien las consecuencias de lo que estamos haciendo, como sucedió en gran medida con la flamante “patente nacional”.
Y, finalmente, todavía nos hace falta obtener mucha información para poder determinar como la reforma contributiva propuesta afectaría a una “familia promedio.”
Dicho de otra manera, no compre todavía esos pasajes a Disney, pensando en que va a tener más ingreso disponible porque las contribuciones bajarán el año que viene.