La deuda pública: mitos y realidades
Q El anuncio por parte del Banco Gubernamental de Fomento que, de no llevarse a cabo ciertas transacciones financieras, el gobierno de Puerto Rico se quedaría sin la liquidez suficiente para honrar todas sus obligaciones en algún momento durante los próximos tres meses ha generado todo tipo desinformación y la repetición impensada de mitos que se han propagado por los medios de comunicación tradicionales y las redes sociales.
MITO: El pago de los bonos tiene prioridad sobre cualquier otro gasto gubernamental.
REALIDAD: La Constitución de Puerto Rico establece en su Artículo VI, sección 8 que: “Cuando los recursos disponibles para un ano económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese ano, se procederá en primer termino, al pago de intereses y amortización de la deuda publica, y luego se harán los demás desembolsos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley.”
Sin embargo, el termino “deuda publica” para propósitos de la Constitución incluye únicamente aquellas obligaciones para el pago de las cuales se ha empeñado “la buena fe, el crédito y el poder de imponer contribuciones del Estado Libre Asociado.” Esto significa que la prioridad cons- titucional aplica solamente a (1) los bonos de obligación general emitidos por el Estado Libre Asociado y (2) cualquier otra deuda expresamente garantizada por el gobierno de Puerto Rico. Esta preferencia no aplica a las obligaciones de agencias o instrumentalidades del gobierno de Puerto Rico, tales como la Autoridad de Energía Eléctrica. Al 31 de marzo de 2015, aproximadamente $18,500 millones, o un 25% del total de la deuda publica de Puerto Rico, contaba con esta garantía constitucional.
Es importante señalar también que la Constitución no requiere que se hagan depósitos mensuales de interés y principal con antelación a la fecha de vencimiento de los bonos de obligación general. El requisito de depositar mensualmente en el Fondo de Redención una sexta parte del interés a pagarse sobre estos bonos durante los próximos seis meses y una doceava parte del principal a ser amortizado durante los próximos doce meses lo establece la ley 39 de 1976 que se aprobó para hacer más atractivos los bonos de Puerto Rico durante la crisis de los años setenta.
Habiendo dicho eso, es preciso señalar que la suspensión súbita de estos depósitos, después de haberlos hecho por casi cuarenta años, pudiera tener un efecto material adverso sobre el precio de estos bonos ya que el mercado podría percibir que la probabilidad de impago ha aumentado.
Finalmente, el orden para hacer los otros desembolsos después de pagar la deuda pública se establece en la Ley Orgánica de OGP. Esa ley, en armonía con la Constitución, le otorga prioridad al pago de la deuda pública, según definida anteriormente; en segundo lugar se pagarían compromisos contraídos en virtud de contratos legales en vigor, sentencias en casos de expropiación forzosa, y obliga-
ciones ineludibles para salvaguardar el crédito, la reputación y el buen nombre del Gobierno del Estado Libre; en tercer lugar se pagarían los gastos ordinarios en las áreas de salud, seguridad, educación, bienestar social, y los sistemas de retiro; y en cuarto lugar, otros gastos relacionados con otros propósitos gubernamentales.
MITO : En caso de que ocurra un evento de incumplimiento, los bonistas pueden demandar para embargar propiedad del gobierno y venderla para recuperar su inversión.
REALIDAD: Los remedios disponibles a los bonistas operan en función del tipo de bono que compraron.
Primero, la Constitución de Puerto Rico autoriza expresamente a los dueños de bonos de obligación general a demandar al Secretario de Hacienda para que asigne los recursos necesarios para el repago de su deuda.
El Artículo VI, sección 2 de la Constitución de Puerto Rico dispone que: “El Secretario de Hacienda podrá ser requerido para que destine los recursos disponibles incluyendo sobrantes al pago de los intereses sobre la deuda pública y la amortización de la misma en cualquier caso al cual fuere aplicable la Sección 8 de este Artículo VI mediante demanda incoada por cualquier tenedor de bonos o pagarés emitidos en evidencia de la misma.”
En este caso, los dueños de bonos de obligación general podrían radicar un recurso de mandamus ordenando al Secretario de Hacienda que cumpla con su deber constitucional. Si el tribunal emite dicha orden, el Secretario de Hacienda entonces tendría que decidir entre (1) cumplir con la orden; (2) desacatar la orden del tribunal para mantener en operación servicios esenciales del gobierno; o (3) renunciar a su cargo.
Aquí es importante subrayar que la Constitución establece que el Secretario de Hacienda puede ser requerido a que “destine los recursos disponibles” del gobierno para el pago de la deuda pública, una frase que se ha interpretado por el Secretario de Justicia de Puerto Rico (Véase, Opinión del Secretario de Justicia de Puerto Rico Núm. 1974-15, del 21 mayo de 1974) como más abarcadora que los términos “ingresos”, “recaudos, o “rentas” del gobierno central. Por tanto, el Secretario de Hacienda podría verse obligado a monetizar activos, liquidar inversiones, o reasignar los recaudos producto de ciertos impues-
En resumen, las finanzas públicas de Puerto Rico son extremadamente complejas. Y nos incumbe a todos educarnos para entender cómo se podrían desarrollar eventos importantes en el futuro en el contexto de la complicada coyuntura en que nos encontramos.
tos que han sido cedidos a COFINA, la Autoridad de Carreteras, la Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura, y la Autoridad del Distrito del Centro de Convenciones, para satisfacer su obligación constitucional.
Segundo, los dueños de bonos emitidos por agencias e instrumentalidades del gobierno de Puerto Rico solo tienen derecho a reclamar los remedios estipulados en el “Trust Agreement” que establece los términos y condiciones bajo los cuales se emitieron sus respectivos bonos. Por ejemplo, en el caso de un evento de incumplimiento los bonistas de la AEE pueden demandar, después de un periodo de notificación de treinta días, para exigir, entre otras cosas, que la AEE aumente las tarifas que cobra por el servicio eléctrico.
MITO: La deuda de Puerto Rico no se puede renegociar.
REALIDAD: Si bien es cierto que el gobierno de Puerto Rico no puede autorizar a sus agencias e instrumentalidades públicas a que se acojan a la protección del Capítulo 9 del Código de Quiebras federal, ni tampoco puede participar de programas para la reestructuración de su deuda bajo el auspicio de organizaciones internacionales, también es cierto que puede renegociar su deuda de manera ad hoc—de hecho eso es lo que está haciendo la AEE desde agosto de 2014.
Sin embargo, la falta de un mecanismo establecido de antemano para llevar a cabo estas negociaciones dificulta la coordinación entre los acreedores y el deudor. Por ejemplo, en el caso de la AEE existen varias clases de acreedores: (1) los fondos mutuos que compraron deuda de la AEE al momento de la emisión inicial; (2) los fondos de cobertura que compraron en el mercado secundario; (3) las compañías aseguradoras de bonos; y (4) los bancos que le otorgaron líneas crédito a la AEE. En la jerga de la teoría de juegos, tenemos más de dos jugadores, que tienen intereses en común a la misma vez que intereses opuestos, y el fracaso en lograr un acuerdo deja a todos los jugadores en una posición inferior en comparación con la posición en que se encontrarían si llegaran a un acuerdo.
Esta divergencia de intereses en un contexto de alta incertidumbre en cuanto a las reglas legales aplicables complica el que los acreedores actúen como una sola clase. Por ejemplo, cada uno de los grupos de acreedores pudiera asumir que si le otorga algún alivio a la AEE, lo único que estaría haciendo es facilitando que otro grupo de acreedores recupere una cantidad mayor de su reclamación en contra de la AEE. Por tanto, ningún grupo de acreedores decidiría aceptar menos del 100% de su reclamación.
En la ausencia de un mecanismo de coordinación, entonces, el resultado final pudiera ser el peor para todas las partes—un impago por parte de la AEE, la radicación de múltiples demandas en distintos foros judiciales, y un retraso considerable en el pago a los acreedores.
En resumen, las finanzas públicas de Puerto Rico son extremadamente complejas. Y nos incumbe a todos educarnos para entender como se podrían desarrollar eventos importantes en el futuro cercano en el contexto de la complicada coyuntura en que nos encontramos.