Política industrial en el Siglo XXI
Recientemente tuve la oportunidad de conversar con Robert Devlin, profesor en la escuela de estudios internacionales avanzados de Johns Hopkins y co-autor del libro “Breeding Latin American Tigers: Operational Principles for Rehabilitating Industrial Policies” (UNECLAC/World Bank, 2011). En su libro el profesor Devlin analiza de manera comparativa las políticas industriales implementadas en Australia, la República Checa, Finlandia, Irlanda, Corea del Sur, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur, España y Suecia, identifica unos principios comunes entre ellas y propone varias maneras de implementar esos principios en América Latina.
De entrada, es importante señalar que en la acepción moderna del término, “política industrial” se refiere a un grupo de instituciones, programas, y organizaciones que trabajan conjuntamente con el objetivo de lograr una transformación económica en determinado país o región.
Más aún, los objetivos de una política industrial no se limitan a promover la transición de una economía agrícola tradicional a una economía industrializada basada en la manufactura, sino más bien se trata de identificar sectores económicos, por ejemplo, agricultura de alta tecnología, servicios avanzados, o manufactura sofisticada, en los que un país tiene la oportunidad de crear mayor valor añadido y así generar crecimiento económico y nuevos y mejores empleos.
En este sentido, una política industrial moderna se puede describir como un proceso de descubrimiento y aprendizaje continuo que requiere de una estrecha colaboración y coordinación entre el sector público, el sector el privado, la academia, las uniones laborales y otras organizaciones no-gubernamentales, con el fin de generar una transformación económica a mediano y largo plazo.
De acuerdo con Devlin las políticas industriales efectivas tienen por lo menos tres elementos en común. Pri- mero, es esencial establecer una visión estratégica nacional a mediano y largo plazo. Segundo, la colaboración efectiva con el sector privado, definido ampliamente, es un elemento crítico. Y en tercer lugar, la consistencia en la ejecución de la política industrial a través del tiempo es imprescindible para obtener el éxito.
El primer componente, la visión estratégica, requiere a su vez un análisis profundo e intelectualmente honesto de la situación económica del país, sus ventajas y desventajas, áreas de oportunidad y la capacidad de sus instituciones y organizaciones para aprender, colaborar y evolucionar.
Después de llevar a cabo ese ejercicio de introspección, el objetivo consiste en determinar la orientación estratégica de la política industrial a mediano y largo plazo. Devlin ha catalogado cuatro orientaciones estratégicas, que debemos aclarar no son mutuamente exclusivas: (1) la atracción de inversión extrajera directa; (2) la internacionalización de las pequeñas y medianas empresas nacionales; (3) la promoción de exportaciones; y (4) la innovación. Las capacidades identificadas en la primera parte del análisis determinan a su vez la orientación estratégica de la política industrial. Así pues vemos que algunos de los diez países analizados por Devlin, como Irlanda y Singapur, deciden trabajar en las cuatro orientaciones estratégicas a la misma vez, mientras que otros como Australia y Suecia son más selectivos y deciden enfocar sus recursos en sólo una o dos áreas estratégicas.
El segundo elemento—la colaboración con el sector privado—es su- mamente complejo ya que requiere la capacidad por parte del estado para coordinar iniciativas y programas, primero, entre las distintas agencias gubernamentales a cargo de la política industrial y, segundo, entre esas agencias y el sector privado.
En Irlanda, por ejemplo, la oficina del Taoiseach, o primer ministro, coordina los trabajos, con la ayuda de un secretariado permanente, del Consejo Económico y Social Nacional, del Foro Económico y Social Nacional, del Departamento de Empresa, Comercio y Empleo, de la organización “Enterprise Ireland”, de la Agencia de Desarrollo de Irlanda, de Forfás, una especie “think tank” gubernamental, y del Consejo Asesor en Ciencia, Tecnología e Innovación, entre otras agencias. Cada una de estas agencias implementa una parte del plan de desarrollo socioeconómico que se actualiza cada tres años.
El estado, además, debe tener la capacidad para entablar una relación de colaboración productiva con empresarios, académicos, lideres sindicales y otras organizaciones. La participación de organizaciones del sector privado es muy importante ya que, aunque el estado retiene el poder de implementar la política pública, es el sector privado el que tiene el conocimiento y la información sobre el potencial de nuevas oportunidades para el desarrollo económico. Sin embargo, el estado, a la misma vez que establece mecanismos de cooperación con el sector privado, tiene que velar por el bien común y evitar la cacería de rentas por parte de empresarios inescrupulosos o la captura de instituciones estatales por actores del sector privado. Ejecutar todas estas funciones es una tarea extremadamente compleja.
Y precisamente, el tercer elemento es la ejecución de la política industrial. De acuerdo con Devlin es en esta
etapa que muchos gobiernos fracasan catastróficamente. Se puede desarrollar la mejor estrategia económica del mundo, pero si las instituciones estatales y del sector privado no pueden ejecutarla el esfuerzo no tendrá un impacto significativo en la economía.
Las fallas en la ejecución son producto de causas múltiples. Por ejemplo, en algunos países se sobreestima la capacidad del estado o del sector privado para implementar una política industrial determinada. Esa falta de capacidad produce a su vez una brecha de implementación entre los objetivos del plan y la realidad económica. Esa brecha, eventualmente, se traduce en desconfianza, apatía, y escepticismo entre los diversos actores sociales y el gobierno.
En otros países la causa de la falla se encuentra en la politización extrema del proceso y en la negación de espacios de participación en el desarrollo de la estrategia a la oposición política o a representantes de otros sectores importantes. Ese déficit de participación causa eventualmente lo que Devlin llama el “síndrome de la refundación” que ocurre cuando un partido político adviene al poder y se siente obligado a eliminar todas las iniciativas del gobierno anterior ya que las percibe como ilegitimas.
Finalmente, la falla en la ejecución puede ser causada por la falta de un sistema independiente de evaluación y medición de resultados. En un proceso tan complicado como este es inevitable que se cometan errores o se sobrestime el potencial de un sector económico. Lo importante es identificar el error, analizar porque ocurrió y redirigir los recursos a otros sectores con mayor potencial.
Cuando se habla de política industrial en Puerto Rico inmediatamente surgen dos objeciones, ambas de las cuales son falsas. La primera es que Puerto Rico no cuenta con los poderes políticos ni con los recursos económicos para llevar a cabo una política industrial. De hecho, Puerto Rico lleva décadas negociando acuerdos de inversión con compañías multinacionales y en términos de recursos el presupuesto consolidado le asigna miles de millones de dólares al “desarrollo económico”. Donde Puerto Rico ha fallado ha sido en establecer eslabonamientos entre el sector foráneo y el domestico, en articular una red de producción nacional y en coordinar de manera eficiente el gasto gubernamental en desarrollo económico, que por lo general se lleva a cabo de una manera fragmentada.
La segunda objeción es que el concepto de política industrial es ajeno a la economía política de Estados Unidos. Nada más lejos de la verdad. Desde sus comienzos hasta el día de hoy tanto el gobierno federal como el de muchos estados han implementado diversas políticas industriales, ya sea de manera formal y estructurada o de manera informal y tacita. Por ejemplo, el 5 de diciembre de 1791 Alexander Hamilton presentó al Congreso su “Report on the Subject of Manufactures” recomendando una política económica para estimular el crecimiento de la recién creada nació
En la época más reciente, la política industrial de Estados Unidos se ha llevado a cabo a través de diversas agencias, tales como la NASA, el Departamento de Defensa, y los Institutos Nacionales de la Salud. De hecho, muchos avances científicos, desde la creación de la Internet y el GPS hasta investigación básica en biología y química para la producción de medicinas, han sido financiados o subvencionados por el gobierno federal. Por otro lado, a nivel estatal, casi todos los estados, tanto los grandes como Florida y Texas, como los pequeños como Carolina del Sur, han desarrollado políticas industriales para crecer y desarrollar la economía estatal, y en algunos casos, la regional.
En resumen, si Puerto Rico verdaderamente desea enderezar el rumbo de su economía resulta imperativo diseñar una política industrial moderna que nos ponga a la vanguardia de la actividad económica global.