La “bomba explosiva” de los procesos de contratación pública
En Puerto Rico, el gobierno central y los municipios gastan más de $13,500 millones anuales en compras y acuerdos, según la organización Sembrando Sentido
Desde diciembre del año pasado, cuando se dio a conocer la declaración de culpabilidad del exalcalde catañés Félix “el Cano” Delgado , Puerto Rico ha recibido un recordatorio tras otro de los peligros que supone la contratación externa para el buen uso de los fondos públicos.
Los sonados casos de soborno por los que las autoridades federales han arrestado a múltiples alcaldes desde ese momento han girado todos alrededor de los mismos elementos que componen el infame “quid pro quo”: regalos o comisiones ilegales a cambio de otorgar o extender cuantiosos contratos de servicios en ámbitos tan indispensables para el bienestar colectivo como el recogido de desperdicios o el mantenimiento de las áreas públicas.
Pero Puerto Rico, donde siete alcaldes y exalcaldes, además de varios contratistas, han sido arrestados en el pasado año por delitos de corrupción vinculados al manejo de fondos públicos utilizados para la contratación, no es una excepción en relación al desafío que enfrenta para implementar controles que garanticen la pureza en estas transacciones. Todo lo contrario.
“El mayor riesgo de corrupción a nivel global está en la contratación pública. Usualmente, se gasta entre 30% y 50% del presupuesto y se pierde entre el 10% y 25% del presupuesto del contrato por debilidades y corrupción en la contratación. Cuando adaptamos los parámetros (concluimos que en Puerto Rico), se están perdiendo entre $740 (millones) y $3,000 millones anualmente en las debilidades de la contratación”, puntualizó la fundadora y directora ejecutiva de la organización Sembrando Sentido, Issel Masses.
Por los pasados dos años, la entidad dedicada a promover la transparencia gubernamental y la sana administración se embarcó en la tarea de desmenuzar los procedimientos que se siguen en Puerto Rico para diligenciar la contratación de servicios y compras en el sector público y compararlos con los estándares de calidad aceptados internacionalmente. A base de la información provista por dependencias como la Oficina de Gerencia y Presupuesto y los datos de contrataciones disponibles en el récord público, como el registro de contratos de la Oficina del Contralor, Sembrando Sentido calculó que, en Puerto Rico, sus tres ramas del gobierno central y los 78 municipios invierten, al menos, $13,500 millones al año en contrataciones externas y compras al sector privado.
Para ponerlo en perspectiva, esa cifra representa cerca de la mitad del gasto contemplado anualmente en el presupuesto consolidado del gobierno central, que contiene las partidas del Fondo General, fondos federales y los llamados fondos especiales.
Para poder evaluar el marco de gestión
de contratación en el gobierno puertorriqueño, Sembrando Sentido utilizó los cuatro “pilares” que establece la Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Contratación Pública (MAPS), mecanismo que sigue la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Los pilares son el marco legal y regulatorio; el marco institucional y capacidad de gestión; el comportamiento de contratación y prácticas de mercado; y la rendición de cuentas, integridad y transparencia. Cada uno cuenta con una serie de indicadores y subindicadores que permiten analizar el desempeño de la jurisdicción analizada.
En el caso de Puerto Rico, la organización concluyó que, de 209 subindicadores, Puerto Rico solo cumplía “sustancialmente” con 33, mientras, en otros 95 casos, el cumplimiento es “parcial”. En 62 instancias, los criterios fueron “no cumplidos sustancialmente” al tiempo que hubo 19 subindicadores “no aplicables” o “indeterminados”.
En el informe “Evaluación de los procesos de contratación pública en Puerto Rico”, de la autoría de Masses, Juan José Jiménez y Rachel Román Villalobos, Sembrando Sentido comparó la legislación y reglamentación vigente en el país con la existente en otras latitudes y encontró lo que considera pudiera ser uno de los factores conducentes al deficiente sistema: la ausencia de uniformidad. En Puerto Rico, donde los estimados más recientes calculan una población de apenas 3.1 millones de personas, hay 20 leyes y 59 reglamentos que rigen los mecanismos de adquisiciones, un marcado contraste con lo que se observa en países mucho más grandes como Colombia, Chile, República Dominicana y México.
Ninguna de estas naciones latinoamericanas, donde las poblaciones exceden los 10 millones de habitantes, cuenta con más de ocho leyes o reglamentos para dirigir estos procesos.
“Desgraciadamente, nadie me ha dado una justificación que entendamos razonable. Inclusive, cuando hablamos con la contralora (Yesmín Valdivieso), ella nos indicó que, en un pasado, hicieron un esfuerzo para, primero, entender la complejidad y fragmentación de ese marco y, segundo, ver qué se podía hacer para unificarlo. Ese proyecto se quedó en alguna parte del proceso y no rindió frutos”, lamentó Masses.
La también consultora del Banco Mundial reconoció que la adopción de la Ley 73-2019, que en principio centraliza los procesos de compras en la Administración de Servicios Generales (ASG), es un paso en la dirección correcta. No obstante, señaló que hay alrededor de una decena de entidades del gobierno central definidas como “independientes” y que no les aplica el estatuto, mientras otras 16 son consideradas “exentas” y ejecutan sus procedimientos de compras de forma separada, si bien la ASG puede monitorearlas y velar por que sigan los procedimientos en la Ley 73.
Masses aclaró que Sembrando Sentido no promueve la centralización de las compras y contrataciones públicas, sino la uniformidad en las medidas que siguen las entidades que requieren servicios dentro de un marco de independencia en la ejecución.
A las entidades independientes “simplemente no les aplica la ley”, dijo. “Ellos hacen sus propios procesos y ahí sí nos preocupa. Muchas de estas entidades son hospitales y entendemos que entidades de salud probablemente necesitan cierta flexibilidad, pero no necesariamente significa que estén por la libre y no haya claridad y transparencia completa en esos procesos. También hay entidades como (la Autoridad de) Edificios Públicos que realmente no entendemos cómo y por qué se está dando esta situación”, puntualizó la experta. Agregó que el problema se exacerba para la contratación de servicios profesionales, renglón en el que no se exigen procesos competitivos y cada entidad contratante tiene la libertad de fijar su reglamentación.
EL RÉGIMEN DE EXCEPCIONES
Además de la multiplicidad de normativas vigentes, Masses aludió a las excepciones adicionales que se crean para procesos como la creación de alianzas público privadas (APP) o los decretos de emergencia y órdenes ejecutivas que suspenden la aplicación de reglamentos ordinarios.
En el caso de las APP, la jefa de Sembrando Sentido deploró el mecanismo de las propuestas no solicitadas, que fue el proceso que se siguió en la reciente privatización a 30 años de los muelles de cruceros a favor de Global Ports Holdings (GPH). Para Masses, las propuestas no solicitadas atentan frontalmente contra el principio de competencia en la contratación, pues, además de que no necesariamente atienden una necesidad apremiante del Estado o la ciudadanía, permiten que la Autoridad para las Alianzas Público Privadas conceda al proponente hasta tres “bonificaciones” en el trámite de evaluación, que colocan en desventaja a los demás licitadores.
GPH, por ejemplo, no tuvo que enfrentar a ningún licitador en la fase de propuestas, dijo Masses, quien atribuyó el escaso interés a los cortos términos que la ley concede luego de los avisos públicos para que posibles licitadores sometan sus cualificaciones u ofertas.
“Si haces eso y encima, como en el caso de Global Ports, le otorgas beneficios en el método competitivo, lo que estás haciendo es gastando chavos en un proceso que realmente no es competitivo en vez de dárselo directo. Ahí, tienes un problema bien importante de transparencia y de inclusión ciudadana”, añadió Masses.
Por otro lado, todas las emergencias que Puerto Rico ha atravesado desde los huracanes de septiembre de 2017 han sido terreno fértil para los escándalos por corrupción, recordó la consultora en administración pública. Contratos como los concedidos a las empresas Whitefish y Cobra para la reparación del sistema eléctrico tras el huracán María, la millonaria compra abortada de pruebas de COVID-19 adjudicada a APEX General Contractors en 2020 y la fracasada transacción para adquirir purificadores de aire para las escuelas el año pasado son ejemplos que se destacan en el informe de Sembrando Sentido.
“Whitefish, que tenía un equipo de dos personas, obviamente no podía ejecutar el trabajo. Y esto lo vemos todo el tiempo. Cada vez que hacemos algo en los estados de emergencia que significa flexibilidad de transparencia y competencia, vemos los mismos resultados, pérdida de fondos o escándalos increíbles de cómo se gestionan los dineros de la peor manera posible y afectando la vida de las personas”, manifestó Masses, al apuntar a la subcontratación como otro elemento que carece de controles y supervisión.
La subcontratación “es un mecanismo que viabiliza que el gobierno siga contratando personas convictas, que el pueblo no quiere que se contraten por su historial, familiares de líderes y políticos y es una manera perfecta para viabilizar las puertas giratorias, el nepotismo y el nepotismo cruzado”, matizó la investigadora.
Como muestra de la percepción de influencias indebidas en la contratación de servicios o compras, el estudio de Sembrando Sentido incluyó un sondeo de 35 potenciales licitadores en el que el 48.6% respondió que para poder asegurar contratos públicos era necesario tener relaciones cercanas con los actores gubernamentales con poder decisional.
Más allá de las deficiencias procesales en la contratación o las compras, Masses recalcó que otra de las principales debilidades se encuentra en la pobre divulgación de la información. Según el informe, los datos sobre transacciones gubernamentales se encuentran desperdigados en 56 portales digitales, de manera incompleta y, frecuentemente, “en formatos poco amigables o legibles”.
“Cuando combinas todos estos elementos, es una bomba explosiva. No tienes transparencia, un sistema superfragmentado y unos adiestramientos (a funcionarios) que, si bien han mejorado un poco, siguen estando muy por debajo de lo recomendado a nivel internacional. En otros países, hay maestrías en contratación pública […] Si adicional a eso no tienes información centralizada, no puedes monitorear en tiempo real y levantar bandera”, acentuó Masses, al agregar que la propia Oficina del Contralor ha perdido cerca de 150 empleados desde 2013.
“El mayor riesgo de corrupción a nivel global está en la contratación pública”
“Cuando adaptamos los parámetros (concluimos que en Puerto Rico), se están perdiendo entre $740 (millones) y $3,000 millones anualmente en las debilidades de la contratación”
ISSEL MASSES
DIRECTORA EJECUTIVA DE SEMBRANDO SENTIDO