ПО­ЛИ­ТИ­КА

Ekspert - - СОДЕРЖАНИЕ -

КОН­СТИ­ТУ­ЦИ­ОН­НАЯ НЕОПРЕ­ДЕ­ЛЕН­НОСТЬ

Мож­но ли усо­вер­шен­ство­вать Ос­нов­ной за­кон стра­ны по за­ко­ну, ло­ги­ке пре­зи­ден­та и здра­во­му смыс­лу

Мож­но ли усо­вер­шен­ство­вать Ос­нов­ной за­кон стра­ны по за­ко­ну, ло­ги­ке пре­зи­ден­та и здра­во­му смыс­лу

Мол­ние­нос­ная спе­цо­пе­ра­ция по вне­се­нию по­пра­вок в Кон­сти­ту­цию оста­нов­ле­на. Спи­кер Го­с­ду­мы Вя­че­слав Во­ло­дин за­явил о пе­ре­но­се сро­ков вто­ро­го чте­ния, а пре­зи­дент Вла­ди­мир Пу­тин дал по­нять: он под­пи­шет за­ко­но­про­ект толь­ко с одоб­ре­ния граж­дан стра­ны. Слиш­ком мно­го пред­ло­же­ний от об­ще­ствен­но­сти — од­на вер­сия, ин­три­ги элит — вто­рая, во­про­сы от экс­перт­но­го со­об­ще­ства — тре­тья. И ос­нов­ной во­прос: к че­му та­кая спеш­ка? Пят­на­дца­то­го ян­ва­ря пре­зи­дент в сво­ем по­сла­нии анон­си­ро­вал по­прав­ки. На сле­ду­ю­щий день сфор­ми­ро­ва­лась ра­бо­чая груп­па для их об­суж­де­ния. А уже 23 ян­ва­ря Го­с­ду­ма в пер­вом чте­нии ме­нее чем за два ча­са еди­но­глас­но при­ни­ма­ет пред­ло­же­ния. В та­ком тем­пе на­ро­ду на го­ло­со­ва­ние мож­но бу­дет вы­не­сти толь­ко один во­прос с ва­ри­ан­том «да/нет». Над за­ко­но­про­ек­том ра­бо­та­ет ра­бо­чая груп­па в Об­ще­ствен­ной па­ла­те и про­филь­ный ко­ми­тет Го­с­ду­мы. Спи­сок об­суж­да­е­мых пред­ло­же­ний уже дав­но вы­шел за рам­ки очер­чен­ных в по­сла­нии. Пред­ла­га­ют вне­сти «го­су­дар­ство­об­ра­зу­ю­щую роль рус­ско­го на­ро­да» или пра­вить текст пре­ам­бу­лы. В ра­бо­чем со­ве­те все­го несколь­ко экс­пер­тов-кон­сти­ту­ци­о­на­ли­стов, осталь­ные — пев­цы, ар­ти­сты, об­ще­ствен­ни­ки. В ко­ми­те­те Го­с­ду­мы пра­во­вые мощ­но­сти, ко­неч­но, се­рьез­нее. Кро­ме то­го, в Со­ве­те по пра­вам че­ло­ве­ка со­зда­на ра­бо­чая груп­па, ко­то­рая бу­дет за­ни­мать­ся ана­ли­зом за­ко­но­про­ек­та о вне­се­нии по­пра­вок в Кон­сти­ту­цию.

На вы­хо­де эти груп­пы пред­ло­жат ва­ри­ан­ты по­пра­вок пре­зи­ден­ту, а тот по­со­ве­ту­ет, на что об­ра­тить вни­ма­ние. Текст за­ко­но­про­ек­тов по­сле пер­во­го чте­ния раз­ме­щен на сай­те Го­с­ду­мы. По­ка та­кой план.

Бес­по­ко­ят несколь­ко мо­мен­тов. Во­пер­вых, кро­ме са­мо­го пре­зи­дент­ско­го по­сла­ния, ни­где так и не из­ло­же­на фи­наль­ная кон­цеп­ция го­су­дар­ствен­но­го устрой­ства. Ко­неч­но, в ме­диа и в част­ных раз­го­во­рах та­ких по­пы­ток ана­ли­за хоть от­бав­ляй. Мы на стра­ни­цах жур­на­ла «Экс­перт» то­же пред­став­ля­ли свой ана­лиз кон­цеп­ции, пред­ло­жен­ной гла­вой го­су­дар­ства (см. «Кон­сти­ту­ци­он­ный гос­по­во­рот», «Экс­перт» № 4 за этот год). Но с мо­мен­та по­сла­ния ни один офи­ци­аль­ный источ­ник не об­ри­со­вал управ­лен­че­скую мо­дель, на ко­то­рую со­би­ра­ет­ся пе­рей­ти стра­на. В ре­зуль­та­те от­дель­ные по­ло­же­ния о Гос­со­ве­те или о но­вых пол­но­мо­чи­ях пар­ла­мен­та про­сто по­ви­са­ют в воз­ду­хе.

Во-вто­рых, скла­ды­ва­ет­ся ощу­ще­ние, что дис­кус­сии о важ­ней­ших ста­тьях Кон­сти­ту­ции про­хо­дят без при­вле­че­ния ши­ро­ко­го экс­перт­но­го со­об­ще­ства.

Один из участ­ни­ков ра­бо­чей груп­пы в Об­ще­ствен­ной па­ла­те ска­зал «Экс­пер­ту»: «Ду­маю, что в ду­ше у каж­до­го из нас есть мысль, что вся на­ша ра­бо­та име­ет де­ко­ра­тив­ный ха­рак­тер. Воз­мож­но, по­доб­ное по­чув­ство­ва­ли и граж­дане, ко­гда уви­де­ли со­став этой груп­пы, где пред­став­ле­ны, ко­неч­но, до­стой­ные лю­ди, но да­ле­кие от кон­сти­ту­ци­он­но­го пра­ва». И по­том, бы­ла бы необ­хо­ди­мость быст­ро, но глу­бо­ко и ос­но­ва­тель­но все об­су­дить, эту груп­пу за­ста­ви­ли бы но­че­вать в Об­ще­ствен­ной па­ла­те. Но ор­га­ни­за­то­ры ока­за­лись ве­ли­ко­душ­ны: со­ве­ща­ния два ра­за в неде­лю по несколь­ко ча­сов — гра­фик, со­гла­си­тесь, ща­дя­щий.

Экс­перт­ное и юри­ди­че­ское со­об­ще­ство рас­ко­ло­лось бук­валь­но по­по­лам: од­ни счи­та­ют, что идея усо­вер­шен­ство­вать Кон­сти­ту­цию здра­вая, дру­гие ви­дят аб­со­лют­но неле­ги­тим­ные по­прав­ки. Но и те и дру­гие вы­сту­па­ют за тща­тель­ную пра­во­вую про­ра­бот­ку. Тем бо­лее что Ос­нов­ной за­кон дол­жен обес­пе­чи­вать по­ли­ти­че­ский, го­су­дар­ствен­ный и об­ще­ствен­ный кон­сен­сус.

Весь па­кет за­пла­ни­ро­ван­ных кон­сти­ту­ци­он­ных по­пра­вок услов­но мож­но раз­де­лить на три груп­пы: струк­тур­ные, стра­те­ги­че­ские и ри­то­ри­че­ские. Пер­вые от­но­сят­ся к ре­кон­фи­гу­ра­ции вза­и­мо­от­но­ше­ний меж­ду ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вет­вя­ми вла­сти. Вто­рые ка­са­ют­ся фи­гу­ры пре­зи­ден­та и пол­но­мо­чий глав субъ­ек­тов фе­де­ра­ции и вне­сут из­ме­не­ния в струк­ту­ру го­су­дар­ствен­ной си­сте­мы в наи­боль­шей сте­пе­ни. Тре­тьи кон­сти­ту­ци­он­но за­креп­ля­ют уже име­ю­щи­е­ся за­ко­но­да­тель­ные нор­мы.

Кто уси­ли­ва­ет­ся

По­прав­ки, пред­ло­жен­ные Пу­ти­ным, ре­кон­фи­гу­ри­ру­ют от­но­ше­ния вет­вей вла­сти, при­вно­сят ба­ланс и си­сте­му сдер­жек и про­ти­во­ве­сов, несколь­ко сни­жа­ют вес пре­зи­дент­ской ру­ки — так оце­ни­ва­ли мы ито­ги по­сла­ния, пре­ду­пре­ждая, впро­чем, о важ­но­сти фи­наль­ных фор­му­ли­ро­вок в за­ко­но­про­ек­те. Од­на­ко про­шед­шие дни ни­че­го не про­яс­ни­ли, и оста­ют­ся во­про­сы к за­дум­ке ав­то­ров.

Мы ви­дим ре­аль­ное ослаб­ле­ние ис­пол­ни­тель­ной вет­ви вла­сти — пре­мьер­ми­нистр те­перь окон­ча­тель­но от­се­чен от во­про­сов без­опас­но­сти и внеш­ней по­ли­ти­ки, а так­же мо­жет быть уво­лен без от­став­ки все­го пра­ви­тель­ства. И на­про­тив, ниж­няя па­ла­та пар­ла­мен­та уси­ли­ва­ет­ся. Сей­час Го­с­ду­ма да­ет лишь свое «со­гла­сие» на на­зна­че­ние кан­ди­да­ту­ры пре­мье­ра, ко­то­рую пред­ла­га­ет им пре­зи­дент, а весь со­став ка­б­ми­на фор­ми­ру­ет­ся лич­ным ука­зом гла­вы го­су­дар­ства. Те­перь Го­с­ду­ма смо­жет утвер­ждать не толь­ко пред­се­да­те­ля пра­ви­тель­ства, но и всех ми­ни­стров, в то вре­мя как пре­зи­дент

фор­маль­но вы­во­дит­ся из этой про­це­ду­ры. Од­на­ко тут есть важ­ные ого­вор­ки.

Во-пер­вых, кан­ди­да­ту­ру на пост пред­се­да­те­ля пра­ви­тель­ства как вно­сил пре­зи­дент, так и вно­сит, то есть пре­мьер как был кан­ди­да­том от гла­вы го­су­дар­ства, так и оста­нет­ся (для по­ни­ма­ния: кан­ди­да­ту­ру пре­мье­ра мог­ла бы пред­ла­гать ли­ди­ру­ю­щая пар­тия). Ко­неч­но, Дума при же­ла­нии мо­жет три ра­за его «не утвер­дить», но то­гда весь пар­ла­мент рас­пус­ка­ют и на­зна­ча­ют но­вые вы­бо­ры.

Во-вто­рых, вве­де­ние са­мо­го сло­ва «утвер­жда­ет» вме­сто «да­ет со­гла­сие», по мне­нию мно­гих юри­стов, мо­жет быть про­чи­та­но как свое­об­раз­ное ри­то­ри­че­ское ухищ­ре­ние, ко­то­рое на де­ле ни­че­го в этой про­це­ду­ре не ме­ня­ет.

В-тре­тьих, хо­тя фор­маль­но пре­зи­дент и вы­клю­чен из про­цес­са фор­ми­ро­ва­ния ка­б­ми­на, он мо­жет уво­лить всех утвер­жден­ных Ду­мой ми­ни­стров ед­ва ли не на сле­ду­ю­щий день.

«Ес­ли Го­су­дар­ствен­ная дума утвер­жда­ет пред­се­да­те­ля и чле­нов пра­ви­тель­ства, а пре­зи­дент их на­зна­ча­ет, то воз­ни­ка­ет пра­во­вая кол­ли­зия, — за­ме­ча­ет Су­рен Ава­кьян, за­ве­ду­ю­щий ка­фед­рой кон­сти­ту­ци­он­но­го и му­ни­ци­паль­но­го пра­ва юри­ди­че­ско­го фа­куль­те­та МГУ. — По­то­му что утвер­жде­ние — это им­пе­ра­тив­ное ре­ше­ние и на­зна­че­ние — им­пе­ра­тив­ное ре­ше­ние. Тут нуж­но очень се­рьез­но про­ду­мать, как нор­ма­тив­но ни­ве­ли­ро­вать эту кол­ли­зию, что­бы снять за­ло­жен­ный в эту по­прав­ку кри­зис­ный по­тен­ци­ал».

Тем бо­лее что те­перь, ес­ли пре­зи­дент все же про­да­вит сво­е­го пре­мье­ра, де­пу­та­ты мо­гут про­сто са­бо­ти­ро­вать на­зна­че­ние но­вых ми­ни­стров, и ни­ка­ких от­вет­ных мер воз­дей­ствия на Ду­му в та­ком слу­чае по­ка не преду­смот­ре­но. Ко­му то­гда от­прав­лять­ся в от­став­ку: де­пу­та­там, пре­зи­ден­ту или, мо­жет быть, опять пре­мье­ру?

Бо­лее то­го, раз уж взя­лись пе­ре­де­лы­вать са­му си­сте­му вза­и­мо­дей­ствия меж­ду ниж­ней па­ла­той пар­ла­мен­та и пра­ви­тель­ством, мож­но бы­ло бы и из­ба­вить­ся от из­лиш­них слож­но­стей, на­вя­зан­ных си­сте­ме 117-й ста­тьей 6-й гла­вы Кон­сти­ту­ции. Сей­час Го­с­ду­ма мо­жет вы­ра­зить недо­ве­рие толь­ко все­му пра­ви­тель­ству в це­лом. Спра­ши­ва­ет­ся: ес­ли у де­пу­та­тов есть пре­тен­зии толь­ко к од­но­му кон­крет­но­му ми­ни­стру, за­чем от­прав­лять в от­став­ку все пра­ви­тель­ство?

Ес­ли же го­во­рить о верх­ней па­ла­те пар­ла­мен­та, Со­ве­те фе­де­ра­ции, то он те­перь бу­дет про­во­дить «кон­суль­та­ции» по пред­ло­жен­ным пре­зи­ден­том кан­ди­да­ту­рам на долж­но­сти ру­ко­во­ди­те­лей си­ло­вых ве­домств, а так­же про­ку­ро­ров субъ­ек­тов фе­де­ра­ции. До это­го Со­в­фед ни­ка­ко­го уча­стия в этих про­це­ду­рах

не при­ни­мал: си­ло­вые ми­ни­стры на­зна­ча­лись пре­зи­ден­том по пред­став­ле­нию пре­мьер-ми­ни­стра. В этом слу­чае мно­гое за­ви­сит от фи­гу­ры пре­зи­ден­та — склон­ный к ав­то­ри­тар­ным ре­ше­ни­ям или, на­о­бо­рот, не склон­ный к ком­про­мис­сам по­ли­тик смо­жет иг­но­ри­ро­вать мне­ние «кон­суль­тан­тов».

Го­во­рит ли это о том, что пре­зи­дент­ская власть не слиш­ком ослаб­ля­ет­ся? Вла­ди­мир Пу­тин несколь­ко раз под­чер­ки­вал, что не счи­та­ет воз­мож­ным в рос­сий­ских усло­ви­ях от­сту­пать от прин­ци­пов пре­зи­дент­ской рес­пуб­ли­ки. Но мо­жет ока­зать­ся, что в об­мен на скром­ную сда­чу пол­но­мо­чий в ча­сти пра­ви­тель­ства пре­зи­дент­ская власть уси­ли­ва­ет­ся. Имен­но это про­изой­дет, ес­ли в неиз­мен­ном ви­де бу­дут при­ня­ты по­прав­ки в ча­сти на­зна­че­ний пре­зи­ден­том си­ло­во­го кон­ту­ра.

Пре­зи­дент­ская цен­тра­ли­за­ция

В рам­ках ны­неш­них пред­ло­же­ний гла­ва го­су­дар­ства хоть и те­ря­ет воз­мож­ность бал­ло­ти­ро­вать­ся на тре­тий срок и лич­но кон­тро­ли­ро­вать про­цесс фор­ми­ро­ва­ния пра­ви­тель­ства, но зна­чи­тель­но уси­ли­ва­ет свой кон­троль над су­деб­ной вла­стью, и, как по­ка­зы­ва­ет ло­ги­че­ская це­поч­ка, вме­сте с этим и над всем за­ко­но­твор­че­ством в стране.

Так, пре­зи­дент по­лу­чит воз­мож­ность ини­ци­и­ро­вать от­стра­не­ние от долж­но­сти су­дей Кон­сти­ту­ци­он­но­го, Вер­хов­но­го, кас­са­ци­он­ных и апел­ля­ци­он­ных су­дов. Сей­час та­ки­ми пол­но­мо­чи­я­ми об­ла­да­ет толь­ко Выс­шая ква­ли­фи­ка­ци­он­ная кол­ле­гия су­дей: воз­мож­ность до­сроч­но­го пре­кра­ще­ния пол­но­мо­чий судьи не вы­хо­ди­ла за пре­де­лы про­фес­си­о­наль­но­го со­об­ще­ства. Те­перь эти пол­но­мо­чия у него от­би­ра­ют­ся. К сло­ву, и са­мо ко­ли­че­ство кон­сти­ту­ци­он­ных су­дей пред­ла­га­ют со­кра­тить с 19 до 11.

Да­лее, пре­зи­дент по­лу­чит пра­во на­прав­лять в уже бо­лее под­кон­троль­ный ему Кон­сти­ту­ци­он­ный суд за­прос с про­вер­кой кон­сти­ту­ци­он­но­сти то­го или ино­го за­ко­на по­сле его при­ня­тия Го­с­ду­мой и одоб­ре­ния Со­в­фе­да, но до вступ­ле­ния в си­лу. Рань­ше Фе­де­раль­ное со­бра­ние мог­ло пре­одо­леть пре­зи­дент­ское ве­то пу­тем по­втор­но­го го­ло­со­ва­ния при усло­вии, что от­верг­ну­тый за­кон вновь по­лу­чит не ме­нее двух тре­тей го­ло­сов и в ниж­ней, и в верх­ней па­ла­те пар­ла­мен­та. В та­ком слу­чае пре­зи­ден­ту уже ни­че­го не оста­ва­лось, кро­ме как под­пи­сать за­кон.

Те­перь, ес­ли судьи КС по­счи­та­ют за­кон некон­сти­ту­ци­он­ным, то за­ко­но­про­ект без по­втор­но­го го­ло­со­ва­ния про­сто воз­вра­ща­ет­ся об­рат­но в Ду­му. При этом вве­де­ние пред­ва­ри­тель­но­го кон­сти­ту­ци­он­но­го нор­мо­кон­тро­ля бу­дет рас­про­стра­нять­ся и на ак­ты фе­де­раль­ных ор­га

нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. Как ви­дим, пре­зи­дент­ский кон­троль над за­ко­но­да­тель­ной вет­вью вла­сти уси­ли­ва­ет­ся.

Ка­за­лось бы, рас­ши­ре­ние пол­но­мо­чий КС озна­ча­ет и уве­ли­че­ние на­груз­ки на и без то­го пе­ре­гру­жен­ный ор­ган вла­сти: со­глас­но за­ко­ну, он не мо­жет рас­смат­ри­вать два де­ла од­но­вре­мен­но. Бо­лее то­го, су­дей­ское со­об­ще­ство уже дав­но про­сит вер­нуть в КС вто­рую па­ла­ту, что­бы уве­ли­чить его про­пуск­ную спо­соб­ность. Но вме­сто это­го ор­ган су­деб­ной вла­сти про­сто оп­ти­ми­зи­ру­ют. По­доб­ную по­прав­ку в ее ны­неш­нем ви­де, да­же без снос­ной объ­яс­ни­тель­ной за­пис­ки, вполне мож­но рас­смат­ри­вать как ис­кус­ствен­ное огра­ни­че­ние пра­ва граж­дан на су­деб­ную за­щи­ту (46-я ста­тья 2-й гла­вы Кон­сти­ту­ции).

Кро­ме то­го, пре­зи­дент бу­дет на­зна­чать весь си­ло­вой блок толь­ко с «кон­суль­ти­ро­ва­ни­ем» с верх­ней па­ла­той. И это од­но­вре­мен­но удар по пре­мьер­ми­ни­стру, у ко­то­ро­го не бу­дет ри­ту­аль­но­го пра­ва пред­став­лять их пре­зи­ден­ту, и по ниж­ней па­ла­те, ко­то­рая в ка­ком-то смыс­ле сто­ит за гла­вой пра­ви­тель­ства. На­ко­нец, пре­зи­дент бу­дет лич­но на­зна­чать и всех ре­ги­о­наль­ных про­ку­ро­ров, а это ослаб­ле­ние ре­ги­о­наль­ных за­ко­но­да­тель­ных ор­га­нов.

Неко­то­рые юри­сты ука­зы­ва­ют на це­лый ряд ги­по­те­ти­че­ских на­ру­ше­ний фе­де­ра­тив­но­го устрой­ства го­су­дар­ства. Это ка­са­ет­ся и воз­мож­но­сти пре­зи­ден­та за­тре­бо­вать пред­ва­ри­тель­ный кон­сти­ту­ци­он­ный нор­мо­кон­троль лю­бо­го ре­ги­о­наль­но­го за­ко­на, и но­вой про­це­ду­ры на­зна­че­ния про­ку­ро­ров субъ­ек­тов РФ.

«Де­ло в том, что ре­ше­ния и по­ста­нов­ле­ния Кон­сти­ту­ци­он­но­го су­да при­ни­ма­ют­ся не так быст­ро, — за­ме­ча­ет Ра­миль Тай­ма­сов, ад­во­кат, ма­гистр юрис­пру­ден­ции. — И до то­го мо­мен­та, по­ка КС не даст свое за­клю­че­ние о со­от­вет­ствии или несо­от­вет­ствии это­го за­ко­на Кон­сти­ту­ции, он не бу­дет при­знан дей­стви­тель­ным. Та­ким об­ра­зом, соз­да­ет­ся ис­кус­ствен­ное огра­ни­че­ние за­ко­но­да­тель­ной вла­сти в ре­ги­о­нах, а это гру­бое на­ру­ше­ние фе­де­ра­тив­но­го устрой­ства».

То же са­мое, по сло­вам ад­во­ка­та, мож­но ска­зать и о но­вой про­це­ду­ре на­зна­че­ния ре­ги­о­наль­ных про­ку­ро­ров. До это­го их так­же на­зна­чал пре­зи­дент по пред­став­ле­нию ге­не­раль­но­го про­ку­ро­ра, но толь­ко по­сле пред­ва­ри­тель­но­го одоб­ре­ния кан­ди­да­ту­ры за­ко­но­да­тель­ным ор­га­ном субъ­ек­та РФ. И та­кое со­гла­со­ва­ние не­об­хо­ди­мо бы­ло по­лу­чать все­гда. Те­перь из этой си­сте­мы ис­клю­ча­ют­ся за­ко­но­да­тель­ные ор­га­ны ре­ги­о­нов.

Из­ме­нить неиз­ме­ня­е­мое

Сто­ит от­ме­тить, что весь ком­плекс по­пра­вок — а пред­ла­га­ет­ся от­ре­дак­ти­ро­вать

око­ло 18% все­го тек­ста — при­хо­дит­ся толь­ко на неза­щи­щен­ные гла­вы Кон­сти­ту­ции. В свое вре­мя ав­то­ры Ос­нов­но­го за­ко­на за­щи­ти­ли фун­да­мен­таль­ные ос­но­вы го­су­дар­ствен­но­го и об­ще­ствен­но­го строя, про­пи­сан­ные в пер­вой, вто­рой и де­вя­той гла­вах. Они бы­ли за­бло­ки­ро­ва­ны от воз­мож­но­го втор­же­ния Кон­сти­ту­ци­он­ным со­бра­ни­ем.

Прав­да, за­кон о Кон­сти­ту­ци­он­ном со­бра­нии за все эти го­ды так и не при­ня­ли, ви­ди­мо, опа­са­ясь, что, как при­мут, тут же за­хо­тят и при­ме­нить. Вот и на этот раз ре­ши­ли пой­ти про­стым и без­бо­лез­нен­ным пу­тем: взя­лись пе­ре­пи­сы­вать ис­клю­чи­тель­но неза­щи­щен­ные гла­вы. Од­на­ко то, что из это­го вы­шло, сму­ти­ло да­же тех, кто в це­лом по­ло­жи­тель­но от­нес­ся к пред­ло­же­ни­ям пре­зи­ден­та. Мно­гие по­прав­ки всту­па­ют в про­ти­во­ре­чие с прин­ци­па­ми, ко­то­рые со­дер­жат­ся в за­щи­щен­ных гла­вах (неза­ви­си­мость су­деб­ной вла­сти, на­ру­ше­ние фе­де­ра­тив­но­го устрой­ства, прин­цип раз­де­ле­ния вла­стей и мест­но­го са­мо­управ­ле­ния).

Роб­кие ре­пли­ки об этом на­ча­ли до­но­сить­ся по­чти сра­зу по­сле по­сла­ния пре­зи­ден­та. Но то, что сгла­жи­ва­лось ссыл­ка­ми на «пред­ва­ри­тель­ность», ста­ло невоз­мож­но от­ри­цать, как толь­ко был об­на­ро­до­ван весь текст еще не при­ня­то­го за­ко­на. Ав­то­рам и прав­да при­шлось про­явить недю­жин­ную юри­ди­че­скую сно­ров­ку, что­бы втис­нуть в кон­сти­ту­ци­он­ное те­ло все эти но­ва­ции.

На­при­мер, встра­и­ва­ние си­сте­мы мест­но­го са­мо­управ­ле­ния в «еди­ную си­сте­му пуб­лич­ной вла­сти» фак­ти­че­ски от­ме­ня­ет неза­ви­си­мость му­ни­ци­паль­ной вла­сти и ста­вит ее в пря­мое под­чи­не­ние гу­бер­на­то­рам. В ка­ком-то смыс­ле это дей­стви­тель­но ре­ша­ет дав­но на­зрев­шую про­бле­му. Все эти го­ды гу­бер­на­то­ру по­сто­ян­но при­хо­ди­лось ни­ве­ли­ро­вать кон­флик­ты с мэ­ра­ми и с гла­ва­ми му­ни­ци­па­ли­те­тов, в то вре­мя как по­след­ние, об­ла­дая неболь­ши­ми воз­мож­но­стя­ми, не мог­ли эф­фек­тив­но справ­лять­ся с ло­каль­ны­ми про­бле­ма­ми. Ре­ше­ние на­пра­ши­ва­лось са­мо со­бой: за­креп­ле­ние пол­но­мо­чий ор­га­нов мест­но­го са­мо­управ­ле­ния в еди­ной го­су­дар­ствен­ной си­сте­ме ра­зом уби­ва­ет двух зай­цев.

Од­на­ко ухищ­ре­ние с но­вым кон­сти­ту­ци­он­ным по­ня­ти­ем всту­па­ет в оче­вид­ное про­ти­во­ре­чие с за­щи­щен­ной ча­стью Ос­нов­но­го за­ко­на, а имен­но с 12-й ста­тьей 1-й гла­вы, где га­ран­ти­ру­ет­ся непри­кос­но­вен­ность и ав­то­ном­ность ор­га­нов мест­но­го са­мо­управ­ле­ния.

«Ко­неч­но, сто­ит при­знать чест­но и от­кро­вен­но, что ре­аль­ное са­мо­управ­ле­ние в Рос­сии — это ил­лю­зия. У него про­сто нет ре­сурс­ной ба­зы, — счи­та­ет Лео­нид По­ля­ков, про­фес­сор де­пар­та

С мо­мен­та по­сла­ния ни

один офи­ци­аль­ный источ­ник

не об­ри­со­вал управ­лен­че­скую

мо­дель, на ко­то­рую

пе­ре­хо­дит стра­на.

В ре­зуль­та­те от­дель­ные

по­ло­же­ния но­вой Кон­сти­ту­ции

про­сто по­ви­са­ют в

воз­ду­хе

мен­та по­ли­ти­че­ской на­у­ки НИУ ВШЭ. — Но де­ло в том, что в са­мой Кон­сти­ту­ции уже есть ста­тья, ко­то­рая пред­по­ла­га­ет де­ле­ги­ро­ва­ние пол­но­мо­чий мест­но­го са­мо­управ­ле­ния го­су­дар­ствен­ной вла­сти. По­это­му мне ка­жет­ся, что вво­дить в текст Ос­нов­но­го за­ко­на по­ня­тие “еди­ная си­сте­ма пуб­лич­ной вла­сти” зна­чит толь­ко еще боль­ше всех за­пу­тать. Это весь­ма рис­ко­ван­ная по­прав­ка, ко­то­рая за­кла­ды­ва­ет в Кон­сти­ту­цию ми­ну за­мед­лен­но­го дей­ствия».

Есть во­про­сы по кон­сти­ту­ци­он­но­му за­креп­ле­нию Го­су­дар­ствен­но­го со­ве­та. По­ка пол­но­мо­чия, ко­то­ры­ми пла­ни­ру­ют его на­де­лить, де­ла­ют Гос­со­вет непод­от­чет­ным ни­ко­му и про­сто дуб­ли­ру­ют пол­но­мо­чия пре­зи­ден­та, че­го по Кон­сти­ту­ции быть про­сто не мо­жет. Зна­чит ли это, что он вста­нет в один ряд с Со­ве­том без­опас­но­сти? Но то­гда и воз­гла­вить его дол­жен бу­дет пре­зи­дент. Но ес­ли пред­по­ло­жить, что этот ор­ган не бу­дет под­чи­нять­ся пре­зи­ден­ту, то­гда в ка­кую ветвь его встро­ят? И тут, вы­бе­ри за­ко­но­да­тель­ную, ис­пол­ни­тель­ную или су­деб­ную, все рав­но при­дет­ся что-то де­лать уже с за­щи­щен­ны­ми гла­ва­ми. Ли­бо же его ка­ким-то об­ра­зом под­ве­сят над всей си­сте­мой, что все рав­но ни­как не разъ­яс­ня­ет функ­ци­о­нал этой ин­сти­ту­ции и не сни­ма­ет про­бле­му на­ру­ше­ния прин­ци­па раз­де­ле­ния вла­стей.

Ри­то­ри­че­ские прав­ки

Ряд пред­ло­жен­ных кон­сти­ту­ци­он­ных по­пра­вок, стро­го го­во­ря, нель­зя наз­вать ни но­вы­ми, ни су­ще­ствен­ны­ми для го­су­дар­ствен­но­го устрой­ства: так или ина­че они уже ли­бо пред­став­ле­ны в рос­сий­ском за­ко­но­да­тель­ном по­ле, ли­бо при­ме­ня­ют­ся в рам­ках по­все­днев­ной го­су­дар­ствен­ной прак­ти­ки.

Ска­жем, за­прет на двой­ное граж­дан­ство или вид на жи­тель­ство в ином го­су­дар­стве для су­дей, чле­нов пар­ла­мен­та и пра­ви­тель­ства, гу­бер­на­то­ров и пре­зи­ден­та уже за­креп­лен в фе­де­раль­ных за­ко­нах, ко­то­рые бы­ли при­зна­ны кон­сти­ту­ци­он­ны­ми. Един­ствен­ное нов­ше­ство в этой ча­сти — уже­сто­че­ние тре­бо­ва­ний к кан­ди­да­ту­ре пре­зи­ден­та и вы­чер­ки­ва­ние вве­ден­ной под Пу­ти­на ого­вор­ки «под­ряд» из преду­смот­рен­ных Кон­сти­ту­ци­ей сро­ков для гла­вы го­су­дар­ства.

Те­перь же­ла­ю­щий воз­гла­вить стра­ну дол­жен про­жи­вать в ней не ме­нее два­дца­ти пя­ти лет под­ряд. Ес­ли име­ет­ся в ви­ду не толь­ко по­сто­ян­ный вид на жи­тель­ство, но и вре­мен­ное про­жи­ва­ние, то от пре­зи­дент­ско­го крес­ла ав­то­ма­ти­че­ски от­се­ка­ют­ся те, кто, на­при­мер, ка­кое-то вре­мя ра­бо­тал или учил­ся за гра­ни­цей. Име­на этих лю­дей в об­щем и це­лом нам из­вест­ны — уже­сто­че­ние име­ет еще и то­чеч­ных ад­ре­са­тов.

Та­ким же яв­ля­ет­ся и по­ло­же­ние о том, что тре­бо­ва­ния меж­ду­на­род­ных до­го­во­ров и ак­тов над­го­су­дар­ствен­ных ор­га­нов мо­гут дей­ство­вать толь­ко в ча­сти, не про­ти­во­ре­ча­щей Кон­сти­ту­ции. И за­кон «О меж­ду­на­род­ных до­го­во­рах» 1995 го­да, и ряд вы­ска­зы­ва­ний Кон­сти­ту­ци­он­но­го су­да, и Фе­де­раль­ный кон­сти­ту­ци­он­ный за­кон от 12 мар­та 2014 го­да уже со­дер­жат в се­бе эту нор­му: ес­ли воз­ни­ка­ет со­мне­ние от­но­си­тель­но еще не при­ня­то­го меж­ду­на­род­но­го со­гла­ше­ния, то нуж­но об­ра­щать­ся в КС, ко­то­рый да­ет свою окон­ча­тель­ную оцен­ку. До­ба­ви­лось толь­ко то, что те­перь Кон­сти­ту­ци­он­ный суд бу­дет впра­ве про­ве­рять на со­от­вет­ствие и уже всту­пив­шие в си­лу меж­ду­на­род­ные со­гла­ше­ния.

Ни­че­го ре­во­лю­ци­он­но­го в этой прав­ке нет. На­при­мер, в Гер­ма­нии, Ве­ли­ко­бри­та­нии и США меж­ду­на­род­ные до­го­во­ры пре­ва­ли­ру­ют над внут­рен­ним за­ко­но­да­тель­ством толь­ко в от­но­ше­нии пред­ше­ству­ю­щих за­ко­нов. В осталь­ных слу­ча­ях пра­ви­тель­ство обя­за­но не ис­пол­нять нор­мы меж­ду­на­род­но­го пра­ва (за ис­клю­че­ни­ем об­ще­обя­за­тель­ных по­ста­нов­ле­ний ООН), ес­ли они про­ти­во­ре­чат ос­нов­ным по­ло­же­ни­ям кон­сти­ту­ции стра­ны.

На­ко­нец, неод­но­знач­ны и уста­нов­ле­ние в Кон­сти­ту­ции ми­ни­маль­но­го раз­ме­ра опла­ты тру­да на уровне не ни­же про­жи­точ­но­го ми­ни­му­ма, а так­же за­креп­ле­ние в Ос­нов­ном за­коне со­ли­дар­ной пен­си­он­ной си­сте­мы с обя­за­тель­ной ин­дек­са­ци­ей.

Рань­ше эти ме­ры ре­гу­ли­ро­ва­лись на уровне фе­де­раль­но­го за­ко­но­да­тель­ства, те­перь они бу­дут еще и за­стра­хо­ва­ны кон­сти­ту­ци­он­но. Это озна­ча­ет, что, во­пер­вых, всем по­сле­ду­ю­щим пра­ви­тель­ствам при­дет­ся счи­тать­ся с эти­ми со­ци­аль­ны­ми га­ран­ти­я­ми, а во-вто­рых, о на­ко­пи­тель­ной пен­си­он­ной си­сте­ме те­перь мож­но за­быть.

Эти ини­ци­а­ти­вы хо­ро­шо от­ра­ба­ты­ва­ют ба­зо­вые за­про­сы трех элек­то­раль­ных групп, под­спуд­но сгла­жи­вая и про­тестный по­тен­ци­ал. Для ли­бе­ра­лов в ого­во­рен­ных сро­ках пре­зи­ден­та убра­ли сло­во «под­ряд». Для кон­сер­ва­то­ров кон­сти­ту­ци­он­но за­кре­пи­ли на­ци­о­на­ли­за­цию элит и от­ста­и­ва­ние внут­рен­не­го пра­ва пе­ред меж­ду­на­род­ным. Для ле­вых — кон­сти­ту­ци­он­но за­фик­си­ро­ван­ную ми­ни­маль­ную зар­пла­ту и ин­дек­са­цию пен­сий.

Рис­ко­ван­ным вы­гля­дит за­креп­ле­ние в Ос­нов­ном за­коне со­ци­аль­ных га­ран­тий. Пусть в Рос­сии, как за­ве­ря­ет нас пре­зи­дент, сло­жи­лась устой­чи­вая мак­ро­эко­но­ми­че­ская си­ту­а­ция и го­су­дар­ство дей­стви­тель­но мо­жет обес­пе­чить этот ми­ни­мум. Но ни­кто ведь не за­стра­хо­ван от то­го, что че­рез несколь­ко лет си­ту­а­ция кру­то из­ме­нит­ся. И че­го то­гда бу­дут сто­ить эти кон­сти­ту­ци­он­ные га­ран­тии? С дру­гой сто­ро­ны, не спра­вив­ше­е­ся пра­ви­тель­ство бу­дет про­ще от­пра­вить в от­став­ку, об­ви­нив в на­ру­ше­нии Кон­сти­ту­ции.

Раз­ные кус­ки раз­ных кон­сти­ту­ций

Фор­маль­но кон­сти­ту­ци­он­ный строй оста­ет­ся преж­ним — за­щи­щен­ные гла­вы по сво­ей су­ти оста­ют­ся неиз­мен­ны­ми. Од­на­ко ряд кос­вен­ных по­след­ствий, вы­те­ка­ю­щих из ло­ги­ки этой ре­дак­ции, в бу­ду­щем все рав­но мо­гут к это­му при­ве­сти. «Нам не пред­ло­же­но ни­ка­ко­го но­во­го про­ек­та кон­сти­ту­ци­он­но­го устрой­ства, ко­то­рый мож­но бы­ло бы вы­но­сить на об­ще­на­род­ное об­суж­де­ние, — ско­рее пред­ла­га­ет­ся встро­ить кус­ки ка­кой-то дру­гой по ду­ху кон­сти­ту­ции, — счи­та­ет Гри­го­рий Юдин, кан­ди­дат философски­х на­ук, про­фес­сор Мос­ков­ской выс­шей шко­лы со­ци­аль­ных и эко­но­ми­че­ских на­ук. — Идея в том, что­бы обез­ору­жить с по­мо­щью этих кус­ков неко­то­рые ста­тьи из за­щи­щен­ной ча­сти. Но ре­аль­но это при­ве­дет к то­му, что мы бу­дем жить с дву­мя кон­сти­ту­ци­я­ми: од­на — в за­щи­щен­ной ча­сти, дру­гая — в неза­щи­щен­ной. А зна­чит, в неко­то­рых об­ла­стях жиз­ни мы бу­дем жить без кон­сти­ту­ции во­все».

Опа­се­ния экс­пер­тов — кон­сти­ту­ци­о­на­ли­стов и по­ли­то­ло­гов по­нят­ны: за­кон не дол­жен со­дер­жать ши­ро­ких трак­то­вок и пра­во­вых неточ­но­стей. Как пра­ви­ло, от них воз­ни­ка­ет эро­зия вла­сти. С дру­гой сто­ро­ны, пред­се­да­тель Кон­сти­ту­ци­он­но­го су­да Рос­сии Ва­ле­рий Зорь­кин не раз го­во­рил о «жи­вой» Кон­сти­ту­ции, об адап­та­ции тек­ста Ос­нов­но­го за­ко­на к ме­ня­ю­щим­ся со­ци­аль­но-пра­во­вым ре­а­ли­ям. Это ка­са­ет­ся не толь­ко су­ще­ству­ю­ще­го ва­ри­ан­та Кон­сти­ту­ции, но и пред­по­ла­га­е­мо­го кон­цеп­та, ко­то­рый рож­да­ет­ся в ре­зуль­та­те слож­ных и мно­го­уров­не­вых кон­суль­та­ций вла­сти, элит и граж­дан­ско­го об­ще­ства. Мно­гие вос­при­ня­ли сло­ва пре­зи­ден­та в по­сла­нии как го­то­вую уста­нов­ку к кон­сти­ту­ци­он­ной ре­фор­ме, хо­тя сам Вла­ди­мир Пу­тин пре­ду­пре­ждал о необ­хо­ди­мо­сти все­сто­рон­ней про­ра­бот­ки сво­их пред­ло­же­ний. Но сна­ча­ла кри­ти­ки по­счи­та­ли, что но­вая Кон­сти­ту­ция уже вы­стро­е­на под тран­зит, за­тем на­ча­ли ви­деть за­каз элит в той или иной но­ва­ции, а в кон­це кон­цов за­пу­та­лись и при­ня­лись гро­мить каж­дую ста­тью в от­дель­но­сти.

Но смыс­лы кон­сти­ту­ци­он­ных из­ме­не­ний не мо­жет фор­ми­ро­вать один лишь гла­ва го­су­дар­ства. Оче­вид­но, се­го­дня не хва­та­ет пло­ща­док для об­суж­де­ния по­пра­вок к Кон­сти­ту­ции. Ни­кто не пред­ла­га­ет кон­цеп­ту­аль­ных смыс­лов пред­по­ла­га­е­мой об­нов­лен­ной гос­си­сте­мы.

Ку­да мы спе­шим?

Newspapers in Russian

Newspapers from Russia

© PressReader. All rights reserved.