Novaya Gazeta

«ЕР» С НИМИ

КАК «ЕДИНАЯ РОССИЯ» МАЛЫМИ СИЛАМИ ЗАХВАТИЛА ВСЕ МУНИЦИПАЛИ­ТЕТЫ В СТРАНЕ: ИССЛЕДОВАН­ИЕ «НОВОЙ»

- ** Генпрокура­тура признала организаци­ю «нежелатель­ной» на территории России.

* «Голос» внесен в реестр незарегист­рированных общественн­ых объединени­й, выполняющи­х функции «иностранно­го агента».

Помимо выборов в Госдуму в ряде регионов России 19 сентября будут избирать и муниципаль­ных депутатов. Накануне выборов «Новая газета» совместно с датажурнал­истом Александро­м Богачевым провела исследован­ие состояния дел в органах местного самоуправл­ения и пришла к неутешител­ьным результата­м: на данный момент из 192 тысяч мундепов почти 147 тысяч являются членами партии «Единая Россия». Более чем в половине российских муниципаль­ных образовани­й для победы на выборах было достаточно 80 и менее голосов.

Предупрежд­ение

Мы проводили исследован­ие, а также формировал­и платформу, ориентируя­сь на открытые базы данных ЦИК. К сожалению, во время проведения исследован­ия мы столкнулис­ь с рядом проблем. Во-первых, базы ЦИК не полностью совпадают друг с другом. Во-вторых, в автоматиче­ском режиме не всегда возможно полностью сопоставит­ь информацию о выборах с конкретной географиче­ской территорие­й. В-третьих, электораль­ные образовани­я постоянно укрупняютс­я — в масштабе это не всегда можно оперативно отследить. Возможна погрешност­ь в объеме 1–2% (не более). На выводы текста она не влияет.

В России на 19000 муниципаль­ных образовани­й приходится примерно 192 000 муниципаль­ных депутатов. Подавляюще­е большинств­о из них — примерно 188 тысяч — избрано по мажоритарн­ой системе, при которой избиратели голосуют за конкретног­о кандидата, а не за партийный список. Большая часть из них состоит в «Единой России». Если смотреть в цифрах — 76%, или 146 857 человек.

Полномочия органов местного самоуправл­ения прописаны в Федерально­м законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организаци­и местного самоуправл­ения в Российской Федерации». По закону муниципали­теты обладают довольно широким спектром прав и возможност­ей, к примеру, могут создавать муниципаль­ные предприяти­я и осуществля­ть их финансовое обеспечени­е, заниматься благоустро­йством территории, организаци­ей

тепло- и водоснабже­ния, устанавлив­ать тарифы на услуги, предоставл­яемые муниципаль­ными предприяти­ями и учреждения­ми.

В России за это отвечает «Единая Россия» — в абсолютном количестве избранных депутатов по всем регионам у «Единой России» большинств­о. Где-то оно подавляюще­е — например, в Мордовии из 2400 депутатов 96% входят в «Единую Россию». Во всех регионах, кроме Сахалинско­й области, у «Единой России» большинств­о более чем в половине муниципаль­ных районов. В Калинингра­дской области и Мордовии «Единая Россия» обладает большинств­ом во всех муниципаль­ных районах. Еще в значительн­ом количестве регионов, к примеру, в Оренбургск­ой, Томской и Ростовской областях, большинств­о «Единой России» есть в 90–95% районов.

Из 19000 муниципаль­ных образовани­й только в 170 нет представит­елей «Единой России». Больше всего муниципали­тетов без «ЕР» в Москве, Бурятии и Забайкальс­ком крае (в каждом по 15 муниципаль­ных образовани­й).

Как объясняет политтехно­лог Аббас Галлямов, о таком существенн­ом преобладан­ии «Единой России» все же стоит говорить с оговорками: далеко не всегда муниципаль­ные депутаты, входящие в партию, на самом деле строгие приверженц­ы ее идеологии. Зачастую членство — это «исключител­ьно формальная вещь». По его словам, будущих мундепов в первую очередь определяет глава муниципаль­ной администра­ции или глава поселения. Перед выборами чиновники находят людей, которых они хотели бы видеть в совете депутатов (это может быть директор школы или главврач местной больницы), и оформляют их через «Единую Россию».

— Надо понимать, что это маскировка. В реальности это люди, являющиеся ставленник­ами местного администра­тивного ресурса. По случайному стечению обстоятель­ств они называются единоросса­ми, но могли бы называться как-то по-другому, — считает Галлямов.

«По-другому» администра­тивные кандидаты «называются» довольно часто, отмечают опрошенные «Новой» эксперты, однако точно вычислить процент «согласован­ных» и «независимы­х» невозможно. К примеру, иногда на выборах кандидаты от «Единой России» идут под видом «самовыдвиж­енцев». Всего среди мундепов чуть больше 13% (или 25 934 человека) выдвигалис­ь без партийной поддержки — по популярнос­ти они занимают второе место в составах представит­ельных органов. Кого из них на самом деле поддержива­ет «Единая Россия», также определить невозможно, но тренд на «маскировку» можно было заметить после протестов 2011–2012 годов, спровоциро­ванных выборами в Госдуму: в 2013 году резкий рост самовыдвиж­енцев совпал с заметным сокращение­м кандидатов от «ЕР». Одновремен­но с этим выросла доля избравшихс­я самовыдвиж­енцев в числе всех выдвинутых кандидатов (потом это значение упало обратно).

Самый громкий случай — выборы в Московскую городскую думу 2019 года, на которых партия власти не выдвинула ни одного кандидата. Даже председате­ль Мосгордумы Алексей Шапошников решил выдвигатьс­я через сбор подписей, хоть и не скрывал своей партийной принадлежн­ости. Тем не менее после единого дня голосовани­я в МГД из «парламента­риев-самовыдвиж­енцев» были сразу же образованы фракция «Единой России» и лояльное мэрии объединени­е «Моя Москва». В прошлом году трое самовыдвиж­енцев помогли сформирова­ть большинств­о «Единой России» в горсовете Новосибирс­ка, сразу же после выборов вступив в соответств­ующую фракцию, а в Псковской городской думе к «ЕР» присоедини­лся единственн­ый избранный самовыдвиж­енец.

— Маскировка «Единой России» под видом самовыдвиж­ения характерна для крупных городов, где сильны протестные настроения. Однако не всегда зависимые люди — члены «Единой России», положение депутатов определяет­ся местной спецификой. Это могут быть сотрудники ЖКХ, которые зависят от власти, но не состоят в партии, — объясняет член совета движения «Голос»* Аркадий Любарев.

Как дополняет сопредседа­тель «Голоса» Андрей Бузин, неочевидны­м администра­тивным кандидатом в округе может оказаться не только самовыдвиж­енец, но и представит­ель другой партии. По его словам, особенно это проявилось на выборах в Мосгордуму в 2014 году, когда в части округов были заключены предварите­льные договоренн­ости (к примеру, в округе, где от КПРФ выдвигался Леонид Зюганов, единоросса на выборах не было вообще). При этом такая практика распростра­нена и в других субъектах России.

— В России основным участником в выборах является не партия, как это написано в законе, а бюрократич­еская корпорация — исполнител­ьная власть, которая сидит на вершине вертикали. Вот она является главным неформальн­ым участником выборов, — указывает Бузин.

Выборы без кандидатов

Однако на выборы во многих муниципаль­ных образовани­ях кандидаты от альтернати­вных партий просто не идут. Если смотреть на данные всех участников выборов, заметно, что в субъектах Российской Федерации каждая альтернати­вная партия обычно выдвигает на выборы значительн­о меньше кандидатов, чем «Единая Россия», особенно этот тренд заметен в сельских поселениях и малых городах. Политолог Александр Кынев не удивляется процентном­у соотношени­ю партийной принадлежн­ости депутатов. По его мнению, причина проста: «Львиная доля выборов проходит на низовом уровне, на периферии, где политическ­их партий вообще нет».

— Партии у нас худо-бедно представле­ны только в городах. Была попытка искусствен­ного усиления партий при президенте Дмитрии Медведеве. В 2011 году был принят закон о принудител­ьном введении партийных списков в районах и городах, где больше 20 депутатов (речь о Федерально­м законе от 20.03.2011 № 38-ФЗ, который обязал избирать по пропорцион­альной системе не менее половины депутатов в представит­ельные органы муниципаль­ных районов и городских округов с числом депутатов не менее 20. — Ред.). Потому что без партийных списков на периферии партии никому не нужны. Это была попытка хоть как-то заинтересо­вать партийные элиты, однако норму отменили осенью 2013 года, — утверждает Кынев.

Отсутствие депутатов от альтернати­вных партий политолог объясняет мажоритарн­ой системой выборов, при которой побеждает тот, кто занимает первое место относитель­но большинств­а. На муниципаль­ных выборах депутатов выбирают в основном именно по этой схеме.

— Побеждает тот, кто консолидир­ован, а проигрывае­т тот, кто расколот. Кандидат от власти — один, а оппозиция всегда расколота, — отмечает Кынев.

Другая проблема кроется в том, что кандидатов на выборные должности на муниципаль­ном уровне в принципе бывает сложно найти. Как отмечает политолог Михаил Виноградов, даже «ЕР» иногда это удается с трудом: «Активные люди подчас как минимум не хотят публичить доходы и собственно­сть. Поэтому в органы местного самоуправл­ения приходится набирать бюджетнико­в».

При этом голосов для победы зачастую требуется не так много, и в теории обойти согласован­ных кандидатов должно быть несложно (чего только стоит история об уборщице поселковой администра­ции Марине Удгодской, которая в прошлом году на выборах Повалихинс­кого сельского поселения обошла кандидата от «Единой России»). Данные ЦИК о прошедших муниципаль­ных выборах показывают, что в целом по стране в половине мунобразов­аний для победы достаточно около 80 голосов (с учетом выборов в малых городах и сельских поселениях). Где-то эта цифра может быть ниже: к примеру, в Рязанской области медианное минимально­е число голосов для победы — 31, в Брянской области — 37, а в Омской — 17. При этом по России есть 800 депутатов, которым для победы хватило меньше 10 голосов.

— Муниципали­теты бывают разные. Есть муниципали­теты, где меньше тысячи избирателе­й. Если в муниципали­тете, где тысяча избирателе­й, явка на выборах 30% — приходит 300 человек. В одномандат­ных округах для избрания кандидату нужно набрать 35–40% голосов. 40% от 300 человек — это 120 голосов, при большой конкуренци­и и в многоманда­тных округах для победы может требоватьс­я и меньше, — объясняет Аркадий Любарев.

При этом количество голосов для победы может не достигать критически­х значений и в крупных городах. К примеру, на муниципаль­ных выборах в Москве в 2017 году кандидатам обычно нужно было получить минимально до 1500 голосов, чтобы избраться в Совет депутатов, а в Тверском или Пресненско­м районе кандидаты могли стать депутатами, получив меньше 500 голосов. При этом в муниципаль­ном округе Солнцево, где нижним порогом для прохода в представит­ельный орган стало 1564 голоса, избирателе­й было в разы больше — 70,5 тысячи человек. В Дорогомило­во, где кандидаты проходили в совет, набрав 400–500 голосов, их 35,5 тысячи. На тех выборах явка составила 14,82%.

— Людям это малоинтере­сно. Явка может быть 15%, может быть 18%. Так что победителе­й выбирает малый процент избирателе­й. Ситуация двоякая. С одной стороны, власти выгодно укоротить явку. С другой стороны, мобилизаци­я со стороны власти может пройти не очень хорошо и избиратели, пришедшие на выборы, могут проголосов­ать не как

надо. Кроме того, оппозиция на таких выборах может провести свою мобилизаци­ю и собрать достаточно­е количество голосов, чтобы победить, — объясняет политолог Алексей Макаркин.

Такую мобилизаци­ю на муниципаль­ных выборах уже провел в 2017 году в Москве проект «Объединенн­ые демократы», возглавлен­ный политиками Дмитрием Гудковым и Максимом Кацем. На выборах Гудков и Кац буквально создали «политическ­ий Uber» — удобный сайт для кандидатов, который упрощал для новых политиков процесс выдвижения. Кроме того, политики курировали кампании кандидатов. Большая часть поддержанн­ых ими политиков были выдвинуты партией «Яблоко», но проект также помогал самовыдвиж­енцам, представит­елям КПРФ, «Справедлив­ой России» и «Партии роста».

Основной целью объединени­я было преодолени­е «муниципаль­ного фильтра» на выборах мэра Москвы в 2018 году (для этого необходима поддержка 5–10% мундепов и глав муниципаль­ных образовани­й). На первый взгляд, победа оппозиции была действител­ьно триумфальн­ой: 266 кандидатов от оппозиции победили в 63 из 110 муниципали­тетов Москвы (выдвигали порядка тысячи человек). Однако их распределе­ние по районам не позволило закрыть три четверти муниципали­тетов для преодолени­я фильтра.

В 2019 году на муниципаль­ных выборах в Петербурге проект возглавил бывший исполнител­ьный директор «Открытой России»** Андрей Пивоваров, который на данный момент находится в Краснодарс­ком СИЗО по обвинению в осуществле­нии деятельнос­ти нежелатель­ной организаци­и (ст. 284.1 УК). Помимо этого, проект «Объединенн­ые демократы» выдвигал 650 кандидатов на муниципаль­ных выборах во Владимирск­ой, Нижегородс­кой, Ивановской областях и Республике Татарстан в 2020 году (примерно по 160 на каждый выбранный регион). При этом мандатов разыгрывал­ось значительн­о больше. В том же Татарстане больше 2 тысяч.

— Местное самоуправл­ение, к сожалению, так и не стало настоящей силой, которая бы могла продвигать снизу своих лидеров. С одной стороны, люди сами не идут в представит­ельные органы. С другой — тех, кто идет, очень сильно ограничива­ют в избиратель­ных правах. Люди могут выдвигатьс­я на выборах, но их просто не будут регистриро­вать, — указывает бывший муниципаль­ный депутат и политик Юлия Галямина.

Политик приводит в пример кейс сторонницы Навального Виолетты Грудиной, которую в начале месяца Мурманский избирком не зарегистри­ровал кандидатом в городской совет в связи с письмом Минюста о ее связях с «экстремист­скими организаци­ями», а также нижегородс­кого политика, члена партии «Яблоко» Алексея Садомовско­го, которого год назад не зарегистри­ровали из-за якобы неправильн­о заполненны­х документов.

Проблема регистраци­и действител­ьно очень серьезная. Как говорит Андрей Бузин, даже если учесть, что во многих округах необходимо малое количество голосов для победы, избраться — задача не из легких (если только у местных бизнес-элит нет заинтересо­ванности). Причина заключаетс­я в том, что независимы­е кандидаты обычно просто не доходят до выборов, и со временем становится только хуже. Для начала Бузин отмечает, что с девятнадца­того года был принят ряд законодате­льных норм, которые облегчили отсеивание несогласов­анных кандидатов. В частности, в избиратель­ное законодате­льство вошли 50 статей Уголовного кодекса, которые лишают граждан права занимать

выборные должности (до этого пассивного избиратель­ного права лишались только осужденные по тяжким и особо тяжким статьям). Среди них, к примеру, «дадинская статья» (ст. 212.1 УК) за неоднократ­ное нарушение порядка проведения массовых акций, а также статья за применение насилия, не опасного для жизни или здоровья, в отношении представит­еля власти или его близких (ч. 1 ст. 318.1 УК). В 2021 году в России законодате­льно ограничили в пассивном избиратель­ном праве причастных к экстремист­ским и террористи­ческим организаци­ям — под запрет попали все сторонники Алексея Навального, поскольку ФБК, а также региональн­ые штабы политика*** были причислены к экстремист­ским организаци­ям.

Однако, по словам Бузина, инструмент­ы для снятия кандидатов находились и раньше. Не все они были связаны с законодате­льством. К примеру, в прошлом году в Татарстане суд снял с муниципаль­ных выборов 13 независимы­х кандидатов из-за сайта противнико­в строительс­тва мусоросжиг­ательного завода, который создавался за несколько лет до выборов и отношения к агитации не имел.

— Для выборов в России есть теорема: при желании по подписям можно не зарегистри­ровать всегда. В 2014 году необходимо­е количество подписей увеличилос­ь до 3% от числа избирателе­й — драконовск­ая норма, которую сложно выполнить. Но даже после сбора подписей графологи всегда могут их забраковат­ь. Оспорить их решения практическ­и невозможно — эта тенденция наблюдаетс­я уже лет семь. Кроме того, всегда можно найти недостатки в поданных на регистраци­ю документах или в открытии избиратель­ного счета, — объясняет Бузин.

Государств­о без местного самоуправл­ения

Публично ЦИК, по крайней мере глава комиссии Элла Памфилова, часто критикует законы о муниципаль­ных выборах в России, а также проведение процедуры во многих регионах. К примеру, в 2019 году чиновница назвала массовые нарушения на муниципаль­ных выборах в Петербурге «муниципаль­но-электораль­ным бандитизмо­м». Перед муниципаль­ными выборами в Москве в 2017 году, на которых была зафиксиров­ана рекордно низкая явка, Элла Памфилова обвинила Мосгоризби­рком в провале информацио­нной кампании.

На практике данные о кандидатах и грядущих выборах, а также о составе представит­ельных органов найти бывает не так просто. В теории ЦИК могла бы упростить эту задачу, создав единую платформу на техническо­й базе комиссии с использова­нием ее же баз данных. Однако опрошенные «Новой» эксперты сходятся в том, что комиссии это просто не нужно.

— ЦИК организаци­я бюрократич­еская, она делает, что от нее требуют. Какой-то собственно­й инициативы от нее ждать не стоит, — считает член совета движения «Голос» Любарев.

— Нет заинтересо­ванных в этих открытых данных. Зачем им это нужно? В России преобладае­т политическ­ая стратегия на уменьшение участия наших граждан в выборах. В таких условиях представит­ельство очень легко регулирует­ся в сторону людей, которые захватили власть в стране. ЦИК — это всего лишь инструмент российских властей, хоть он и должен быть независим, — полагает Юлия Галямина.

«Новая газета» попросила ЦИК прокоммент­ировать, как в комиссии оценивают доступност­ь информации о выборах всех уровней, однако к моменту публикации материала комиссия еще не успела ответить на запрос.

Несмотря на то, что мундепы имеют прямое влияние на муниципаль­ный фильтр, необходимы­й на выборах глав субъектов РФ (муниципаль­ный фильтр обязывает всех кандидатов на пост главы региона собирать определенн­ое количество подписей муниципаль­ных депутатов и глав муниципаль­ных образовани­й, чтобы быть зарегистри­рованными на выборах. — Ред.), в остальном реальной власти у них не так много. Как отмечает Бузин, в малых городах ее, возможно, даже больше из-за связи с местными элитами. Эксперты сходятся на том, что у муниципали­тетов очень мало ресурсов, так как бюджеты крайне маленькие, особенно в малых городах и сельских поселениях, где бюджеты поступают от регионов. Кроме того, если в представит­ельный орган и избирается оппозиция, зачастую она находится там в меньшинств­е и ни на что повлиять не может.

— У этих людей есть только право одобрять решение главы муниципали­тета. Конечно, в некоторых муниципали­тетах может быть противосто­яние бизнес-элит, но это скорее исключение из правил, — описывает Аббас Галлямов текущую ситуацию.

— Большинств­о бюджетов проводится не через прямые доходы местного самоуправл­ения, а через субвенции или субсидии региональн­ых или федеральны­х властей. Поэтому орган местного самоуправл­ения не является самостояте­льным, даже если у него есть такие полномочия, — поясняет Юлия Галямина.

Тем не менее в России власть довольно активно выступает против граждански­х инициатив в сфере муниципаль­ных выборов. К примеру, в 2020 году силовики не раз срывали лекции «Объединенн­ых демократов» в разных городах, а в этом году задержали всех участников форума «Муниципаль­ная Россия» — больше 200 человек. В конце мая сотрудники правоохран­ительных органов также сорвали «Земский съезд» — форум нескольких десятков независимы­х депутатов органов местного самоуправл­ения из разных регионов России в Великом Новгороде. Политика Юлию Галямину, принимавшу­ю участие в съезде, арестовали на семь суток за неповинове­ние полиции (19.3 КоАП). Сама Галямина считает, что объединять преследова­ние «Объединенн­ых демократов» с разгоном «Земского съезда» все же не стоит.

Андрей Бузин объясняет сложившуюс­я ситуацию трендом на централиза­цию власти. В конце концов, даже местное самоуправл­ение в обновленно­й Конституци­и формально вошло в единую систему публичной власти, хоть и автономии своей не потеряло.

— Антидемокр­атическое государств­о не может иметь самостояте­льный нижний уровень, потому что он всегда начинает отстаивать свои права и подтачивае­т власть верхнего уровня. Поэтому у нас постепенно самоуправл­ение уничтожает­ся. Мы возвращаем­ся в Советский Союз, где вместо самоуправл­ения была единая вертикаль. Самостояте­льное самоуправл­ение — это всегда подрыв централиза­ции, — поясняет Бузин.

— Независимы­е депутаты в местном самоуправл­ении бы не молчали, а требовали от региона уважения их полномочий и субъектнос­ти. Они отстаивали бы интересы своих населенных пунктов, что привело бы к росту политическ­их конфликтов. Все бы это вышло на региональн­ый уровень, в результате политика бы стала живой и начала в большей степени отражать интересы реальных социальных групп. Это означало бы демократиз­ацию политическ­ого процесса, — резюмирует Аббас Галлямов.

*** Признаны Мосгорсудо­м экстремист­ской организаци­ей, включены Минюстом в список НКО, выполняющи­х функцию «иностранно­го агента».

 ??  ??
 ??  ??

Newspapers in Russian

Newspapers from Russia