Гадна година
РОДОЉУБ ШАБИЋ: ЗАШТО ЈЕ 2017. БИЛА НАЈТЕЖА ЗА РАД
Извештај повереника за информације од јавног значаја за 2017. годину је прећутан. На непостављена скупштинска питања Родољуб Шабић, повереник за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, одговара у НИН-у
Недавно је Одбор за правосуђе, државну управу и локалну самоуправу Народне скупштине разматрао Извештај повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности за 2017. годину. Без иједног питања и без расправе. На непостављена питања повереник Родољуб Шабић одговара у НИН-у
На Одбору за правосуђе, државну управу и локалну самоуправу Народне скупштине, после мог уводног излагања, расправе, заправо, није ни било. Није било никаквих примедби, ниједне критике. Чак и она господа посланици склона да у медијима пласирају „критичке“флоскуле на рачун повереника, пропустила су најбољу могућу прилику да му све што имају кажу „у лице“. Није постављено ниједно питање. Чак ни - зашто сам 2017. годину оценио као најтежу за рад откад институција повереника постоји? Или, бар, у јавности све чешће - кад и како изабрати новог повереника? А да су постављена, рекао бих много више него што сам то учинио у уводном излагању, јер верујем да би за немали број људи могло бити занимљиво. Зато и мислим да има смисла да на непостављена питања одговорим на страницама НИН-а.
Почећу од самог краја. Претходна година завршена је тако што је Министарство финансија припремило, Влада предложила а Скупштина усвојила буџет за 2018. годину који је, што се новца за плате сарадника повереника тиче, испод сваког прихватљивог минимума. Није предвиђено довољно ни за плате већ запослених у институцији. И то и поред више упозорења да је такав поступак неприхватљив и генерално и посебно, имајући у виду да је у више „стратешких“докумената и Владе и Скупштине, наглашен значај и најављено јачање кадровских ресурса институције.
С тим у складу и у последњем писму министру финансија поставио сам два питања:
Прво, на чему се заснива дискриминаторски однос према институцији повереника који је једина независна институција којој је ускраћена сагласност на Кадровски план?
И друго, зашто се у 2018. у односу на институцију повереника, не само напушта прокламована политика јачања капацитета овог органа, него се сасвим обрнуто, необезбеђењем средстава, чак и за плате већ постојећег броја запослених, директно доводи у питање даље функционисање институције повереника? Одговор на писмо је изостао. Изостао је одговор на још једно „занимљиво“писмо, упућено председници Владе, Ани Брнабић, у ком сам, иако је врло неконвенционално, заиста морао оценити однос Владе према поверенику као неприхватљив, не само са становишта односа између државних органа, него чак и са становишта елементарне културе.
За такву оцену је постојао оправдан, дословно невероватан разлог. У Извештају Владе за четврти квартал 2017. о спровођењу активности о примени Акционог плана за поглавље 23 је наведено да је Министарство правде израдило анализу досадашње примене Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, а да је повереник у њеној изради био „партнерска институција“. А „партнерска институција“није ни консултована, чак ни обавештена да се анализа ради, ни да постоји. О екстремно „оригиналној“методологији израде „анализе“, додатно говори и то да није консултован ни Управни суд, а ни Министарство државне управе и локалне самоуправе, надлежно за надзор над применом закона.
Осадржини анализе, будући да је „дискретно“припремана и никад није јавно презентована, информисан сам случајно, посредством НВО, која ју је тражила и по захтеву за слободан приступ информацијама добила од Министарства правде, и мени се обратила питањем – „У ком капацитету је повереник учествовао у изради анализе?“.
То је био повод да се упознам са „анализом“и констатујем да се она заправо уопште и не бави оним што је био пројектовани задатак (приватизација, јавне набавке, јавни расходи и донације политичким субјектима из иностранства), већ је пре малициозни памфлет о раду повереника, „заснован“на више потпуних чињеничних нетачности и некомпетентних правних оцена.
У анализи се нпр. „критикује“пракса суда да, као недопуштене, одбацује тужбе органа власти поднете против одлука повереника, и констатује да је та пракса „започета одлуком Управног суда“из 2010. Невероватно је да било ко, с претензијама да се иоле озбиљно бави овом темом, не зна да је прва одлука о одбачају тужбе против повереника
Током 2017. почињено је бар неколико хиљада прекршаја Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, а министарство је покренуло невероватних 11 поступака
донета много раније, почетком 2006. и да ју је донео Врховни суд Србије. Невероватно је да „експерти“уз то превиђају и „ситницу“, да је Врховни суд у наредним годинама донео још 45 таквих одлука, све засноване на истом, једноставном правном ставу - орган власти који је одлучивао о праву не може бити странка у истом поступку, па тако ни бити тужилац у управном спору. Став је неупитан и односи се на све управне поступке, а не само на поступак пред повереником.
У „анализи“се предлаже увођење судске контроле одлука повереника, а превиђа да тај механизам постоји. У јавности је мало познато, али „експерти“би морали знати да постоји преко 800 окончаних случајева по различитим тужбама против решења повереника. Ниједно решење повереника није, због погрешног правног става, преиначено, а само двадесетак их је поништено уз налог суда да се да „јаче“образложење, што је и учинио.
Тражиоци информација, новинари, грађани итд., незадовољни одлуком повереника којом се њихова жалба одбија, имају право да поднесу тужбу Управном суду. То су и чинили у више стотина случајева. Првостепени орган власти, ако сматра да је повереник својом одлуком повредио закон и угрозио јавни интерес, има право да поднесе иницијативу републичком јавном тужиоцу који може поднети тужбу Управном суду и тражити поништај такве одлуке. И први и други механизам у пракси функционишу прилично интензивно. Други, на врло специфичан начин.
Што нас доводи до још једног разлога у прилог оцени о „гадној“години. И током 2017. републички тужилац наставио је праксу подношења тужби Управном суду са захтевом за поништај решења повереника. Наравно, није проблем што те тужбе подноси, ако сматра да за то постоје законом предвиђени разлози. Није главни проблем чак ни то што је у добром броју случајева готово немогуће препознати оправдане разлоге, услед чега ваљда и нема баш неког „успеха“, већи проблем је нешто друго.
Наиме, овлашћење за подношење овакве тужбе Републичко јавно тужилаштво има ако је „повређен закон на штету јавног интереса“, у односу на велики, огроман број органа власти. И, бар за мене, несхватљиво је да га у пракси користи искључиво против једног јединог органа. А и да тај орган није, погађате, повереник, било би ми подједнако несхватљиво.
Имплицитна порука коју Републичко тужилаштво шаље је да је у држави Србији једини који вређа закон на штету јавног интереса, повереник. Е, таква оцена нагони, верујем не само мене, на осмех. Макар и кисео.
Али, ако је републички тужилац „вредан“, у односу на повереника који „крши закон и вређа јавни интерес“, то се не може рећи ни за њега ни за неке друге државне органе чија је законска обавеза да поверенику помогну у примени закона, тако што ће нпр. покретати одговарајуће поступке ради одговорности неких који очигледно и учестало заиста крше закон.
Надлежно Министарство државне управе и локалне самоуправе ретко и само симболички и селективно покреће прекршајне поступке, па је одговорност за кршење закона уместо да буде правило постало редак изузетак. Током 2017. почињено је бар неколико хиљада прекршаја Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, а министарство је покренуло невероватних … 11 поступака! Само новинари и грађани су из позиције оштећених покренули око 40 пута више прекршајних поступака него надлежно министарство. Коментар је ваљда сувишан.
Подједнако бизарно делују и подаци о поступању тужилаштава. Ни чињеници да је републички тужилац против повереника поднео више тужби него што су сви тужиоци у земљи поднели оптужних аката против свих прекршилаца оба закона која повереник штити, не треба коментар, говори сама за себе довољно.
У 2017. години до парадокса је доведена ситуација у вези са извршењем казни које у поступку управног извршења својих решења изриче повереник. Почетком примене новог Закона о општем управном поступку те казне су значајно пооштрене. Закон је предвидео да су у распону од половине месечног прихода правног лица до 10 одсто његових годишњих прихода. Иако је изгледало да ће такве казне бити много стимулативније, ствари су се окренуле у потпуно обрнутом правцу. Наиме, према мишљењу Министарства финансија, Законом о буџетском систему „није дефинисан појам укупног прихода корисника буџетских средстава“, што укратко значи да средстава којима располажу органи власти не представљају њихов „приход“. Независно од питања колико је овакво тумачење формалистичко, те да ли је о томе неко размишљао у време припреме и усвајања новог ЗУП-а, повереник је морао да констатује да у одсуству наведених података он не може доносити решења о кажњавању буџетских корисника. Ако нема прихода, нема ни половине ни процента, па ни казне.
Поврх свега, чак и када би располагао траженим подацима и могао доносити решења о кажњавању, извршење тих решења било би ствар „добре воље” прекршиоца закона. Наиме, повереник је од свих потенцијално надлежних за принудно извршење, (Врховни касациони суд, Пореска управа, Народна банка, Прекршајни суд и Комора јавних извршитеља) сукцесивно обавештаван да за евентуално принудно извршење казни које он изриче, „нису надлежни“.
Одговор на немогућност повереника да сам, новчаним казнама, обезбеди принудно извршење свог решења би требало да буде законом предвиђена обавеза Владе Србије, да у таквим случајевима применом принуде обезбеди извршење решења повереника. Али, у 2017. години повереник је то од Владе затражио 43 пута, а она то није учинила ниједном.
Крај 2017. године обележен је и најавом и отварањем јавних расправа о два веома важна закона, о Закону о изменама и допунама Закона о
Одговор на немогућност повереника да сам, новчаним казнама, обезбеди принудно извршење свог решења требало би да буде законом предвиђена обавеза Владе Србије, али, у 2017. години повереник је то од Владе затражио 43 пута, а она то није учинила ниједном
слободном приступу информацијама и новом Закону о заштити података о личности.
Први је, евидентно, добрим делом заснован на већ поменутој фамозној „анализи“Министарства правде. Због тога, извесно, циљеве који су приликом отварања јавне расправе прокламовани - проширење круга субјеката који имају обавезе према јавности, смањење броја захтева за приступ информацијама, унапређење тајности података и заштите података о личности, унапређење правног поступка, извршење решења повереника, не може да оствари. Већ је на први поглед јасно да се решењима као што су изузимање предузећа у државном власништву из домашаја закона, игнорисањем проблема одговорности за кршење закона и проблема принудног извршења решења повереника, а поготово предлагањем дилетантских, правно неодрживих решења, опречних елементарним институтима управног права и поступка, ти циљеви никако не могу остварити. Напротив, стиче се утисак да је прави, невешто прикривен циљ, отежавање и успоравање остваривања права на приступ информацијама.
И јавна расправа о Нацрту новог Закона о заштити података о личности означила је почетак још једне „фарсичне“фазе активности надлежних. Сви одавно знамо да нам је нови закон неопходан, обим његових недостатака је огроман. То је и био разлог да Влада, односно Министарство правде још почетком 2013. формира радну групу са задатком да га припреми до маја исте године. Нажалост, у 2017. ушли смо без икаквог видљивог резултата „рада“те радне групе. Једини изузетак, један веома лош текст који се накратко појавио крајем 2015. и одмах нестао јер га је критика стручне јавности „растурила“, није вредан помена.
Повереник је у првој половини 2017. у жељи да помогне ставио Влади на располагање комплетно припремљен Модел новог закона. Модел је добио изузетно широку подршку бројних субјеката цивилног сектора и привреде, чак је група од 18 њих упутила Влади формалну петицију да се без одлагања приступи доношењу новог закона, а да као основа служи Модел повереника.
И Влада је у Акциони план за поглавље 23 уписала да ће тај модел бити основа. Међутим, пролазили су месеци без икаквог ефекта да би се поткрај године појавио Нацрт који је припремило Министарство правде и који са Моделом повереника практично нема додирних тачака. Тај нацрт у највећем делу је заправо обичан превод и некритичко преузимање одредби Опште уредбе о заштити података ЕУ (ГДПР), без прилагођавања правном систему Србије и њеним постојећим институтима и уз игнорисање бројних специфичних одавно уочених проблема. На такав нацрт се могло и морало ставити безброј примедби. Најкраће, он је практично неупотребљив. Утолико више ми је жао због тога што је Влада, иако је најавила да ће бити основа новог закона, игнорисала Модел који је повереник, у најбољој намери, ставио на располагање. И никако не разумем тај поступак.
На питање у вези са „наследником“, одговорио бих краће, много краће. Не персоналним, него принципијелним предлогом. Ако се жели очувати и унапредити оно што је урађено, основни критеријуми за избор морају бити висока стручност у обе области права које повереник штити и независност у односу на политичке странке, и владајућу и уопште. У том случају наследник би се тражио и нашао у „кући“повереника. И био то неко од „ветерана“који са мном ради од самог почетка или неко млађи, у међувремену формиран и афирмисан као експерт и ван граница Србије, поуздано знам да би добро обављао функцију.
Ни чињеници да је републички тужилац против повереника поднео више тужби него што су сви тужиоци у земљи поднели оптужних аката против свих прекршилаца оба закона која повереник штити, не треба коментар, говори сама за себе довољно