V tomto roku nevidíme fiškálne riziká
Provizórium či rozpočet bola voľba medzi zlým a zlým riešením, hovorí Viktor Novysedlák
Vposledných dňoch pred schválením štátneho rozpočtu sa úplne nevyčerpal politický potenciál na to, aby sa jeho kvalita zlepšila, hovorí riaditeľ kancelárie rozpočtovej rady Viktor Novysedlák.
Poslanci tesne pred Vianocami schválili štátny rozpočet, nový rok sme teda nezačali s rozpočtovým provizóriom. Potešilo vás to?
Je to zložitá otázka, mali sme o tom aj veľa internej diskusie. Na jednej strane rozpočtové provizórium nie je dobre legislatívne nastavené a naozaj by bol v krátkom čase problém hlavne pri poskytovaní energo pomoci. Ani rozpočet však nie je ideálny, najmä keď vezmeme do úvahy opatrenia, ktoré už boli prijaté, či už v oblasti rodinnej politiky, alebo zdravotníctva. Rozpočet ich musel reflektovať a on samotný vedie k zhoršeniu dlhodobej udržateľnosti. Takže to bola voľba medzi zlým a zlým riešením – či provizórium alebo rozpočet. Osobne si myslím, že v posledných dňoch pred schválením rozpočtu sa úplne nevyčerpal politický potenciál na to, aby sa kvalita rozpočtu zlepšila. Naopak, mám pocit, že na poslednú chvíľu prijaté zmeny, ktoré, mimochodom, zvyšujú fiškálne riziká, nie sú tým kompromisom, ktorý by človek čakal a ktorý by mal viesť k zlepšeniu rozpočtu. Takže ťažko povedať, či som spokojný, možno by krátko trvajúce provizórium pomohlo zlepšiť kvalitu rozpočtu.
Pre koho je to dobrý rozpočet a pre koho nie?
Vidíme, že v poslednom roku chýba odvaha zobrať niekomu viac peňazí s cieľom zefektívniť verejné výdavky a zlepšovať dlhodobú udržateľnosť. Schválený rozpočet je hlavne o tom, že sa pridáva. Hlavne pracujúcim rodinám s deťmi, zdravotníkom, dôchodcom prešiel rodičovský dôchodok a možno budú mať znova aj štrnásty dôchodok. Posledné zmeny, ktoré boli prijaté, teda zníženie DPH na gastro a cestovný ruch, sú najvýraznejšie zmeny, ktoré asi ľudia vnímajú.
SaS podmienila podporu rozpočtu tým, že sa DPH na gastro zníži na 10 percent a zrušia sa koncesionárske poplatky, zároveň niektoré dane stúpnu. Už ste spočítali, aký to bude mať vplyv na rozpočet?
Máme predbežnú kalkuláciu. Tým, že zmeny boli naozaj na poslednú chvíľu, podľa mňa aj na ministerstve financií si dávajú dokopy, čo sa schválilo, aký to bude mať celkový efekt na rozpočet. Predpokladáme, že dosah aj napriek prijatiu niekoľkých plusových opatrení bude negatívny, medzi 0,1 až 0,2 percenta HDP. Rátame s tým, že prezidentkino veto pri tzv. „dani z rúry“bude prelomené.
Bude deficit rozpočtu podľa vás osem miliárd alebo menej?
Pri vládnom návrhu rozpočtu sme odhadovali, že deficit bude na úrovni 5,6 percenta HDP. Posledné zmeny ho zvyšujú zhruba o 0,2 percenta HDP a vidíme, že energo pomoc tak, ako bola nakoniec schválená a deklarovaná, predstavuje ešte dodatočné riziká. To znamená, že deficit by sa mohol pohybovať do 6 percent HDP, v závislosti od veľkosti a dĺžky trvania energo pomoci to môže byť aj viac. Závisí to tiež aj od toho, či sa časť pomoci podarí prefinancovať napríklad z eurofondov. Aktuálne by som deficit videl okolo 6 percent.
Čiže mal by byť nižší ako osemmiliardový?
Áno, o niečo nižší, ako ministerstvo financií aktuálne predpokladá.
Potvrdzuje sa, že vlani sme mali nižší deficit, ako bolo plánovaných 4,9 %?
Podľa mňa áno. Máme zatiaľ len finálne hotovostné výsledky štátneho rozpočtu. Tým, že náš posledný semafor bol na úrovni 3,3 percenta HDP a deficit štátneho rozpočtu bol mierne vyšší, sú tam isté riziká, že by to mohlo byť viac, teda okolo 3,5 percenta a za istých okolností do 4 percent. Sú tam niektoré veľké transakcie, ako napríklad vklad 500 miliónov eur do základného imania SPP, kde bude závisieť od Štatistického úradu, ako ich posúdi. Aktuálne sme to do deficitu nezahrnuli, ale riziko, že sa tak môže stať, tu je.
Vlani ste upozornili, že dlhodobá udržateľnosť našich verejných financií sa po dvoch rokoch zhoršila. Prečo si myslíte, že sa môže ďalej zhoršovať aj v tomto roku?
Boli prijaté opatrenia, ktoré výrazne zhoršujú dlhodobú udržateľnosť. Napriek tomu, že bola prijatá dôchodková reforma, ktorá ju zlepšuje, celkový efekt bude už zrejme negatívny. Myslím, že málokto si to predstavoval tak, že po prijatí reštriktívnej dôchodkovej reformy sa naša udržateľnosť nezlepší, pretože spolu s tým prijmeme nové opatrenia, ktoré jej benefit prejedia. Problém s vysokým rizikom udržateľnosti tak budeme tlačiť pred sebou ďalej.
Skúste jednoducho vysvetliť, čo to znamená pre bežných občanov, že sa dlhodobá udržateľnosť zhoršuje.
Znamená to, že zdravie verejných financií bude treba nejakým spôsobom obnoviť. Budeme musieť zvýšiť príjmy alebo znížiť výdavky. Pokiaľ vláda nepôjde cestou vnútorného zefektívňovania, ktoré má svoje limity, bude skôr či neskôr nútená zvyšovať dane alebo aj okresávať sociálne transfery. To znamená, že nie všetko, čo vláda aktuálne sľubuje na strane výdavkov, bude možné aj v budúcnosti vyplácať. Preto je dôležité, aby opatrenia boli primerané možnostiam krajiny. Aby to nedopadlo tak, že jedna vláda bude do niektorej oblasti nalievať peniaze a druhá bude musieť tieto výdavky škrtiť.
Takže je možné, že dôchodky budú v budúcnosti nižšie a sociálne dávky neporastú tak ako dnes?
Áno, nemusí sa to týkať len dôchodkov, môže to byť naprieč celým sociálnym systémom. Je možné, že aj výdavky na opatrenia v oblasti rodinnej politiky, ktoré boli prijaté, budú rásť v budúcnosti pomalšie. S tým legislatíva aj trochu počíta.
V rozpočte sú nakoniec aj výdavkové limity, takže dostaneme peniaze z plánu obnovy, ale sú vypnuté, lebo teraz neplatia ani európske pravidlá pre verejné financie. Čo to znamená? Je to aj tak dobrá správa pre rozpočet?
Je to asi skôr dobrá ako zlá správa. Ale na to, že je to prvý rok zavedenia limitov verejných výdavkov, ktoré desať rokov chýbali, aj keď mali byť, a teda tento moment by sme mali oslavovať, mám pocit, že nič také sa neudialo. Máme dôvod sa obávať, ako budú fungovať v praxi, keďže boli prijaté v obyčajnom zákone, ktorý sa dá veľmi ľahko meniť. Zároveň sa už prijala úniková klauzula, a to veľmi neštandardným spôsobom. To znamená, v roku 2023 sa limity výdavkov nemusia dodržať a posúva sa to na roky 2024 a 2025. Je veľmi otázne, aký bude výsledný efekt. Zatiaľ by som nestavil na to, že tu už budeme natrvalo mať funkčný koncept výdavkových limitov.
Znamená to, že aj keby boli rozpočtové výdavky v tomto roku vyššie ako 41 miliárd eur, nič sa nestane?
Úniková klauzula znamená, že limity existujú a budú sa paralelne počítať pre limity v roku 2024 a 2025. Vtedy sa už budú musieť dodržiavať, to sa pri ich aktualizácii už zohľadní.
Vidíme, že v poslednom roku chýba odvaha zobrať niekomu viac peňazí s cieľom zefektívniť verejné výdavky a zlepšovať dlhodobú udržateľnosť. Schválený rozpočet je hlavne o tom, že sa pridáva.
Takže limit pre výdavky by bol menší ako 43 miliárd eur, čo ste vyrátali, a nová vláda by bola v horšej situácii?
Vzhľadom na testovaciu fázu limitov sa v zmysle dohodnutej metodiky prekročenie výdavkov v roku 2023 zohľadní technicky až pre rok 2025. S novou vládou po voľbách, ktoré budú najneskôr v roku 2024, sa však limity počítajú nanovo tak, aby sa zohľadnil reálny stav, v akom prevzala žezlo od predchádzajúcej vlády. Ak by boli predčasné voľby ešte tento rok, situáciu by to menilo v tom, že limity by sa nanovo stanovovali tiež tento rok. Prípadné prekročenie výdavkov v roku 2023 by tak budúcu vládu nemalo nijako penalizovať.
Zaujímalo by ma, či sa vám s ministerstvom financií nakoniec podarilo dohodnúť na sporných veciach v metodike pre výpočet výdavkových limitov. Napríklad kedy sa uplatní sankcia, keď sa nedodržia. Bude to hneď v ďalšom roku alebo o dva roky, ako ste navrhovali vy?
Napriek tomu, že sme podpísali metodiku 22. decembra, teda hneď po tom, ako bol schválený rozpočet verejnej správy, podpísala sa bez nejakej ďalšej diskusie. Podpísala sa de facto v znení, ktoré bolo pripravené už v júli 2022. Takže to, na čo ste sa pýtali, je dohodnuté a po pridaní nami navrhnutých prechodných ustanovení je so znením rada aktuálne spokojná.
Urýchlilo dohodu to, že premiér odvolanej vlády Eduard Heger chcel, aby sa rozpočet stihol schváliť do konca roka?
Dohoda na metodike bola urýchlená jedine tým, že limity verejných výdavkov vyžadoval plán obnovy. Požiadavka Európskej komisie bola, že musia byť súčasťou rozpočtu. Preto sa prijalo také zvláštne riešenie, že najprv musela byť úniková klauzula, podľa ktorej sa nebudú uplatňovať v roku 2023, potom sa schválil rozpočet, kde sa pozmeňujúcim návrhom dal predbežný limit a povedalo sa, že keď rozpočtová vláda vypočíta limit, musí sa to zosúladiť. Bol to veľmi neštandardný spôsob a je veľká škoda, že zavádzanie limitov verejných výdavkov sa deje takým nešťastným krokom.
Ústavný súd v decembri rozhodol, že balíček opatrení pre rodiny bol prijatý protiústavne, lebo prešiel v skrátenom legislatívnom konaní. Rozhodnutie sa nedotklo napríklad zvyšovania detských prídavkov a daňového bonusu od januára. Pre ústavných sudcov bolo však podstatné stanovisko rozpočtovej rady. Na čo ste upozornili?
Rozpočtová rada poskytla Ústavnému súdu tri dokumenty. Prvý, najdôležitejší dokument sme vypracovali na žiadosť prezidentky, keď podávala podnet na Ústavný súd. Tam sme aj priamo reagovali na otázky pani prezidentky, ktorými chcela podporiť svoje podanie. V rámci svojho mandátu sme sa vyjadrili k tomu, že máme historicky najvyššiu úroveň dlhu. Sme nad horným limitom dlhu ústavného zákona a vláda by v takej situácii nemala prijímať opatrenia, ktoré nie sú finančne kryté. Povedali sme tiež, že máme stredné až vysoké riziko dlhodobej udržateľnosti, patríme medzi najhoršie krajiny EÚ. Ďalej, že je tam vplyv na samosprávy bez relevantnej diskusie. Dotkli sme sa aj procesu, nebol dodržaný princíp transparentnosti a efektívnosti výdavkov. A zároveň, čo sa ukázalo aj ako dôležité, sme vyvrátili argument hroziacich hospodárskych škôd, čo bol jeden z hlavných dôvodov, prečo sa skrátené legislatívne konanie robilo. Dodatočne sme dali ešte dvakrát amicus curiae (ide o osobu alebo inštitúciu, ktorá poskytne názor na prerokúvanú vec podporený argumentmi, aj keď nie je účastníkom konania – pozn. E), kde sme aktualizovali údaje v deň verejného pojednávania. Aktualizovali sme napríklad, že bola prijatá dôchodková reforma, čiže zdôraznili sme aj pozitíva. Posledné amicus curiae sme dali preto, lebo na verejnom pojednávaní odzneli aj nepresné či nepravdivé informácie, takže sme to chceli dať na pravú mieru. Z rozhodnutia Ústavného súdu bolo cítiť, že všetky tri dokumenty boli zohľadnené.
Je rodinný balíček v rozpočte krytý alebo nie?
Treba povedať, že opatrenia sú v rozpočte kryté, lebo deficit je vysoký. Výdavky sú však kryté tým, že zvyšujeme dlh a viac si požičiame na finančných trhoch.
Cítime už, že úroky na pôžičky štátu stúpli?
Áno, cítime to, ale súvisí to najmä s externými faktormi, s politikou Európskej centrálnej banky. Každým ďalším rokom sa však podľa mňa bude do rizikovej prirážky premietať aj fiškálna politika, pokiaľ nebude stabilizovaná.
Hegerovej vláde sa nepodarilo presadiť zmenu ústavného zákona o dlhovej brzde. Politický vývoj smeruje k tomu, že v tomto roku zrejme budeme mať novú vládu. Rozumiem tomu správne, že dlhová brzda zostane vypnutá ešte ďalšie dva roky?
Platí, že vždy, keď sa sformuje nová vláda, bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú voľby, je dlhová brzda vypnutá. Chcem len upresniť, že dlhová brzda má päť sankčných pásiem a vypínajú sa len tie najprísnejšie sankcie. Prvé dve pásma a s tým súvisiace sankcie zostávajú stále aktívne, to znamená zmrazenie platov členov vlády a povinnosť vlády predložiť do parlamentu opatrenia na zníženie dlhu. Po rozhodnutí Ústavného súdu o prorodinnom balíčku si myslím, že vždy by sme sa mali pozerať aj na dlhodobú udržateľnosť. Už to nie je len o tom, že vidíme, že je to naša povinnosť z hľadiska nejakej doktríny ústavných zákonov, ale máme aj rozhodnutie Ústavného súdu, že pokiaľ sa opomenie tento faktor, výsledné opatrenie môže byť posúdené ako protiústavné.
Nová vláda teda nebude musieť predkladať na rok 2024 vyrovnaný rozpočet?
Vyzerá to tak. To isté platí aj pre samosprávy, že sa nemusia obávať, že by museli hospodáriť vyrovnane.
Takže obavy z toho, že by vyrovnaný rozpočet bol v dnešnej situácii devastačný, sa odkladajú do budúcnosti?
Áno, je to pozitívum v tom celom politickom marazme. Na druhej strane máme v parlamente už vyše dvoch rokov novelu ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, kde sa rieši oveľa viac vecí, napríklad zosúladenie výdavkových limitov s dlhovou brzdou. Treba si tiež uvedomiť, že najprísnejšie sankčné pásma dlhovej brzdy by sa kontinuálne neuplatňovali od roku 2016. Myslím, že máme už štvrtú vládu, ktorá by mala tieto dvojročné prázdniny, a riešenie problému dlhodobej udržateľnosti sa stále odsúva.
Aký dlh sme mali podľa vášho odhadu vlani a aký jeho ďalší vývoj očakávate?
Pri hodnotení rozpočtu sme dlh v roku 2022 odhadovali na úrovni 58,1 percenta HDP. Podľa poslednej informácie to vyzerá tak, že bude mierne vyšší, možno 58,5 percenta HDP. Podľa dlhovej brzdy je horný limit dlhu pre rok 2022 vo výške 55 %, takže sme nad jeho úrovňou. Do budúcna čakáme, že dlh v percentách HDP mierne poklesne, možno k 56 alebo k 57 percentám. Potom to závisí od toho, či limity výdavkov budú fungovať tak, ako si predstavujeme, a či budú efektívne viesť k zlepšovaniu udržateľnosti a dlhu alebo nie.
Aj v tomto roku budeme mať vysokú infláciu, v priemere by podľa odhadov viacerých ekonómov mala byť okolo desiatich percent. Vlani ste opakovane upozorňovali, že inflácia síce prináša štátu vyššie príjmy, ale s oneskorením aj vyššie výdavky. Je na to rozpočet pripravený?
V rozpočte na rok 2023 tým, že nebol nijako limitovaný najmä európskymi pravidlami, si vláda vytvorila dostatočný priestor na to, aby vedela pokryť všetky výdavky, ktoré sú infláciou ťahané. Rovnako budú rásť aj dane. Takže v roku 2023 nevidíme nejaké fiškálne riziká, skôr naopak, ale problémom sú roky 2024 a 2025. Aj keby neboli limity, vláda deklarovala, že nevie splniť svoje ciele bez ďalších opatrení. Teraz už limity máme schválené, takže nutnosť nájsť tie opatrenia narástla. Vláda v súčasnosti deklaruje, že výdavky na roky 2024 a 2025 nemá pod kontrolou.
Aký veľký konsolidačný balíček by mala vláda predložiť na rok 2024?
Nesúlad s limitmi je na úrovni 400 až 500 miliónov. Nie je to nič dramatické. Je to však minimálny štandard, ktorý by vláda mala urobiť.
Už sme hovorili o tom, že podľa vášho odhadu sme mali vlani nižší deficit, ako bol plán vlády. Podľa vášho decembrového semaforu je rozdiel okolo 1,6 miliardy eur. Čo to spôsobilo?
Hlavný rozdiel je v tom, že ministerstvo financií v priebehu roka reálne neukazuje čerpanie výdavkov a akým spôsobom to ovplyvňuje verejné financie. Nemá motiváciu ukazovať lepšie hospodárenie a predpokladám, že ak by ho ukázalo, bol by väčší dopyt po ďalších výdavkoch. Po minulých rokoch, keď sme upozorňovali na vyšší deficit, teraz ukazujeme, že sú aj pozitívne roky. Bolo by ideálne mať stálu debatu s ministerstvom financií aj na verejnosti o reálnych očakávaniach v danom roku. Potom by sme sa vedeli lepšie baviť aj o ďalších rokoch.
Myslím, že málokto si to predstavoval tak, že po prijatí reštriktívnej dôchodkovej reformy sa naša udržateľnosť nezlepší, pretože spolu s tým prijmeme nové opatrenia, ktoré jej benefit prejedia. Problém s vysokým rizikom udržateľnosti tak budeme tlačiť pred sebou ďalej.