Davčna reforma izziv za javnofinančno stabilnost

Javne finance Država bo morala, ne glede na davčne spremembe, povečati prilagodljivost tudi pri porabi

Razprava o davčnih spremembah je vse bolj napeta. Zagovorniki in nasprotniki davčnih sprememb nastopajo z vse ostrejšimi argumenti, ki skoraj praviloma kažejo enostransko sliko bodisi nujnosti sprememb bodisi drastičnega poslabšanja v javnih financah. A nihče – tudi ministrstvo za finance ne – ni posredoval celovite informacije o pričakovanih razmerah v javnih financah, zato smo jo na podlagi razpoložljivih ocen sestavili mi.

Bodo davčne spremembe res drastično znižale proračunske prihodke in razbremenile predvsem najbogatejše? Kako močno bodo razbremenjene plače in drugi obdavčljivi prihodki? Kako nujne so davčne spremembe?

Toda javne inance niso zgolj davki, so tudi drugi prihodki in, še pomembneje, najpomembnejši del javnih inanc so odhodki, natančneje gospodarno ravnanje z javnimi sredstvi. Ključni podatek pregleda stabilnosti javnih inanc so zato tudi izdatki.

Proračunski okvir s skokom porabe

Poglejmo zato za začetek, kaj je načrtovano, torej brez davčnih sprememb. Sodeč po programu stabilnosti, ki ga je konec aprila vlada posredovala Bruslju, bodo proračunski prihodki leta 2024 znašali malo več kot 23,8 milijarde evrov, kar je 18 odstotkov več kot pred epidemijo leta 2019. Za potrebe te analize smo sami ocenili, da se bodo proračunski prihodki leta 2025 zvišali že na 24,7 milijarde evrov, kar je 22 odstotkov več kot pred epidemijo (leta 2025 naj bi bila v celoti uveljavljena splošna dohodninska olajšava). Edino leto z upadom davčnih prihodkov je bilo lansko.

Po drugi strani bodo proračunski odhodki leta 2024 znašali 25,4 milijarde evrov in se (spet po naši oceni) leta 2025 zvišali za še 400 milijonov evrov. To pa pomeni rast državne porabe za več kot 21 odstotkov do leta 2024 in za 23 odstotkov do leta 2025, oboje v primerjavi z letom 2019.

Po izjemni kar 15-odstotni rasti lanske državne porabe se bo rast v projekcijah vlade ustavila le prihodnje leto. Proračunski primanjkljaj bo po teh projekcijah leta 2024 znašal 1,6 milijarde evrov (2,8 odstotka BDP), leta 2025 pa 1,1 milijarde evrov (1,9 odstotka BDP).

Manjša rast prihodkov, velik primanjkljaj

In kako na te projekcije vplivajo napovedane davčne spremembe? Vpliv predlaganih davčnih sprememb na javne inance je pred kratkim izračunal iskalni svet, ki ugotavlja, da bo neposredni učinek na javne inance leta 2025 znašal od 937 milijonov evrov do 1,052 milijarde evrov. Proračunski primanjkljaj bi se torej leta 2025 povečal na okoli 2,1 milijarde evrov (3,5 odstotka BDP).

Ta ocena iskalnega sveta pa ne vključuje pozitivnih učinkov davčnih razbremenitev na gospodarsko rast, torej posrednih učinkov. Dejanski učinek bo torej manjši, a ga iskalni svet ni podrobneje izračunal zaradi skopih podatkov ministrstva za inance, ki je pripravilo večino zakonskih sprememb. Fiskalni svet v analizi zato dodaja, da bi moralo ministrstvo za inance natančneje opredeliti ukrepe, s katerimi bi zakrpali nastalo vrzel in tudi natančneje opredelili učinke tako na prihodkovni kot odhodkovni strani.

Ministrstvo za inance se je na izračune iskalnega sveta odzvalo z načelnimi odgovori in poudarja, da bo znižanje davčnega bremena povečalo produktivnost in ustvarilo nova delovna mesta, zvišalo razpoložljiv dohodek, izboljšala se bo tudi mednarodna konkurenčnost. Po mnenju ministrstva za inance bo izpad prihodkov pokrit iz večje gospodarske rasti in večjih prilivov drugih davkov, pri tem še dodaja, da se bo zaradi večjega varčevanja zvišala tudi posojilna sposobnost bank. Ministrstvo za inance še pravi, da bodo že zaradi zadnjih izboljšanih gospodarskih napovedi Banke Slovenije in evropske komisije (ki niso vključene v proračunske projekcije) davčni prihodki zgolj prihodnje leto višji za 170 oziroma 160 milijonov evrov.

Analiza iskalnega sveta torej ne kaže, da se bodo javnoinančni prihodki zaradi davčnih razbremenitev zmanjšali, ampak da bodo rasli počasneje od sedanjih načrtov. Če bodo sprejete vse davčne spremembe, se bodo prihodki zvišali za 17,5 odstotka glede na leto 2020 oziroma 12 odstotkov glede na leto pred epidemijo. Rast davčnih prihodkov bo tako, ne glede na razbremenitve, kar izdatna.

Izziv predvsem davčna olajšava

Od predlaganih davčnih sprememb ima, po oceni iskalnega sveta, največji učinek zvišanje splošne davčne olajšave, ki naj bi se do leta 2025 postopno zvišala s sedanjih 3500 evrov na 7500 evrov. Ko bo v celoti uveljavljena, bo zmanjšala takrat predvidene davčne prihodke za 726 milijonov evrov. Davčna olajšava vrednostno tako pomeni več kot tri četrtine učinka predlaganih davčnih sprememb. Skupaj pa je s spremembami zakona o dohodnini (torej s plačami in prejemki gospodinjstev) povezanih kar 90 odstotkov vseh učinkov. Dodajmo, da je iskalni svet v oceno vključil tudi učinke uskladitve slovenske zakonodaje z evropsko na področju DDV, se pravi učinke, ki se jim država ne more izogniti.

Če so ocene iskalnega sveta točne, bo državna blagajna po sprejetju vseh davčnih sprememb leta 2025 prejela dobro desetino več dohodnine kot lani in niti v enem letu se prilivi dohodnine ne bodo zmanjšali. Seveda se bo močno upočasnila rast teh prilivov. V sedanjih projekcijah države znaša letna rast prilivov dohodnine od šest do devet odstotkov, po sprejetju davčnih sprememb na področju dohodnine pa bi rast znašala okoli dva odstotka na leto. Prilive dohodnine bo sicer nekoliko polepšala tudi uvedba socialne kapice, kar v ta izračun ni vključeno. Ta bo sicer zmanjšala prilive socialnih prispevkov, vendar bo ta razbremenitev obdavčena. Ob nespremenjeni strukturi plač, bo socialna kapica povečala prilive dohodnine za 45 do 60 milijonov evrov na leto.

Socialna kapica

Med predlaganimi davčnimi spremembami bo imela opaznejši vpliv še socialna kapica, ki naj bi bila uvedena pri šest tisoč evrov bruto plače. Socialna kapica se sprejema v paketu sprememb ukrepov za zmanjšanje birokracije, njen namen pa je predvsem razbremeniti plače tehnično strokovnega kadra in s tem v Slovenijo pritegniti strukturo zaposlenih, ki ustvarja višjo dodano vrednost.

Učinek uvedbe socialne kapice se sicer ne bo toliko poznal v skupni javni blagajni, ga pa bosta občutili obe socialni blagajni, ki bosta potrebovali nekoliko večji delež soinanciranja iz državnega proračuna. Po oceni vlade naj bi učinek uvedbe socialne kapice znašal 50 milijonov evrov, pri čemer Zpiz in ZZZS pričakujeta od 115 do 165 milijonov evrov manjše prilive socialnih prispevkov od zdaj načrtovanih. Sedanji proračunski načrti predvidevajo (vključujoč našo oceno za leto 2025), da bodo prilivi socialnih prispevkov leta 2025 petino večji, kot so bili lani. Uvedba socialne kapice bi rast prilivov, ob nespremenjenih drugih okoliščinah (plačah), znižala za odstotno točko.

Kot že omenjeno, bo socialna kapica povečala prilive dohodnine. Socialne blagajne (predvsem pokojninska) imajo že zdaj opazen primanjkljaj, uvedba socialne kapice bo za okoli desetino povečala obveznosti državne blagajne do socialnih blagajn. A krpanje socialnih blagajn je tudi sicer izziv, ki ga bo država morala rešiti.

Težava pri odhodkih

A davčne spremembe niso največji izziv javnih inanc. Po načrtih države bodo proračunski odhodki leta 2025 skoraj kar četrtino večji kot pred epidemijo. Čeprav je po eni strani razumljivo, da so se med epidemijo povečali izdatki države, je težava v tem, da se bo opazen del teh kriznih izdatkov ohranil ali spremenil v druge izdatke. Prav na to je, sicer v rokavicah, opozoril tudi iskalni svet, ko je podal mnenje, da davčnih sprememb ni mogoče izvesti brez drugih ukrepov za stabilizacijo javnih inanc. Fiskalni svet je sicer tudi ocenil, da se bo vpliv davčnih razbremenitev na javne inance v srednjeročnem obdobju močno zmanjšal zaradi pozitivnih učinkov na gospodarsko aktivnost. A ta učinek bo prišel z velikim zamikom.

In ključno, da se to zgodi, je tudi stabilna davčna politika. Vlada bi torej morala ob sprejemanju davčnih sprememb postaviti celovito davčno strategijo, tako da se gospodarstvo spremembam lahko prilagodi, predvsem pa da ne bo strahu pred novimi davki.

Ključ, da se to tudi zgodi, je boljši nadzor nad javno porabo. Izredni odhodki, ki nastanejo v obdobjih kriz, bi morali biti bolje nadzirani. Pregled javne porabe pokaže, da država delno varčuje le pri tekočih izdatkih. To je namreč eden redkih izdatkov javnega sistema, ki rastejo počasneje od BDP. Na te vplivajo tudi razmere na inančnih trgih, zaradi katerih je državi uspelo v zadnjih letih zmanjšati strošek inanciranja sicer vse višjega javnega dolga. Skoraj vsi ključni izdatki države se povečujejo hkrati z BDP, kaže pregled statistike. Čeprav je v prihodnjih letih predvidena počasnejša rast izdatkov od BDP, bodo javni izdatki v deležu BDP leta 2024 še vedno večji kot pred epidemijo.

To kaže tudi pogled v preteklo krizo. Javna poraba Slovenije je predlani znašala 43,3 odstotka BDP, kar je skoraj dve odstotni točki manj od Nemčije in 3,3 odstotne točke manj od javne porabe države EU. Podatki Eurostata še kažejo, da je Slovenija leta 2019 manj od drugih držav članic porabila predvsem za socialno zaščito in zdravstvo.

A to je bilo le predlani. V zadnjem desetletju je javna poraba Slovenije v povprečju znašala skoraj 49 odstotkov BDP, kar je 3,8 odstotka več od Nemčije in pol odstotne točke nad povprečjem EU.

Žrtev počasnega reševanja krize so predvsem izdatki za socialno varnost. Ti so se do leta 2019 opazno znižali v primerjavi z BDP, nato pa lani in letos spet močno povečali. Seveda je treba dodati, da so se ti izdatki zmanjšali le relativno, v deležu BDP. A prav varčevanje pri socialnih izdatkih je, zaradi poslabševanja demografskih razmer, še posebno problematično. Postavlja se vprašanje, kako bo država zapolnila to vrzel?

Dvigi davkov z omejenim učinkom

Na prvo žogo bo marsikdo pokazal na davke. Davčni prihodki, skupaj s socialnimi prispevki, znašajo okoli 37,5 odstotka BDP in v preteklih desetih letih, se je ta delež le malo spreminjal. Toda to prinaša svojevrsten izziv javnim blagajnam. Davčna obremenitev tako posameznikov kot gospodarstva se je v zadnjem desetletju namreč opazno zvišala. Davčna stopnja porabe se je v desetih letih zvišala za 1,2 odstotne točke, obremenitev

Če bodo sprejete vse davčne spremembe, se bodo prihodki do leta 2025 zvišali za 12 odstotkov glede na leto pred epidemijo.

Predvidena državna poraba bo leta 2025 kar 23 odstotkov večja kot leta 2019.

Slovenija ima v normalnih razmerah okoli tri odstotne točke BDP nižje proračunske prihodke kot Nemčija in tudi EU. Vzrok ni manjša obdavčitev, vzrok so skromnejša donosnost podjetij in nižji prihodki gospodinjstev.

dela pa je v desetletju poskočila za kar 2,8 odstotne točke. Tako imenovana implicitna davčna stopnja na zaposleno delovno sile ja bila leta 2019 skoraj rekordna, kar je predvsem posledica tega, da je Slovenija leta 2013 ukinila indeksacijo dohodninske lestvice, s tem pa je vse večji del zaposlenih ob rasti plač uvrščal v višje dohodninske razrede.

Zmanjšala se je le obdavčitev dohodkov podjetij, ki pa se tudi po letu 2015 opazno povečuje. Zmanjšana obdavčitev podjetij je le delno posledica znižanja davka na dohodek pravnih oseb. Bolj so na upad vplivale davčne olajšave, med katerimi izstopa pokrivanje preteklih izgub. Z zmanjševanjem tega pokrivanja se postopno zvišuje tudi obremenitev dohodkov podjetij. Ob tem pa je kar nekaj držav v zadnjih letih znižalo obdavčitev dobičkov podjetij, kar Sloveniji zmanjšuje manevrski prostor tudi na tem področju.

Vse to kaže, da imajo dvigi davčnih stopenj omejen učinek, ki v nekaj letih zvodeni. Trije ključni vzroki so davčna optimizacija (ter prilagajanje poslabšanim razmeram), nestimulativno poslovno okolje, ki ovira nagrajevanje uspešnosti, in število davčnih zavezancev (davkoplačevalcev).

Izziv števila davkoplačevalcev

Če bo Sloveniji uspelo sprejeti davčne razbremenitve, je pred posebnim izzivom, ko bo morala obrniti proces, ki se je odvijal najmanj zadnjih deset let. Bolj jasno povedano, znižanje davčnih stopenj bo moralo zagotoviti povečanje davčnih prilivov. To je seveda mogoče le s širšo davčno bazo in večjo produktivnostjo.

Že iskalni svet je ocenil, da bi Slovenija do leta 2030 na ta način lahko skoraj nadomestila izpad zaradi znižanja davčnih stopenj. Ta učinek in hitrost sta močno odvisna od kredibilnosti davčne politike.

Cilj uvedbe socialne kapice je, denimo, da se v Slovenijo pritegne strokovni kader, ki ga zdaj primanjkuje oziroma ga ni mogoče zaposliti pod konkurenčnimi pogoji. Toda zgolj socialna kapica še ne bo pritegnila manjkajočih »možganov«, potrebne so tudi druge spremembe, usmerjene v izboljšanje poslovnega okolja. Predvsem v njegovo večjo predvidljivost.

Izpad zaradi uvedbe socialne kapice bi morala država vsaj delno nadomestiti tudi s spodbudami varčevanja v pokojninskih stebrih. Kar bi lahko dolgoročno zmanjšalo izzive pokojninske blagajne.

Delno lahko ministrstvo za inance davčno bazo razširi tudi tako, da zmanjša število izjem pri plačevanju davkov. Obdavčitev na podlagi normiranih stroškov, na primer, se pogosto uporablja za davčno optimizacijo, čeprav je njen osnovni namen zmanjšanje administracije. Seveda se mora pri posegih med davčne zavezance ravnati tudi racionalno, da stroški nadzora ne bi presegli učinka.

Fiskalni svet ocenjuje, da bi morala biti gospodarska rast v obdobju sprejemanja davčnih sprememb od 1 do 1,5 odstotne točke večja od napovedane, da bi lahko nadomestili učinke razbremenitev. Kaj pa če bo obratno? Se je država sposobna prilagoditi skromnejši gospodarski rasti in zmanjšati porabo?

V vsakem primeru bo moralo ministrstvo za inance sestaviti temeljito revizijo javnih inanc na vseh področjih tako na strani porabe kot prihodkov in davčnim spremembam je treba dodati spremembe delovanja javnega sistema in tudi večje spremembe pokojninske zakonodaje.

Cilj ministrstva za inance bo moral biti jasen, davčne razbremenitve pa morajo biti usmerjene v rast davčnih prilivov. Slovenija ima v normalnih razmerah okoli tri odstotne točke BDP nižje proračunske prihodke od Nemčije in tudi EU. Vzrok ni nižja obdavčitev, vzrok so skromnejša donosnost podjetij in nižji prihodki gospodinjstev.