La mujer del César
«Cuando se debilita el sistema, el Ejecutivo tiende a invadir las competencias del legislativo y del debilitado poder judicial, y se convierte en el amo de la situación. De aquí la judicialización de la política, ya que el control solo puede corresponder a los jueces, que están obligados a proteger los derechos de los ciudadanos y los de las minorías. La tendencia a debilitar el Estado de derecho es una tentación demasiado fuerte. A nadie le gusta que le controlen»
RECIENTEMENTE ‘The Economist publicó un artículo, que titulaba ‘Overruled’ (Anulado). Decía que la pandemia había acelerado el deterioro global del Estado de derecho. Fíjese, querido lector, «acelerado», no «originado». Entre otros argumentos utilizados, subrayo dos: la imposibilidad de mucha gente de acceder a la justicia y las medidas de emergencia puestas en vigor por gobiernos «incluso bienintencionados» que han limitado los derechos fundamentales y la protección legal, y privado así a la gente de sus derechos básicos.
Como puede ver el lector, un importante aspecto del Estado de derecho, la justicia, está siempre en la picota. Y no voy ahora a quejarme de cuestiones puntuales, aunque sean importantes. Quiero ir al fondo de la cuestión.
Montesquieu formuló en 1748 la famosa teoría de los tres poderes del Estado: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. El poder judicial quedó reducido en la literatura constitucionalista a un poder residual: si los jueces tenían que estar sometidos al imperio de la ley, ello significaba que el poder legislativo preponderaba sobre los jueces. Y la progresiva influencia del poder ejecutivo sobre el legislativo llevaba a una cierta «asimilación» entre ellos, por lo que, indirectamente, los jueces estaban de alguna manera sometidos también al poder ejecutivo. De este modo, la tripartición de Montesquieu acababa siendo una falacia.
Sin embargo, como consecuencia de la consolidación del aspecto jurídico de la democracia, es decir, el Estado de derecho, se hace evidente la necesidad de controlar los actos del legislativo por la posibilidad de desviación de este poder de las pautas constitucionales. Es decir, en la ecuación constitución contra poder legislativo, como también en los actos del ejecutivo, solo los jueces, constitucionales y ordinarios, tienen competencia para ejercer el control. Por ello debe garantizarse y potenciarse la independencia judicial. Estos son los problemas que se plantean en la que voy a identificar como ‘cuestión polaca’, el problema principal del Estado de derecho en Europa, que no afecta solo a este país.
¿En qué consiste el Estado de derecho? Desde un punto de vista formal, significa que todos los actores políticos, pero también los particulares, están sujetos a la ley, que es lo fundamental y básico en un sistema constitucional moderno: «Gobiernan las leyes y no los hombres» (Manuel Aragón Reyes, con evocación de Harrington). España se proclama un Estado de derecho y también la Unión Europea, que se define a sí misma como una «Unión de derecho».
Y ¿qué es? Organismos europeos identifican un contenido común: la legalidad, la seguridad jurídica, la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos, tribunales independientes e imparciales, la tutela judicial efectiva y la igualdad ante la ley. Los jueces y tribunales han de ser independientes porque está en juego el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva: los ciudadanos tienen derecho a ser juzgados por jueces independientes y de ahí, imparciales. Pero además, los jueces deberán controlar las acciones del ejecutivo para evitar los incumplimientos constitucionales. Por ello, deben ser imparciales. No depender de quien les ha propuesto.
Apartir de 2018, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronuncia sobre la imparcialidad de los jueces polacos, en relación con las maniobras del Gobierno y del Parlamento (SEJM) alterando las reglas de sus nombramientos, su régimen disciplinario, la edad de jubilación, los cambios en el destino, la forma de elección de los miembros del órgano de gobierno de los jueces, etcétera.
Para preservar el derecho a la tutela judicial efectiva, contenido en la Carta y los Tratados, la UE considerará indispensable la defensa de la independencia de los jueces, a la que se unirá la de su imparcialidad. A partir de aquí, el Tribunal de Justicia de la UE examinará cuáles son las acciones gubernamentales que vulneran dicha independencia. Y sancionará como contrarias a la tutela judicial efectiva las siguientes: la composición de los órganos de gobierno de los jueces, que deberán estar formados por una parte significativa de estos profesionales, elegidos por ellos mismos; la reducción de la edad de jubilación sin causa; el nombramiento de los jueces; las causas de cesación en el mandato; los sistemas sancionadores… Si bien la UE no impone un único modelo constitucional, la garantía de independencia en los nombramientos debe ser conforme con el principio de la separación de poderes. Aquello de que no basta con ser independiente, sino con aparentarlo.
La independencia judicial es quizá la cuestión más importante en el Estado de derecho: el juez debe ser independiente. La independencia se determina según unas reglas referentes a la composición del órgano, al nombramiento, la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los ciudadanos en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio (Caso Comisión contra Polonia, 19 junio 2019). Por ello, si un juez debe estar preocupado por su permanencia en el puesto que ocupa, el concepto de imparcialidad se tambalea, porque la inamovilidad de los jueces es un elemento esencial que garantiza su independencia. De aquí que imparcialidad sea igual a plena autonomía y ello solo se consigue garantizando la independencia.
El lector que ha tenido la paciencia de llegar hasta aquí seguramente estará pensando que esto no ocurre solo en Polonia, o en Hungría. Piensa que lo tiene más cerca. Y de verdad, acierta porque cuando se debilita el sistema, el Ejecutivo tiende a invadir las competencias del legislativo y del debilitado poder judicial, y se convierte en el amo de la situación. De aquí la judicialización de la política, ya que el control solo puede corresponder a los jueces, que están obligados a proteger los derechos de los ciudadanos y los de las minorías.
Y volvemos al principio: la tendencia a debilitar el Estado de derecho es una tentación demasiado fuerte. A nadie le gusta que le controlen.