La reforma de los mercados energéticos

Hace veinticinco años se puso en marcha formalmente el mercado interior de la energía. Ello supuso un enorme esfuerzo de transformación de los monopolios energéticos, eléctricos y gasistas, hacia la apertura a la competencia, en búsqueda de mayores niveles de eficiencia, calidad del servicio y competitividad. Se reestructuró el sector, se abrió el uso de las redes de transporte y distribución a la competencia, los consumidores pudieron escoger a sus suministradores y se establecieron organismos reguladores para asegurar el buen funcionamiento del mercado y la transparencia. El proceso, animado por buenos objetivos, fue excesivamente premioso y tímido en su ejecución, las adaptaciones regulatorias contaron con numerosos expedientes de infracción a los Estados, y se desatendió gravemente el compromiso de completar las infraestructuras energéticas intracomunitarias, en particular entre el mercado ibérico –una feliz iniciativa bilateral– y el resto de los mercados energéticos de la UE. Este camino de adaptación gradual también ha sido lento y no siempre consistente, y en algunas ocasiones llegó a tener consecuencias dramáticas, como por ejemplo con ocasión de la crisis del gas en 2006.

La actual crisis de los precios de la electricidad es resultado, asimismo, de un evidente desajuste entre la estructura y la gobernanza de los mercados eléctricos, de una parte, y la dirección de las políticas públicas, de otra. Los consumidores asisten perplejos ante un sistema demasiado complejo y alejado de hábitos comerciales ordinarios; y el regulador se muestra rezagado ante su incapacidad de integrar la doble fuerza de una innovación tecnológica que posibilita la participación de la demanda en los mercados y de unos presupuestos ‘climáticos’ que condicionan crecientemente al sector y, o no actúa, o lo hace con precipitación en la modificación de unos marcos jurídicos, que reclaman simultáneamente transición y certeza regulatoria. Hoy tras el Tratado de París (2015), y muchos años de andadura pos-Kyoto (1997), los Estados europeos se preparan para vestir de verde su política industrial, su sistema productivo, su régimen jurídico y sus esquemas de financiación. La energía, la movilidad y las infraestructuras deben acomodarse a las exigencias de la sostenibilidad o el éxito de su evolución quedará seriamente comprometido. La apuesta de la UE por el clima es indiscutible y cuenta con un amplio apoyo social.

Ahora bien, para llevar a cabo la reforma del sector eléctrico, deben conciliarse no solo en fines y objetivos, sino en ritmos y mecanismos de ajuste de mercados e incentivos regulatorios, las dos estructuras de organización industrial que coexisten en este momento un mercado eléctrico centralizado y marginalista donde concurren grandes plantas de generación con compradores con alto volumen de compra o consumo; y múltiples mercados locales de electricidad, descentralizados, de integración de pequeñas pero numerosas unidades de generación distribuida renovable, soluciones de almacenamiento y comunidades energéticas, con gran flexibilidad de actuación definidas por tecnologías innovadoras de proximidad al consumidor, con capacidad de autonomía tecnológica e índices, mucho más comprometidos, en huella de carbono.

La política de la UE se encuentra aún en los brazos de Penélope tejiendo y destejiendo el nuevo modelo energético, y despejando el dilema acelerar la reforma de un sistema fatigado, ya suficientemente parcheado; o promover un modelo nuevo, descarbonizado y descentralizado con los incentivos suficientes que permitan, progresivamente, el reemplazo del anterior. Ya vivimos la experiencia en el sector de las telecomunicaciones, y la vista atrás no debería ofrecer dudas sobre el camino a seguir, pero... Las medidas avanzadas por algunos gobiernos tratan de salir inevitablemente al paso de la polémica de la subida de los precios eléctricos y atenuar el importante impacto económico de la elevada factura eléctrica en algunos segmentos de los consumidores y, de paso, disminuir la presión mediática asfixiante. No será fácil, ya que abordar un debate de fondo en un momento de crisis requiere dos bienes escasos en estos momentos, algo de tiempo y serenidad; y suficiente fortaleza, acciones regulatorias más meditadas y amplio consenso político.

La Comunicación de la Comisión Europea de 13 de octubre no ofrece una solución clara y completa a estos temas. Es en exceso ‘creativa’ donde debe ser realista, e inerte, donde se reclama creatividad. El problema del gas deriva de la ausencia de una política exterior adecuada con Rusia y los países del sur del Mediterráneo, principales suministradores de la Unión Europea, y nada se resolverá con la figura de un ‘comprador único’ de gas europeo, de viejas reminiscencias regulatorias. En la electricidad, sin embargo, una reforma estructural resulta urgente, y no se comprende que la Comisión se inhiba de su responsabilidad, limitándose a encargar a los reguladores europeos (ACER) tal propuesta, si lo creen conveniente. Nos queda confiar en que ACER esté a la altura del desafío.

Debemos recordar que el proyecto europeo comenzó a materializarse a través de la energía, a partir del año 1950, con la firma de los Tratados CECA y Euratom. En esa misma etapa histórica, con el apoyo del Plan Marshall, se creó la Unión para la Coordinación de la Producción y el Transporte de Electricidad (Ucpte), que gestionó las interconexiones eléctricas de la Europa continental hasta final del siglo pasado. Hoy, el Green Deal, apoyado por la digitalización de la energía, exige la creación de un nuevo cuadro legislativo en desarrollo del Clean Energy Package y un nuevo modelo de gobernanza, multisectorial y multinivel, que permita cumplir las metas de descarbonización exigidas para 2030 y 2050. Es indispensable incrementar el ritmo y mejorar la coherencia de la transformación institucional y económica del sector eléctrico, respetando la autonomía de los Estados miembros en los términos del Tratado, conservando el acquis de la liberalización del mercado interno, pero innovando con el coraje y la determinación exigibles los planos legislativos y regulatorios, en coherencia con la ambición de futuro y con la tradición del proyecto europeo.

La electricidad necesita una reforma estructural urgente y no se entiende que Bruselas se inhiba